海峡两岸毒品犯罪侦查协作机制研究

【出处】《法治研究》2011年第2期
【摘要】相对于海峡两岸经贸合作深度和广度的空前发展，与政治有关的事务性议题则裹足不前，尚未取得突破性进展，对犯罪的共同打击亦没能例外。就毒品犯罪的两岸侦查协作而言，虽然目前通道还不够通畅，面临的现实困难也不少，但继续深化合作显然是双方均能达成的共识。这种共识不仅有其现实的考量，而且也有双方的法律和刑事政策基础。基于目前的实践状况，以下事项应是在可预见的将来，两岸均能接受的侦查协作改进措施：确立两岸执法部门直接对话通道、搭建两岸毒品犯罪情报交流平台、联手组建专案队伍与确立两岸执法收益分成。
【关键词】海峡两岸；毒品犯罪；侦查协作机制
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、海峡两岸毒品犯罪侦查协作现状

　　自上世纪80年代以来，海峡两岸人员、物资流动频繁，中间虽有波折，但交流加速的总趋势没有改变。两岸均已加入世界贸易组织。2010年6月29日，海峡两岸关系协会（以下简称海协会）与海峡交流基金会（以下简称海基会）签署《海峡两岸经济合作框架协议》（台湾地区繁体版本称为“海峡两岸经济合作架构协议”，以下简称ECFA）。2010年8月17日，台湾地区立法机构通过ECFA。在ECFA框架下，两岸经贸往来将取得实质性的飞跃。

　　不同法域经贸往来的频繁，往往也催生着犯罪形态的变化。在欧盟一体化进程中，伴随欧洲统一大市场而生的则是一个欧洲犯罪统一市场，罪犯的跨区域流动更加频繁和自由，并因此大大增加了警察机关的查处成本。[1]两岸经贸合作虽与欧盟框架下的合作有着本质区别，但经贸合作的提速，客观上也为犯罪者提供了更多跨地区犯罪的便利和机会，使其得以以各种名义和身份混迹经贸活动之中，自由地在两岸之间移转。但与之相对照的是，两岸执法机关和执法人员却难以运用这种便利。当需要对跨境犯罪进行侦查和起诉时，执法部门无论在法律上还是实践中都面临着许多实际困难。如果海峡两岸不能解决管辖区域分立与罪犯及犯罪嫌疑人更加自由移动之间的结构性矛盾，那么打击跨境犯罪的不力状况将趋于恶化，并因此影响到两岸的治安和安全状况。

　　依照欧盟一体化的经验，基于经济和市场一体化导致的犯罪市场，其有效对策根植于经济体成员之间特别是各自刑事执法与司法部门规范化的精诚合作。“由功能上的相互依赖或目标上的内在联系所产生的不平衡，迫使政治领导人重新定义他们的共同目标”。[2]仅在某些领域实行一体化而不在与这些领域相关的其他领域实行一体化，会造成内在不平衡的形势，必然会引起“溢出”现象，导致一体化从原有领域向其他相关领域拓展，一体化必将走向扩大和深化。在这种思路下，欧盟组建了欧洲刑事警察组织、申根信息系统和针对具体个案的联合侦缉队，成员国之间签署了《刑事司法协助条约》，并朝着欧洲联邦调查局的远景迈进。[3]这一思路的根本点是打破警务辖区之间的壁垒，以此消除因罪犯在各地便利转移带来的执法真空。

　　海峡两岸经历了长期的对立分歧，目前的交流遵循“先经后政”的思路，因此经贸合作的深度和广度空前，但许多因为经济交流而衍生的问题却未能以深度合作的方式解决，与政治有关的事务性议题裹足不前，难以取得突破性进展，对犯罪的共同打击亦没能例外。

　　中国红十字会总会与台湾红十字组织1990年在金门举行商谈，会后签署《遣返作业协议》（又称为《金门协议》），在合作打击两岸间的违法犯罪活动、解决违反有关规定进入对方地区的居民以及刑事嫌疑犯或刑事犯的遣返等问题上达成了某些共同意见。协议以“人道、安全、便利”为原则，对违反有关规定进入对方地区的居民和刑事嫌疑犯或刑事犯实施遣返，并就交接的地点、基本程序作了详细规定。[4]《金门协议》原由两岸红十字会执行，后来以民间团体身份出现，但具有半官方性质的海基会和海协会也取得执行权。

　　两岸侦查协作所取得的重大进展是海协会与海基会在2009年签署的《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》。根据该协议，双方同意在刑事领域共同打击犯罪、送达文书、调查取证等事项上进行合作，并且列出了双方同意着重打击的犯罪，其中包括毒品犯罪。特别是，协议明确规定，双方同意交换涉及犯罪有关情资，协助缉捕、遣返刑事犯与刑事嫌疑犯，并于必要时合作协查、侦办。在调查取证方面，双方同意依己方规定相互协助调查取证，包括取得证言及陈述，提供书证、物证及视听资料，确定关系人所在或确认其身份，勘验，鉴定，检查，访视，调查，搜索及扣押等；在人员遣返方面，双方同意增加海运或空运直航方式，遣返刑事犯、刑事嫌疑犯，并于交接时移交有关证据（卷证）、签署交接书；在执法费用方面，双方同意相互免除执行请求所生费用。[5]

　　相比之下，《金门协议》适用的对象较窄，主要限于遣返，而《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》在内容上覆盖了绝大部分侦查措施。协议生效后，两岸已有合作案例。[6]

　　同时，在域外合作方面，大陆地区常以国际刑警组织、《1961年麻醉品单一公约》、《1971年精神药物公约》、《1988年禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》等为基础，要求相应缔约国提供广泛的法律协助，并且与联合国下设的麻醉药品委员会、禁毒署等禁毒机构密切联系，也凭借与一些国家的双边司法协助条约进行具体协作。但由于台湾地区不能加入政府间国际组织，大陆主流观念也认为两岸合作与国际合作有本质区别，因而两岸无法通过上述模式进行协作，只能选择两岸协商方式解决。[7]

　　因而，两岸现有毒品犯罪协作机制，仍以《金门协议》和《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》为主要依据，[8]并据此实施了大量协查、遣返、联合查缉行动，也有在第三国主导下开展间接缉毒合作的经历，[9]并取得了一定成效。

　　但是，犯罪侦查协作机制和制度的建立，最基本的要求就是要具有可操作性的书面协议。尽管从《金门协议》到《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》，两岸已经迈出了关键的几步，但这些协议本身仍然过于简单，合作通道仍然以民间组织为中介，对两岸官方机构缺乏强制拘束力，协议的执行往往依靠双方自觉，受当时政治环境影响较大，而且刻意规避双方侦查机关的直接对话，自然无法获得最佳的协作效果。有台湾地区研究者还抱怨大陆在执行《金门协议》等方面反应较为冷淡，并未积极配合。⑽而大陆亦有司法人员指出办理涉台刑事案件时遇到不少问题，在证据采信、协助调查等方面都有障碍。[11]

　　二、深化两岸侦查协作的现实依据与法律、政策基础

　　虽然两岸侦查协作通道还不够通畅，面临的现实困难也不少，但就继续深化合作的大方向而言，双方显然是有共识的。这种共识不仅有其现实的考量，而且也有双方的法律和刑事政策基础。

　　（一）协作的现实依据

　　毒品犯罪不会因双方执法交流壁垒而偃旗息鼓，反会愈演愈烈。当前，两岸均面临毒品犯罪恶化问题，仅以查获的犯罪而论，在台湾地区，被起诉的毒品案件量和人数屡创新高，月前监狱收容人数中，毒品犯罪收容人员已占40%左右。且自2005年起，监所中毒品犯罪受刑人的人数也已超过窃盗罪人数，居于榜首地位。[12]在大陆地区，禁毒形势亦较严峻。以2009年为例，全年共破获毒品犯罪案件7.7万起，抓获毒品犯罪嫌疑人9.1万名，缴获海洛因5.8吨、鸦片1.3吨、冰毒6.6吨、氯胺酮5.3吨、摇头丸106.2万粒、大麻8.7吨。同时，各级公安机关进一步控制易制毒化学品非法流失，成功破获了制毒物品犯罪案件137起，缴获易制毒化学品及非列管物质649.1吨。[13]

　　大陆和台湾地区的毒品犯罪并非孤立于彼此而存在，而是具有内在的密切联系。

　　一方面，根据台湾地区的统计，1998年台湾地区缉获海洛因133.36千克，其中40.7%来自大陆；查获安非他命（甲基苯丙胺，大陆俗称“冰毒”）886.63千克，有67.2%来自大陆。到了1999年，前述比例分别上升至47．75%和68.24%。到了2000年，虽然从大陆地区进入台湾的海洛因和安非他命的比例分别降为14.08%和57.17%，但安非他命半成品及原料则全部来自大陆。此外，其他类型毒品也有相当比例来自大陆。[14]台湾地区自2000年之后历年的反毒报告均显示，大陆已经成为台湾地区毒品走私的最大来源地，是金三角毒品输往台湾的主要通道。[15]并且，据台湾学者的研究，毒品犯罪与枪械、帮派、走私等犯罪被视为是涉及两岸间的主要犯罪类型。[16]

　　另一方面，毒品犯罪还随着两岸各自对毒品犯罪打击深度力度的变化而出现共生变化。以生产毒品而言，台湾地区制造安非他命的麻黄素之前几乎全部从大陆走私获取，由于原料获取容易，导致台湾安非他命泛滥。随着台湾地区大力查缉，毒枭于是将制造工厂转移至大陆沿海一带，制造成品后再走私回台湾。之后，由于大陆地区加大对冰毒工厂等制毒场所的打击，原本自台湾转至大陆的制造者，又纷纷潜回台湾，在城市郊区或山区开展生产。[17]不仅如此，有研究表明，两岸贩毒集团已经出现合流迹象，在毒品的产、运、销等方面，日益结合，朝组织化、集团化方向发展，[18]更形成“枪毒合流”趋势，甚至受到国际或境外贩毒集团操纵。

　　可见，毒品犯罪事实上已经成为了两岸面临的共同威胁，是两岸在打击犯罪方面难以绕开的严重挑战。这正是两岸必须携手合作、积极应对的现实基础。也唯有联手应战，才能遏制跨境毒品犯罪特别是有组织毒品犯罪的膨胀。

　　（二）协作的法律与政策基础

　　不同司法辖区和警务辖区协作的一个重要基础是“双重犯罪”原则。[19]不论对这一原则作广义或狭义解释，基本含义均为双方协作打击的对象为双方立法所不容。毒品犯罪危害性极大，两岸在实体法与程序法上均对此作出了重要规定。

　　1．实体上的可罚性。大陆毒品犯罪惩治的主要法律渊源是《刑法》分则第六章第七节“走私、贩卖、运输、制造毒品罪”和《禁毒法》。刑法规定的处罚对象涉及：走私、贩卖、运输、制造毒品；非法持有毒品；包庇毒品犯罪分子，窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃；走私制毒物品，非法买卖制毒物品；非法种植毒品原植物；非法买卖、运输、携带、持有毒品原植物种子、幼苗；引诱、教唆、欺骗他人吸毒，强迫他人吸毒；容留他人吸毒；非法提供麻醉药品、精神药品。《禁毒法》还规定了非法传授麻醉药品、精神药品或者易制毒化学品制造方法的处罚。

　　台湾地区毒品犯罪惩治的主要法律依据是“毒品危害防治条例”和“中华民国刑法”第二十章的规定。根据该章规定，惩处的毒品犯罪类型涉及：制造、运输、贩卖第一至四级毒品，制造、运输、贩卖专供制造或施用毒品之器具；意图贩卖而持有第一至四级毒品，[20]意图贩卖而持有专供制造或施用毒品之器具；以强暴、胁迫、欺瞒或其它非法之方法，使人施用第一至三级毒品；引诱他人施用第一至三级毒品者；转让第一至三级毒品：施用第一至二级毒品者；持有第一级毒品，持有专供制造或施用毒品之器具；意图供制造毒品之用，而栽种罂粟、古柯或大麻；意图供栽种之用，而运输或贩卖罂粟种子、古柯种子或大麻种子；意图贩卖而持有或转让罂粟种子、古柯种子或大麻种子。

　　比较两岸毒品犯罪立法，大陆对部分毒品犯罪的构成同时要求有行为以及毒品数量，而毒品种类并未被作为区别犯罪的标准，毒品数量不仅是成立犯罪的重要依据，往往同时也是量刑的基本依据。而台湾地区基于不同类型毒品在戒断难易程度以及对社会危害程度上的不同，在犯罪构成和量刑时实行毒品分级制度，对于不同种类的毒品进行区别对待处罚。两岸立法虽有明显区别，但在实际打击范围上却无重大分歧，依照一方立法构成犯罪的涉毒行为，按照另一方规定往往也要受到处罚。这就为两岸的实质性协作提供了基本的实体法依据。

　　2．程序上的管辖权泛化与执法机关的无条件协作原则。毒品犯罪尤其是运输、贩卖类犯罪，往往牵扯多个司法辖区。有关管辖之规定至关重要，可免执法机关相互推诿。而两岸各自辖区内执法机关之间的协作模式，亦可为两岸侦查协作提供今后发展方向。

　　由于大陆地区的《中华人民共和国刑法》和台湾地区的“中华民国刑法”所确认的域外管辖权原则相似，因此，犯罪地涉及两地，或者一方公民在另一方辖区犯罪的，两地基本上都有管辖权。[21]从实际的案例来看，有些案件大陆有管辖权，但也将嫌疑人遣返到台湾，交由台湾执法部门处理。[22]本文需要考察的是两岸在各自辖区实行的管辖分工原则和协作原则。

　　大陆地区对毒品犯罪的管辖依据《刑事诉讼法》实行犯罪地管辖为主、被告人居住地管辖为辅的原则。考虑到毒品犯罪的特殊性和毒品犯罪侦查体制，最高人民法院在《全国部分法院审理毒品犯罪案件工作座谈会纪要》中明确指明，毒品犯罪案件的“犯罪地”不仅可以包括犯罪预谋地、毒资筹集地、交易进行地、运输途经地以及毒品生产地，也包括毒资、毒赃和毒品藏匿地、转移地、走私或者贩运毒品目的地等。“被告人居住地”，不仅包括被告人常住地和户籍所在地，也包括其临时居住地。[23]基于对毒品犯罪地的扩大解释导致管辖权的泛化，可以简要概括为凡涉“毒”（包括人、财、物）地主管机关均可对该案进行侦查。

　　在大陆地区各公安机关协作方面，《公安机关办理刑事案件程序规定》第309、311-317条和《公安机关执法细则》第24-01、24-02条均明确要求：对异地公安机关提出协助调查、执行强制措施等协作请求，法律手续完备的，协作地公安机关应当及时无条件予以配合，不得收取任何形式的费用；公安机关办案协作主要包括转递犯罪线索，协助查询犯罪信息、资料，协助执行传唤和强制措施，代为执行拘留、逮捕，协助查询嫌疑人身份、年龄、违法犯罪经历等情况，协助办理查询、扣押或者冻结与犯罪有关的财物、文件等。五条件协作原则以及协作内容的广泛性，有助于打破各地公安机关之间的地域保护壁垒，促成“全国公安一盘棋”的“大刑侦格局”。

　　此外，公安部禁毒局曾于2002年专门发布《毒品案件侦查协作规定》，专门对毒品案件侦查协作中的管辖、立案、移交等问题进行了规范。特别值得一提的是，《毒品案件侦查协作规定》第9条规定，侦办跨国、跨境的毒品案件，需与国外、境外警方开展侦查合作的，须呈报公安部主管部门批准或备案，必要时，由公安部禁毒局直接组织协调。

　　台湾地区对毒品犯罪的管辖权根据其刑事诉讼法之规定，也以犯罪地，被告之住所、居所或所在地为主。犯罪地即犯罪事实发生地、行为地或结果地均属之。[24]与大陆有所不同的是，台湾地区“警察侦查犯罪规范”第01032条对侦查管辖作出了更明确的责任区分，对“犯罪单纯之案件”、“犯罪行为牵涉两个以上警察机关管辖之案件”、“两个以上警察机关有管辖责任之案件”等分别规定主管机关，并确认配合机关。

　　在台湾地区内部的侦查协作方面，“警察侦查犯罪规范”专节规定“联系配合”，其中，第01022条规定，“各级警察单位得悉他辖发生重大刑案时应主动联系协调，提供情报线索，协助侦破，以发挥整体功能”；第01024条规定，“各级协助侦查犯罪人员，于管辖区外执行逮捕、拘提等行动时，应通报请当地警察机关会同办理……。接受请求会同办案之警察机关，应即通报所属刑警（大）队、分局及分驻（派出）所，并派员协同办理。至于情报活动则免会同”；第01026条规定，“各级警察机关因协助侦查犯罪之需要，得托请他辖警察机关代为调查证据、查询犯罪嫌疑人、追查赃物、询问证人及犯罪嫌疑人等工作”；第01031条规定，“各专业警察单位，于执行侦查任务时，得商请地区警察单位予以人力、技术、器材之支助”。该规范还对押解嫌疑人、扩大侦破等方面的协作方式作出了规定。由上可见，该规范所确立的侦查协作模式属于主动协作模式，比大陆的应请求而为协助的被动协作模式更进一步；而且，由于规范更为具体，可操作性也更强。

　　综上，尽管存在细节上的差异，但两岸各自所确立的管辖原则和协作原则基本相同。这也为未来两岸侦查协作的深度对接提供了良好的法律基础。

　　（三）相近的禁毒政策

　　自鸦片战争以来，毒品一直是中华民族内心的隐痛。因此，两岸对毒品犯罪均采取了严厉的打击策略。

　　在台湾地区毒品防制法规发展的过程中，从1929年禁烟法以来，对于毒品犯罪之处罚是愈来愈倾向于重刑化的立法政策，动辄论处无期徒刑或死刑。2003年和2009年修订“毒品危害防治条例”时，主要方向就是继续延续重刑化模式，并严格管制持有与施用成瘾性低的第三至四级毒品之行为。[25]如今，台湾地区已经确立“断绝供给”和“减少需求”的反毒策略和“缉毒”、“拒毒”和“戒毒”的任务分工。同时，面对跨境毒品犯罪的恶化趋势，台湾地区在无法参与政府间国际组织禁毒合作的情形下，仍在积极开拓对外合作的空间。

　　大陆地区对毒品犯罪的重刑化政策比台湾地区有过之而无不及。1949年后的一段时间内，大陆范围内曾呈现“无毒”局面。毒品犯罪死灰复燃后，政府一直高度重视禁毒工作。1990年全国人大常委会通过《关于禁毒的决定》，揭开了以全民运动的方式，打一场禁毒人民战争的序幕。之后，中央一直把对毒品的“严打”作为一项突出任务执行，对毒品犯罪主动出击，并以立法和其他规范性文件等方式三令五申，始终保持对毒品犯罪的高压态势。由于大陆地区的多数毒品来自于境外，因而自上世纪90年代起，大陆地区加强了国际禁毒合作，通过双边或多边合作，并在联合国“金三角”地区禁毒合作计划框架下，与周边国家及地区开展了诸多合作项目，取得了举世瞩目的成果。

　　从两岸重刑化、严厉化的反毒政策可见，两岸在政府层面均是高度重视并全力投入反毒工作，都期望采取各种可行措施有效遏止毒品犯罪蔓延，双方均有与外界合作的意愿和行动，这就为两岸毒品犯罪侦查协作奠定了良好的政策基础。

　　三、海峡两岸毒品犯罪侦查协作的改进

　　在“一个中国”政策视野下，由于台湾只是中华人民共和国的一个地区，因此两岸藉由国际合作道路展开侦查协作的现实可能性极小。大陆与香港、澳门的刑事司法协助以“一国两制”为框架，这种模式短期内恐难以为台湾地区所接受。而两岸官方缺乏交流，以民间团体身份出现的海协会与海基会充当主角，为两岸各项事务性合作提供了平台，但毕竟效率有限。而跨境毒品犯罪不会坐等两岸最终实现政治和谐后再发展壮大，通过更积极的协作对其进行有效打击已迫在眉睫。两岸应本着精诚合作之态度，立足《金门协议》和《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》，将毒品犯罪及其他普通刑事案件看作与政治无涉事项（即去政治化），特事特办，专项处理。笔者认为，基于目前实践之状况，以下事项应是在可预见的将来，两岸均能接受的侦查协作改进措施。

　　（一）确立两岸执法部门直接对话通道

　　侦查协作，最有效率的模式莫过于请求方与被请求方的直接对话。现行协作模式需经由红十字会或海基会、海协会中转，其间可能出现的过滤、筛选等选择性中转姑且不谈，所经历环节越多，协作成本就越高，信息返回所需时间就越长。由于请求方和被请求方处于多个中转环节的两端，如被请求方怠于提供协作，请求方甚至难以知悉真实原因。长此以往，必将削减双方本就脆弱的信任，损害双方合作之基石。

　　在现阶段，可参照大陆《毒品案件侦查协作规定》关于跨境协作主管部门之规定，确立公安部禁毒局与台湾地区相应部门之间的直接对话。但因台湾地区实行检察官主导侦查之体制，检察官才是“侦查程序之主导者”，刑事警察仅是其辅助机构，[26]因此其对应部门应由检察官还是警察部门承担值得探讨。比较妥当的方式，仍是警察部门之间的对接，只是在台湾地区，对接部门应获检察官之授权。由于两岸均持内部五条件协作原则，被请求方在接受请求并决定提供协作后，实际上亦可取得大陆内部或台湾内部警察部门的五条件协助。

　　直接对话通道建立后，《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》所确立之协作事项，通过对应部门直接沟通，协作指令的下达和信息反馈将会变得更为顺畅。

　　（二）搭建两岸毒品犯罪情报交流平台

　　毒品犯罪是具有特殊复杂性的犯罪类型，情报在反毒品犯罪中更具有特殊的地位和重要性，是毒品犯罪案件侦查的生命所在。[27]在大陆地区，由国家禁毒委员会组织，公安部牵头，最高人民法院、最高人民检察院、国家安全部、交通运输部、铁道部、商务部、文化部、中国人民银行、海关总署、国家工商行政管理总局、中国民航局、国家林业局、国家邮政局、解放军总参谋部参加的缉毒侦查情报工作小组，业已形成了缉毒侦查总体仗和联手仗的工作机制。

　　两岸如有直接情报交流平台，在双方各自日常警务活动中发现与对方有关的毒品犯罪情报资料可经由该平台及时转递，当能及时发挥情报效应；国际上常见的情报交流平台主要有：互派联络官制度；定期不定期情报互换制度；共同数据库建设，等等。笔者认为，以上平台对于两岸均属可适用模式。只不过，在联络官的行动范围、可交换的情报内容以及共同数据的选择等方面应有更详细的规定，才便于具体操作和实施。

　　（三）两岸联手组建专案队伍

　　前述的确立两岸执法部门直接对话通道和搭建两岸毒品犯罪情报交流平台，均属于一种日常机制。而对于个案侦查协作，基于破案之共同利益需要，两岸派驻人员共同组织针对该案的专案侦查队伍，则是一种更高级的协作模式。具体运作时，可根据实际案情，决定由哪一方主要指挥。当然，两岸联合专案的方式不可能达到大陆地区或台湾内部不同地区联合侦查的程度。在大陆的侦查实践中，对涉及外地少数民族嫌疑人时，有的地方公安机关会邀请嫌疑人户籍地侦查员协助讯问，以更顺利地获取嫌疑人供述。这种协作模式对两岸联手组建专案队伍有一定参考价值，尤其在两岸合作侦查的初级阶段，可以参考借鉴。

　　（四）确立两岸执法收益分成

　　前述台湾研究者抱怨大陆地区协作力度不够，所指认的一个重要原因是大陆公安机关提供协作的动力不够，双方协作呈现不对等。例如，有数据表明，在协助查缉、遣返方面，历年来大陆对于台湾要求遣返的人数，其执行程度约为12.4%，而台湾对于大陆地区要求遣返的人数，执行程度为66.6%。其背后的原因可能是合作利益诱因不大，在共同警务方面，台湾有求于大陆者远较大陆有求于台湾者多。[28]如果承认这一点，则两岸侦查协作方面，针对不对等的协作需求，无条件协作机制无法对大陆执法机关产生足够激励。而毒品犯罪如果查获，往往能缴获为数不菲的赃款，如能以没收之不法收益在请求方与被请求方之间进行公平分享，当有助于提高协作的动因。

　　此外，为促进双方相互支持具体侦查协作事项，还可以增加警务培训共同项目，为彼此能够就共同利益的保护形成共同的警务标准，为执法人员设定执法的最低标准和最低培训水平，提供共同警务经验交流的平台，等等。




【作者简介】
张远煌，北京师范大学法学院教授、博士生导师，法学博士，北京市刑法学研究会副会长；刘为军，中国人民公安大学侦查系副教授，法学博士，北京师范大学刑科院博士后研究人员。


【注释】

[1]刘为军：《欧盟警务一体化的现状、制约因素与发展趋势》，载《欧洲研究》2004年第6期。
[2]方长平：《欧盟司法与内务合作：动力、机制与问题》，载《欧洲》2000年第6期。
[3]欧盟框架下的侦查协作限制及未来趋势，参见刘为军：《欧盟警务一体化的现状、制约因素与发展趋势》，载《欧洲研究》2004年第6期。
[4]《金门协议》的详细内容，参见http：//baike．baidu．com/view/744617．htm？fr=ala0，2010年8月15日访问。
[5]该协议的全文，参见http．//news.xinhuanetcom/newscenter/2009—04/26/content_11260584．htm，2010年8月15日访问。
[6]对此，可参见《两岸首次循“南京—台北”直航遣返台湾毒犯》，http：//taiwan．huanqiu．com/liangan/2010-04/780505．html，2010年8月15日访问。
[7]台湾曾于1962年加入国际刑警组织，1984年因大陆加入而退出，但国际刑警组织及其会员国仍然会通过这一平台要求台湾协助侦办案件、调查犯罪证据和提供犯罪情报。因此，两岸在国际刑警组织框架下（通过国际刑警组织日本中心局代为转达）存有一定的协作空间。
[8]对此，大陆官方也给予了确认。在国台办2007年的第一次新闻发布会上，发言人明确否认了媒体提出由台湾派调查人员进入大陆调查的要求，指出要继续按照《金门协议》安排遣返工作。参见http：//news．qq．com/a/20070117/001577．htm，2010年8月15日访问。实际上，大陆也曾以法律的形式专门就两岸协作打击犯罪作过表态，即《反分裂国家法》第6条第4项之规定“国家采取下列措施，维护台湾海峡地区和平稳定，发展两岸关系：……（四）鼓励和推动两岸共同打击犯罪”。因该法未提出协作之具体模式，本文不展开讨论。不过，实践中，也存在大陆海协会舍弃海基会或红十字会渠道，直接传真至立法委员办公室下设的海峡两岸人民服务中心或通过大陆各地“台商协会”途径请求协查的案例。参见张忠龙：《海峡两岸犯罪问题之研究》，台湾地区淡江大学大陆研究所2001届硕士论文，第117页。
[9]以上各类行动相关案例，参见黄益萌：《两岸共同打击跨国组织犯罪之合作》，台湾地区国立成功大学政治经济学研究所2007届硕士毕业论文，第72～76页。
[10]高政异：《两岸共同合作打击犯罪之探讨》，载《2001年犯罪防治学术研讨会论文集》，台湾地区中央警察大学2002年版，第24～28页。
[11]刘道伦：《两岸共同打击刑事犯罪存在的问题及对策探讨》，http：//www．smjcy．xm．fj．cn/news/show．aspx？id=3483，2010年8月15日访问。
[12]王皇玉：《台湾毒品政策与立法之回顾与评析》，载《月旦法学》2010年第5期（总第180期）。
[13]国家禁毒委员会办公室：《2010中国禁毒报告》。
[14]资料源自台湾地区“卫生署”、“法务部”、“教育部”编著：《91年反毒报告》（2002年版），第23页。需要注意的是，输往台湾的部分毒品如海洛因主要来自“金三角”地区，大陆是中转地。
[15]对此结论，可以参见台湾地区“法务部”、“教育部”、“卫生署”历年编著的反毒报告书。
[16]同注[10]。
[17]张忠龙：《海峡两岸犯罪问题之研究》，台湾地区淡江大学大陆研究所2001届硕士论文，第83页。
[18]朱蓓蕾：《两岸交流衍生的治安问题》，载《中国大陆研究》2003年第5期。
[19]大陆学者一般将大陆与台湾的刑事司法协作称之为“区际协助”。“双重犯罪”通常被认为是国际刑事司法协助（主要是引渡）刚性原则，能否适用于区际协助，理论上存有争议。参见苏彩霞：《我国区际刑事司法协助适用“双重犯罪原则”新论》，载《政治与法律》2009年第6期。
[20]“毒品危害防治条例”将毒品依成瘾性、滥用性及其对社会的危害性分为四级：第一级海洛因、吗啡、鸦片、古柯碱及其相类制品；第二级罂粟、古柯、大麻、安非他命、配西汀、潘他唑新及其相类制品；第三级西可巴比妥、异戊巴比妥、纳洛芬及其相类制品；第四级二丙烯基巴比妥、阿普唑他及其相类制品。
[21]诚然，两地刑法在这方面的规定存在差异。例如根据台湾地区“中华民国刑法”第5条，台湾人即使在台湾领域外实施毒品罪（但施用毒品及持有毒品、种子、施用毒品器具罪，不在此限），也应依照该法加以处罚。而大陆《刑法》对中国公民在中国领域外实施犯罪排除管辖的条件，则是“应处3年有期徒刑以上刑罚”。
[22]例如，2006年4月，北京市公安机关成功破获一起诈骗案。经审查，在厦门抓获涉嫌诈骗的8名犯罪嫌疑人为台湾居民，他们在厦门设置了“机房”，购买了短信群发器、语音电话和电脑等设备，冒充台湾电信部门的工作人员以电话欠费的名义，向台湾居民实施诈骗，诈骗金额达1亿元新台币。8月8日，大陆公安机关依据《金门协议》，将台湾居民黄玉兰等8名涉嫌诈骗的犯罪嫌疑人遣返台湾。http：//news．sina．com．cn/c/2006-08-08/22139693454s．shtml，2010年8月15日访问。
[23]参见最高人民法院《全国部分法院审理毒品犯罪案件工作座谈会纪要》（2009年）。
[24]林钰雄：《刑事诉讼法》（上），中国人民大学出版社2005年版，第91页。
[25]张天一：《对重刑化政策下贩卖毒品罪之检讨》，载《月旦法学》2010年第5期（总第180期）。
[26]客观而言，由于几乎所有国家和地区的检察机关在人力、装备等方面均无法与警察机关相提并论，因而不论检警关系如何设置，承担绝大多数侦查任务的实际仍是警察机关。
[27]关于情报对于禁毒之意义，参见马忠红主编：《禁毒情报》，中国人民公安大学出版社2002年版，自序。
[28]黄益萌：《两岸共同打击跨国组织犯罪之合作》，台湾地区国立成功大学政治经济学研究所2007届硕士毕业论文，第90页