“五族共和”宪政实践新论

【出处】《宁夏社会科学》2010年第5期
【摘要】孙中山与南京临时政府虽然提出五族共和主张，但南京临时政府的存续时间本就很短，倒是继之的北洋政府，在民族治理和相关宪政制度架构上基本采取了“五族共和”的宪政政策；而辛亥革命后南北和议清帝退位，虽然以前常被认为是资产阶级革命不彻底性的体现，但在当时对于维护国家统一、民族团结、边疆安定，起到了相当的积极作用，且更是五族共同缔造共和的最生动彰显。因此，梳理五族共和的宪政实践，南北和议与北洋政府时期的相关宪政努力均不容忽视。
【关键词】五族共和；宪政；南北和议；北洋政府
【写作年份】2010年


【正文】

　　1912年1月1日，孙中山在《中华民国临时大总统宣言书》中正式提出五族共和论，新成立的南京临时政府尽管为时短暂，仍公布了一系列民族治理方面的法律、法规作为五族共和思想的具体宪政实践。辛亥革命后南北和议清帝退位，虽然以前常被认为是资产阶级革命不彻底性的体现，但在当时对于维护国家统一、民族团结、边疆安定，起到了相当的积极作用，且更是五族共同缔造共和的最生动体现。继之的北洋政府，面对外有强敌环伺、内有分裂危机的复杂政治局势，制定相关立法、调整民族治理机构、积极开发边疆，通过政治、外交、法律等多种途径维护国家统一和民族地区的稳定，同样是五族共和宪政实践的具体体现，所以，五族共和的宪政实践并非不像我们以往所理解的那样仅仅是南京临时政府时期的昙花一现，而是在民国前期得以确实付诸实施的宪政制度建构。

　　一、五族共和的宪政实践是否昙花一现？

　　五族共和宪政学说在清末民初的出现，是其时思想界、政治界在乱世危局中面对民族问题经过多次论战最后达成的宪政理念。孙中山先生一直以来之所以被认为是五族共和学说的提出者，除了临时大总统就职宣言所具有的特殊政治意蕴，还和孙中山在民国初年对五族共和、建设现代国家的大力宣传和提倡有关[1]，再加上孙中山在民国宪政世界中所具备的无可比拟的国父地位和其对民国宪政实践的重要影响，孙中山便成为“五族共和”的首倡者。

　　对于孙中山的民族观，史学界和民族学界都研究颇多，虽然就其早期的排满思想的性质等问题颇有争议；但对于孙中山以及其所代表的革命党人随着革命进程的深化认识到中国民族问题的复杂性并相对应的挑战其政治策略这一点，则无多大疑义。由于革命党人之前汉族单一建国主义式的排满宣传所造成的一些负面因素，再加上当时西方殖民主义者对于边疆民族上层分子的挑唆和离间，使得当时边疆地区的少数民族尤其是上层阶层对于共和思想心存疑虑，态度消极，这直接影响到了国家的统一与边疆地区的安定团结。孙中山先生在南京临时政府成立典礼上对于五族共和的庄严宣示以及其后一段时间不遗余力的奔走呼吁，正是处于上述现实的社会政治背景。

　　孙中山先生所代表的南京临时政府尽管为时短暂，但在近代中国民族治理转型与国家建构道路上所起到的作用，仍然不可忽视。尽管由于南京临时政府本身存续时间的短暂、临时政府财力物力的紧张而未取得实效，南京临时政府在《中华民国临时约法》以及其他一些宪政措施中所确立的民族平等、民族团结、维护国家统一和边疆安定的宪政努力，仍属清末民初五族共和宪政主张的一种生动实践。

　　但无论如何，南京临时政府存续时间极短、政令所达之处也极为有限，而孙中山先生在民国初年辞去临时大总统职务后也基本出于在野位置，因此不少论者认为五族共和仅系清末民初提出的权宜性政治口号，并未真正贯彻实施，其后的北洋政府，基本实施的是反动的民族政策，是对五族共和的背叛。但五族共和的宪政实践仅仅是临时政府时期的昙花一现吗？北洋政府时期的民族治理与相关宪政制度建构真的是与五族共和背道而驰吗？梳理相关史料，笔者以为，北洋政府时期，尤其是袁世凯称帝以前，在民族治理及相关宪政制度建构方面，基本上还是贯彻了孙中山先生所主张的五族共和宪政思想，从这个意义上讲，五族共和在民国并非昙花一现，而是确实得以付诸实施的宪政实践。

　　而辛亥革命后南北和议清帝退位，虽然以前常被认为是资产阶级革命不彻底性的体现，但在当时对于维护国家统一、民族团结、边疆安定，起到了相当的积极作用，且更是五族共同缔造共和的最生动彰显。南北和议中所达成的《关于大清皇帝辞位之后优待之条件》、《关于清皇族待遇之条件》、《关于满、蒙、回、藏各族待遇之条件》等宪政性文件，从宪政学理角度来讲，如细加分析，也不失为对国家统一和民族团结的一种法理宣示，同时也是对国外敌对势力“西藏独立”论等分裂祖国领土阴谋的一种有力回击，而这，恰恰是我们今天重新思考五族共和宪政思想在清末民初得以发轫的宪政意义所在。

　　二、五族共和的彰显：南北和议再解读

　　在以往的革命史观中，南北和议被认为是资产阶级妥协性、不彻底性的一个主要表现，袁世凯也由此被认为是窃取辛亥革命成果的大盗。对于南北和议中达成的一些法律性文件，如《关于大清皇帝辞位之后优待之条件》、《关于满、蒙、回、藏各族待遇之条件》，也被认为是系袁世凯一手炮制，是资产阶级对封建反动势力的又一次妥协[2]，甚至有论者援引陶菊隐当年的论断认为对于清室的这一系列优待条件是是张勋复辟帝制的一个主要诱因。{4}131但南北和议、乃至和议中达成的这些法律性文件，真的仅仅是一种不彻底性的表现，而没有任何积极作用吗？恐怕未必。

　　笔者以为，辛亥革命后南北和议清帝退位，在当时对于维护国家政权的和平统一交接、边疆民族地区的人心稳定，均起到了相当的积极作用，更是五族共和的一种最生动彰显。而《关于大清皇帝辞位之后优待之条件》、《关于清皇族待遇之条件》、《关于满、蒙、回、藏各族待遇之条件》这些在很长一段时间内的政治史和宪政史书写中被弃若敝屣的法律性文件，从相关宪政学理角度来讲，如细加分析，不失为对国家统一和民族团结的一种法理宣示，同时也是对国外敌对势力“西藏独立”论等分裂祖国领土阴谋的一种有力回击，而这，恰恰是我们今天重新思考五族共和宪政思想在清末民初得以发轫的宪政意义所在。

　　1.五族共和与南北和平统一

　　南北和议的达成，一个关键环节即是对清室的优待问题。正是优待条件的提出，很大程度上分化了满清贵族势力，最终优待协议的达成和退位诏书的宣布也使得个别极端分子的负隅顽抗甚至出逃分裂计划失去了口实。而赞成共和对清室的优待，本就系北方议和代表伍廷芳率先提出，“改为民主，于满洲人甚有利益，不过须令君主逊位，其他满人皆可优待，皇位尤然。”{2}72同时某种程度上也是南北双方为了早日结束清朝统治的一种共谋。

　　虽然当时清廷大势一去，军权也主要掌握在袁世凯手中，但满清贵族并不甘心就此丧失既得利益，甚至有铤而走险、鱼死网破的想法，当时御前会议上列席的蒙古王公强烈反对和议，以铁良为代表的宗社党人也纠集党羽，打算做最后的抵抗{3}301-302，还有的满清贵族为了挽救即将覆亡的政权甚至不惜与外国势力相勾结、进行阴谋叛国独立的活动，如肃亲王善耆就试图和日本浪人川岛浪速联合，劫持宣统皇帝，在东北建立由日本控制的傀儡政权。{4}102而《清室优待条件》的提出与签订，对于满洲贵族最后放弃抵抗，同意结束清朝统治起到了至关重要的作用，毕竟，放弃抵抗，虽然不再拥有政治统治权力，但尊崇依旧，待遇依旧，而铤而走险、负隅顽抗的计划一旦失败，则是“胜了固然好，要是败了，连优待条件不是也落不着了吗?”{5}43

　　所以，优待条件提出后，奕劻在御前会议上向隆裕太后进言说除了在优待条件下自行退位，再无安全办法，载沣等则多不发言，暗中倾向奕劻的态度。{6}301-3021912年2月3日，清帝授权袁世凯就具体退位条件与南京临时政府具体商酌，表示“现在时局粘危，四民失业，朝廷亦何忍一姓之尊荣，贻万民以实祸。唯是宗庙陵寝关系重要，以及皇室之优礼、皇族之安全，八旗之生计，蒙、回、藏之待遇，均应预为筹划”，同意在保持已有优礼、待遇的基础上接受退位要求。{7}712月12日，清帝正式颁布退位诏书，宣布“将统治权公诸全国，定位共和立宪国体”，“即由袁世凯以全权组织临时共和政府，与民军协商统一办法。总期人民安堵，海宇又安，仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土为一大中华民国。”，南北和议遂告成功。清帝的退位，使得“日本军阀的满蒙独立计划失去了借口，潜往东北的肃亲王善耆也难以打着清室的旗号进行活动”，{8}166由此国家避免分裂，日本侵略者的野心也得以破产。而退位诏书中“仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土为一大中华民国”的宣示，正是五族共和宪政思想的完美呈现。

　　2 “汉、满、蒙、回、藏”咸于共和：五族共和的完整含义

　　南北和议的达成，对于其他蒙、回、藏诸族赞同共和、维护国家统一和民族团结也起到了重要作用，而“汉、满、蒙、回、藏”咸于共和，才是五族共和的完整含义。在《清帝授权袁世凯与民军商酌退位条件旨》中，除了对清廷本身优礼、待遇的要求，还包括蒙、回、藏诸族的待遇要求。所以，南北和议并不仅仅涉及满清贵族和清帝的地位问题，还涉及到如何对待蒙、回、藏等民族的民族治理政策问题以及边疆民族上层分子的待遇问题。

　　而且，在清帝退位问题上，本身反对最激烈的就不是满清贵族，而是蒙古王公，一部分蒙古王公积极组织蒙旗骑兵，准备配合清军镇压革命，在御前会议讨论退位条件时，那彦图、贡桑诺布尔等蒙古王公也“态度坚决、强烈反对共和、力阻清帝退位”。{9}10蒙古王公对共和的这种抗拒意识，有着多方面的原因，一方面，满蒙结合是清朝治理蒙古近三百年的基本国策，所以蒙古王公认为清帝的尊崇、地位与其休戚相关，这不仅仅是蒙古王公个人待遇的问题，更是一种对近三百年的基本国策之政治认同，所以，当时参加南北和议的北方代表伍廷芳就坦言，“然满、蒙王公所注目者，不仅在本族之位置，尤在清帝辞位后待遇之厚薄。果使清帝辞位，得蒙优待，则皆以为清帝且如此，满、蒙诸族，更无所虑。设其不然，则皆以为清帝犹不免如此，满、蒙诸族，更无待言。此种存心，骤难解说。前因优待条件，久未商定，大起恐慌”[3]；另外一方面，如果说满清贵族在清室入关之后近三百年虽然在其统治阶层内部一再强化“满洲认同”，但仍在很大程度上接受了一部分汉族的文化习俗，也有一些满清贵族在清末开始“睁眼看世界”，对民主、共和的现代宪政理念多少有所了解，而蒙古王公多年来“世居朔漠，久曜亡灵，于大皇帝无贰心，于强邻无异志”，{10}300“只知有君主，不知何所谓共和，更深惧诸君子少数专制之共和”{11}904，对共和观念的接受和认可尚需时日；再加上清末排满风潮中对于“驱除鞑虏”的宣传，更使其对共和怀忧惧之心；而实际上，这种对于“驱除鞑虏”的宣传，固然在辛亥革命前起到了最大程度的孤立清廷的作用，但其负作用也是显而易见，除了蒙古王公的忧惧，当时的达赖喇嘛就是在英帝国主义者的挑唆下利用这种宣传煽动了一部分不明真相的藏族僧俗群众发动“驱汉”风潮。{12}88所以，孙中山等人在南北议和时才一次次对蒙古王公宣传五族共和、晓以利害、动之以情，以求说服其接受共和观念。

　　正因为如此，退位协议中对于清室待遇的优礼、以及《满、蒙、回、藏各族待遇之条件》中“与汉人平等、保护其原有之私产、王公世爵概仍其旧，满、蒙、回、藏原有之宗教，听其自由之信仰”等条款的规定，对于有效的向蒙、回、藏诸族同胞宣传五族共和思想、安定其人心，起到了积极作用；再加上隆裕太后以及清室同意退位条件，赞同五族共和这一态度宣示对于蒙古王公和其他少数民族上层人士的垂范和影响，蒙古王公们终于认识到建立一个多民族的共和国是大势所趋，在蒙古王公会议上达成赞成共和政体的共识，“谓今日大势所趋，实非宣布共和以弭乱而组织共和政体，实非联五大民族合而为一不足，以免亡国之祸。……后复公同商议，联电南京，表示并无反对共和之意”。[4]

　　3、统治权的转移与国家领土的继受：维护国家统一的法理宣示

　　南北和议最终成果的表现形式，是《关于大清皇帝辞位之后优待之条件》、《关于清皇族待遇之条件》、《关于满、蒙、回、藏各族待遇之条件》等法律文件的达成。从法理的角度分析，这些协议，背后固然是多种政治势力的角逐，但形式和程序上则是关于统治权转移的一种宪政契约，按照有贺长雄的分析，“孰察当时之形势，北方权力虽弱，然南京政府欲不战而操全胜，非妥定优待皇室条件不可，优待条件何谓而有即将将来统治中国国民之权，让于民国自行引退之条件也”，{12}109即清室在接受了南方提出的保持尊荣、待遇的优待条件后，将统治权让于民国、自行隐退。实际上，1912年2月12日（宣统三年十二月十五日）颁布的清帝退位诏书中，即明载了《关于大清皇帝辞位之后优待之条件》、《关于清皇族待遇之条件》、《关于满、蒙、回、藏各族待遇之条件》等内容。

　　该诏书分三道圣旨，其中第一道圣旨中开头即提到“特命袁世凯遣员与民军代表讨论大局、议开国会、公决政体”，说明南北和议并非普通的政治谈判，而是涉及到国家政体变革的一种宪政激变，“今全国人民心理多倾向共和，南中各省既倡议于前、北方诸将亦主张于后，人心所向、天命可知。予亦何忍因一姓之尊荣，拂兆民之好恶。是用外观大势，内审舆情，特率皇帝将统治权公诸全国，定为共和立宪国体”，即共和政体的确立，从形式上讲，主要是人民对于共和政体的期盼，但同时也有清帝面对人民共和呼声的压力而不得不将“统治权公诸全国”即让与人民的成分在内。因此，中华民国取代清朝，从实质上讲，是人民抛弃了清朝政府腐朽的统治，选择共和政体，从形式上，则包含宪政革命时期通过和平协议的方式完成统治权转移的成分，所以，正是这种统治权的和平转移，新生的中华民国完全继受了清室的固有疆土，用圣旨上的话说就是“仍合满、汉、蒙、回、藏五族为一大中华民国”。第二道圣旨中则提到“民军所开优礼条件……，均已一律担承……并议定优待皇室八条，待遇皇族四条，待遇满、蒙、回、藏七条……特行宣示皇族即满、蒙、回、藏人等，此后务当化除畛域，共保治安，重现世界之升平，胥享共和之幸福”，{14}72-75并附载了诸项具体优待条件。第三道圣旨，再次强调了五族共和、民族和睦。

　　笔者之所以对退位诏书的内容不惜篇幅的摘录，是因为正是退位诏书上关于统治权的宪政契约规定，成为民国时期北洋政府维护国家统一、反对边疆分裂势力的法律武器，民国时期，当库伦哲布尊丹巴致电责问袁世凯“吾两国均系前清之臣民……君非前清之子孙，又非其同姓，何以强言理应承受其原管领土？”袁世凯答曰：“前清以统治权让于民国，民国人民以总揽政务权，举付于本大总统，承前清之旧区域内，有外蒙古一部分，本大总统受全国付托之重，理应接管。至库伦独立，前清并未允行，中华民国亦断无允准之理。库伦本为民国领土……甚盼熟筹利害，使我民国受于前清之领土及统治权完全无缺”。{15}88袁世凯面对外蒙古分裂势力的来电，之所以如此理直气壮，就是有南北和议所达成的优待条件协议以及退位诏书中对于五族共和、中华民国完全继承清朝之领土与人口的规定。当今藏独势力“西藏独立”论的一个重要论点，即是西藏属于清朝而不属于中华民国，但清朝属于中国境内的一个少数民族入主中原建立的王朝，这是国内外所公认的事实，王朝更替不影响领土变更也是公认的国际法原理，“西藏只属于清朝”荒谬说法姑且不论，即使按其所谓的推理逻辑，退位诏书中对于五族共和、统治权转移、领土因素的登载，也以宪法性文件的形式，说明中华民国完全继受了清朝之领土与人口。因此，西藏自古以来就是祖国神圣不可分裂的领土，藏独敌对势力的所谓“西藏独立”论的荒谬论调，无论是从国家不同于王朝，国家政体是人民的历史选择的实质层面，还是国家政体变更时领土继受的法律文件载明的形式层面，都是经不起论证的。

　　三、五族共和的延续与发扬：北洋政府时期

　　对于北洋政府时期的民族治理及其相关宪政制度建构，学界以往常持否定态度，如认为“北洋军阀政府的民族政策及其对边疆民族事务的管理制度，是为统治集团利益服务的。民国成立，少数民族并没有真正得到民族平等的权利，他们不仅遭受本民族上层统治者的压迫，而且还遭受军阀、官僚、地主的压迫”{16}256。客观的讲，北洋政府时期民族政策固然有重视边疆民族上层分子的成分，但如果我们考虑到当时国力羸弱、内外交困的现实，似应对当时的执政者的相关决策多少报以一种同情的理解，另外北洋时期虽然国力很弱但却被一些史家认为是丧权最少的时期，从中也自可凸显当时执政者在维护国家统一、民族团结和边疆地区安定方面的努力。

　　而且，与我们平时一些似是而非的想当然印象不同，其实在北洋政府时期，尤其是袁世凯称帝之前，其民族治理与相关宪政建构方面的基本原则仍然是“五族共和”，这一点在袁世凯就任临时大总统、大总统后颁发的一系列公告、文件，设立的蒙藏院等治边机构、以及在对蒙、对藏政策上做出的具体应对中均可见一斑。正如有学者所指出的，“通过对民国初期传媒材料的梳理并结合各类历史资料，发现袁世凯执政时期，继承了孙中山‘五族共和’思想，主张以汉藏民族间平等团结为基础，以谋内政之统一和实现民族之大同”。{17}47而且，如果我们考虑到临时政府时期一方面存续时间较短，另外一方面政令执行区域本身也极为有限，就会发现，关于五族共和的宪政实践，孙中山与南京临时政府的相关宪政实践至多属于发轫期，南北和议达成五族平等、咸于共和的政治契约属于五族共和的标志性彰显，而北洋政府时期尤其是袁世凯称帝以前的相关民族治理与宪政制度建构，则恰恰是五族共和宪政主张的一种延续和发扬。也正是在这个意义上，五族共和的宪政实践才不像我们以往所理解的那样仅仅是南京临时政府时期的昙花一现，而是得以确实付诸实施的宪政制度建构。

　　上任伊始，袁世凯就宣布废除理藩部，在1912年4月22日颁布的大总统令中，袁世凯强调，“现在五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同为我中华民国领土，则蒙、藏、回疆，即同为我中华民国国民，自不能如帝政时代再有藩属名称。此后，蒙、藏、回疆等处，自应通筹规划，以谋内政之统一，而冀民族之大同”，[5]该大总统令清楚地表明了袁世凯在处理民族问题的态度上，是以继承“五族共和”思想为宗旨。

　　1、宪政立法实践

　　北洋政府在民族治理宪政建构方面对五族共和的继承和发扬，从民国前期的宪政立法实践中亦可见一斑。1913年10月31日通过的《中华民国宪法草案》（天坛宪草）中，第一条国体规定“中华民国永远为统一民主国”。第二条中华民国国土依其固有之疆域。国土及其区划，非以法律不得更变之。第三条规定“凡依法律所定属中华民国国籍者，为中华民国人民”。第四条规定“中华民国人民，于法律上无种族、阶级、宗教之别，均为平等”。对比一下南京临时政府时期颁布的《中华民国临时约法》中前四条的规定，就可发现，虽然具体措辞不大一样，但民主共和国的政体，国家疆域的完整以及坚决维护国家统一与领土完整的决心、法律面前人人平等的宪政要义，均无实质差别。虽然《天坛宪草》中对于领土没有采取像《临时约法》一样的列举方式，但如前所述，关于领土条款的规定方式，一直是民国时期立宪活动中的一大争议所在，其原因就在于当时边疆民族地区的复杂形势，以及从帝政时代到民国时代多民族共和国民族国家建构之路的艰巨性。因此，尽管论争者对于采取何种立宪技术观点不一，但其目的均是为了通过立宪维护国家领土完整与民族团结，这自和当时内有分裂势力、外有强敌环伺的复杂政治格局有关。

　　1914年5月1日公布的《中华民国约法》（袁记约法）中，第一条“中华民国，由中华人民组织之”与《临时约法》完全相同，同样强调“中华人民”的整体内涵。第二条“中华民国之主权，本于国民之全体。”与《临时约法》第二条仅是“属于”与“本于”的措辞差异，含义相同。第三条“中华民国之领土，依从前帝国所有之疆域”则是对中华民国继承清帝国疆域的一种宪法确认，再一次重申了国家领土、疆域的完整与不受干涉。第四条“中华民国人民，无种族、阶级、宗教之区别，法律上均为平等”也同样体现了民族平等、公民平等的宪政理念。1912年颁布的《蒙古待遇条例》、1913年颁布的《待遇西藏条例》中对于“不以藩属待遇、应与内地”，也不用“理藩、殖民、拓殖等字样”的强调，这实际上也体现着从帝政时代的羁縻政策到民国时代五族平等、咸于共和的一种民族治理宪政理念的转变。《中华民国约法》附则中第六十五条“中华民国元年二月十二日所宣布之大清皇帝辞位后优待条件、清皇族待遇条件、满蒙回藏各族待遇条件，永不变更其效力。其与待遇条件有关系之蒙古待遇条件，仍继续保有其效力；非依法律，不得变更之” ，并在《蒙古待遇条例》、1913年颁布的《待遇西藏条例》对于蒙古王公世爵、藏族喇嘛阶层特殊地位的保留进行了具体规定。这些做法，均是试图通过给予少数民族上层分子优厚待遇来确保民族地区的稳定，虽然广大少数民族群众的生活处境并未有多少实质性的改善，但对于缓解当时边疆地区的紧张局势、维护国家领土的完整还是有一定实质意义的，如当时内蒙古的王公就从库伦返回，并声明反对外蒙古独立。{18}90-91

　　因此，上述宪法性文件中对于少数民族上层人士特殊待遇的规定虽然被后人斥之为缺乏实质意义上的平等、是代表了大地主、大资产阶级的利益，仅是帝国时代笼络边疆少数民族上层人士的一种翻版，但若考虑到当时边疆地区在西方殖民主义者挑唆下的蠢蠢欲动，和当时北洋政府国力的羸弱，此种宪政努力尽管是无奈之举，但也不失为特定时局下的权宜之计。除了《中华民国约法》等宪法性文件，为了五族共和宪政思想的落实，北洋政府还在一些具体法律、法规中对少数民族人士参与国家管理做了具体规定，如《参议院议员选举法》和《众议院议员选举法》中对于蒙古、西藏、青海地区各盟、各部参议员、众议员名额、选举办法的规定，以及对于议员选举资格中价值五百元以上不动产资格“于蒙藏青海得就动产计算之”中对于少数民族地区经济、文化、生产方式等方面特殊性的考虑。

　　2、蒙藏事务局等民族事务机构的设立

　　北洋政府成立伊始，曾于内务部中下设蒙藏事务处办理民族事务，不久后即升格为蒙藏事务局，直属于国务总理， 1914年《中华民国约法》颁布后，蒙藏事务局升格为蒙藏院，直属大总统。从蒙藏事务处到蒙藏事务局，再到蒙藏院，隶属机关也由内务部到国务总理直至大总统，这种变化足以表明北洋政府对于民族事务的重视。蒙藏事务局包括其后的蒙藏院的职责主要包括办理蒙藏地区垦荒、赈灾等经济、民生事宜，遵照总统之命任命边疆民族地区官员，办理藏传佛教各种事务，包括喇嘛升迁调补、喇嘛封叙等事务，所以实际上是北洋政府设立的掌管蒙古、西藏等少数民族地区事务的重要机构。{19}92除了蒙藏院这种常设机构外，在北洋政府统治期间还有一些临时机构或特使处理边疆民族问题，如西北筹边使、蒙疆经略使等。

　　应当说，蒙藏事务局、蒙藏院等管理民族事务的中央机构的设立，对于北洋政府行使国家主权、管理边疆民族地区事务、推行民族政策，尤其是与少数民族上层人事的沟通与协调等方面，均起到了积极作用。尤其是蒙藏事务局，其存续期间，正是民国肇造，政权鼎格，制度人事百废待兴之时，西方殖民主义者时有瓜分中国的野心，边疆分裂分子在其挑唆之下也趁机欲行分裂阴谋，如英国觊觎西藏、沙俄蚕食新疆、东北则是日俄争夺之地，如何加强与少数民族同胞的沟通，尤其是与少数民族上层人士的感情联络，是确保中国民族团结、边疆安全的一件大事。以藏政事务管理为例，蒙藏事务局作为中央处理民族事务的重要机构，在中央搜集、汇总藏情并提出治藏政策建议，推荐中央派驻西藏官员等方面均贡献良多；并代表中央主持西藏地方参加国会和众议院议员的选举，拟订治藏法规和有关措施、办法，均是中央政府管理权在西藏地区形式的有力体现；而筹办蒙藏学校，编印《藏文白话报》，一方面可有效、及时的公布民国政府有关西藏的政策、法令和重大施政活动，宣扬五族共和宪政思想，另一方面也为蒙藏地区的经济、文化、教育发展培养出了有用人材。

　　尤其值得一提的是，蒙藏事务局建议中央恢复第十三世达赖喇嘛名号、加封第九世班禅，对于稳定西藏局势，使中央西藏关系化起到了重要作用。所以，尽管民国初年中央政府本身根基未固缺乏有效控制全国的能力和权威；而列强环伺更给作为中央政府管理蒙藏边疆事务机构的蒙藏局充分行使职权，造成了极大困难[6]，但总体来说，其在蒙藏事务治理方面给予中央的相关政策建议，在中央与民族地区的上下沟通方面，以及处理蒙藏政务的具体行政措施，都充分贯彻了“五族共和”宪政纲领，对于维护我国这个多民族国家的国家统一与领土完整，以及民国政府对西藏行使主权和日常行政管理等方面，均功不可没。

　　3、维护国家统一、民族团结的政令宣示

　　北洋政府时期，为了让少数民族同胞知晓、熟悉其五族共和的宪政主张，同时也向觊觎我国领土的国外反动实力宣示我国领土主权，袁世凯先后颁布了《劝谕蒙藏令》、《蒙藏主权声明》、《劝谕汉、满、蒙、回、藏联姻令》、《恢复达赖喇嘛号令》等政令，在国力羸弱的情况下竭尽各种政治努力，以维护国家统一、民族团结。1912年8月13日，北洋政府外交部在成立后不久，即指示我国驻各国临时外交代表分别向所驻国政府声明：“中国对满、蒙藏的主权：满、蒙、藏为中国完全领土，凡有关满、蒙、藏各地之条约，未经民国承认者，不得私订，已订者亦均无效……民国政府对于满、蒙、藏各地，有自由行动之主权，外人不得干预……”[7]

　　1912年3月25日颁布的《劝谕蒙藏令》，主旨即为向广大少数民族同胞阐明民国政府与前清政府在民族治理制度方面的最大不同，便是五大民族均归平等，共同走向共和，同时也表明了北洋政府意图革新旧政、保障少数民族公民人权的态度和决心。而《劝谕汉、满、蒙、回、藏联姻令》某种程度上则是对于清末立宪平满、汉畛域中关于满、汉通婚规定的继续和发扬，也有利于加强各族人民之间的交流与融合。而《恢复达赖喇嘛号令》的颁布，对于解决民国初期西藏政局动荡乱象、保证中央政府主权在西藏的形式，也起到了关键作用，更有力地驳斥了“西藏独立论”者对于民国时期西藏历史的恶意歪曲。在《恢复达赖喇嘛号令》中，袁世凯称，“现在共和成立，五族一家，前达赖喇嘛诚心内向，从前误解自应捐释，应即复封为诚顺赞化西天大善自在佛，以期维持黄教，赞诩民国，同我太平。此令”。[8]恢复十三世达赖封号，是中央政府对西藏主权的彰显和政务管理权的行使，也是西藏地区宗教领袖悦服中央政府管理、赞同五族共和的现实例证。

　　所以，北洋政府尤其是袁世凯称帝以前这段时期的民族政策和相关宪政制度建构，尽管存在着政令难以完全畅通、有些制度侧重于少数民族上层人士的笼络而未能给予广大少数民族同胞权益以切身维护等弊端，但在维护国家统一、民族平等、共倡共和等五族共和宪政思想的基本要义方面，还是基本贯彻实施的，而且，南京临时政府时期由于存续时间过短，其五族共和的宪政构想很大程度上实际是北洋政府时期建立了蒙藏事务局等具体民族治理机构后才得以付诸实施。

　　而辛亥革命后南北和议清帝退位，虽然以前常被认为是资产阶级革命不彻底性的体现，但在当时对于维护国家统一、民族团结、边疆安定，起到了相当的积极作用，且更是五族共同缔造共和的最生动彰显。因此，梳理五族共和的宪政实践，南北和议与北洋政府时期的相关宪政努力均不容忽视。




【作者简介】
常安，男，西北政法大学行政法学院副教授，法学博士，主要研究方向：中国宪政史、民族与宪政问题。


【注释】

[1] 一些学者对曾对孙中山作为“五族共和”提出者表示质疑，如日本学者村田雄二郎则认为：“五族共和”一词来源于杨度1907年撰写的《金铁主义说》，（见其文《孙中山与辛亥革命时期的五族共和论》，载于《广东社会科学》2004年第第5期）。对此，笔者已在他文中加以具体论述，即如果要追溯五族共和思潮的源头，则梁启超和严复的五族建国思想也具有一定的理论贡献，且五族共和论的最终完成本就是在清末民族观的宪政论战中得以完成。
[2] 参见坊间中国近代史研究专著中对于南北和议的评价，如李剑农《中国近百年政治史》“清政府的颠覆与中华民国的成立”章节中对南北和议即持完全否定态度，复旦大学出版社，2007年9月版，第268-307页。
[3] 参见“伍代表解释优待清帝条件”，《东方杂志》，1911年8卷10号。
[4] 参见“蒙古王公与虚君共和”，《大公报》1912-2- 8。
[5] 参见“中国大事记”，《东方杂志》，1911年第8卷第12号。
[6] 参见张羽新：“蒙藏事务局对藏政的管理”（上）、（下），中的具体论述，《中国藏学》2003年第1、3期。
[7]参见“中国大事记”，《东方杂志》，1912年8月1日，第9卷第4号。
[8] 参见“恢复达赖喇嘛号令”，《东方杂志》，1912年12月1日，第9卷第6号。




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