行政处罚权的相对集中：现实的范围及追问

【出处】《行政法学研究》2009年第2期
【摘要】集中行使行政处罚权的范围，用了“相对集中”表述。如何理解“相对”？要明确和确定哪些行政处罚权需要集中，就必须进一步完善行政处罚权集中的范围和调整配置制度。目前，各地对行政处罚权进行了调整和配置，在城市管理领域和文化等领域集中了有关行政处罚权，并形成了不同的模式。行政处罚权的集中范围和调整配置制度基本符合实际需要，有助于提高行政执法的质量和水平，深化行政管理体制改革。当然，这一制度尚存在一些问题。
【关键词】相对集中行使行政处罚权；范围；调整配置
【写作年份】2009年


【正文】

　　相对集中行政处罚权制度，是指依法将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权的法律制度。《行政处罚法》第16条是相对集中行使行政处罚权制度的根据，也是相对集中行政处罚权制度合法性的法律根据。这一制度实施已有十余年，各地结合本地情况对某些领域的行政处罚权进行了集中和调整配置。本文拟在现行行政处罚权集中的范围和调整配置的客观基础上，对有关问题进行进一步思考与讨论。

　　一、行政处罚权的集中—现实中的既存范围和确定范围的程序

　　根据《行政处罚法》、《国务院关于贯彻实施＜中华人民共和国行政处罚法＞的通知》、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63号）、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）等法律和文件的规定，有关集中行使行政处罚权的集中范围和调整配置制度的基本内容主要有以下几个方面：

　　（一）相对集中行政处罚权的范围

　　实行相对集中行政处罚权的原则，是要在多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出、严重影响执法效率和政府形象的领域开展这项工作以解决这些问题，进而改革现行行政执法体制，提高行政执法质量和水平，深化行政管理体制改革，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制，提高行政执法的效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　1．城市管理领域。

　　目前主要是在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，集中行政处罚权的具体范围包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权。

　　以国务院批准的82个地方为计算数据基点，各地方范围不同，共计有五种模式：

　　(1)有一个地方是“4+1”模式，即黑龙江省佳木斯市。它相对集中了市容环卫、规划管理、城市园林绿化、市政公用管理等方面的行政处罚权，此外，还履行法律、法规、规章或者省、市人民政府规定的其他职责。

　　(2)有两个地方是“5+1”模式，分别为河北省廊坊市、辽宁省大连市。它们相对集中了市容环卫、规划管理、城市园林绿化、工商行政管理、公安交通管理或市政管理或房产管理等方面的行政处罚权，此外，还履行法律、法规、规章或者省、市人民政府规定的其他职责。

　　(3)有12个地方是“6+1”模式。它们分别为天津市、河北省承德市、辽宁省本溪市、吉林省白城市、江苏省南京市与南通市、山东省烟台市、湖南省长沙市、广东省广州市与汕头市、广西自治区南宁市等，它们相对集中了市容环卫、规划管理、城市园林绿化、环境保护、市政公用管理、工商行政管理等方面的行政处罚权，此外，还履行法律、法规、规章或者省、市人民政府规定的其他职责。

　　(4）有66个地方是“7+1”模式。有河北省秦皇岛市、山西省太原市、内蒙古呼和浩特市、吉林省牡丹江市等，它们相对集中了市容环卫、规划管理、城市园林绿化、环境保护、市政公用管理、工商行政管理、公安交通管理等方面的行政处罚权。

　　(5)有一个地方是“8+1”模式，即辽宁省沈阳市。它相对集中了市容环卫、规划管理、城市园林绿化、环境保护、市政公用管理、房产管理、工商行政管理、公安交通管理等方面的行政处罚权，此外，还履行法律、法规、规章或者省、市人民政府规定的其他职责。

　　需要在城市管理领域以外的其他行政管理领域相对集中行政处罚权的，省、自治区、直辖市人民政府依照《行政处罚法》第16条的规定，也可以决定在有条件的地方开展这项工作。但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使，不能集中。

　　2．其他领域行政处罚权职能范围。

　　随着社会经济的发展和法制建设进程的不断推进，当前，全国开展相对集中处罚权工作的领域除城市管理外，已扩展到文化、农业、卫生等领域，如上海市在文化领域开展了相对集中行政处罚权工作，辽宁省在农业领域开展了这方面的工作。

　　（二）行政处罚权的调整配置制度

　　确定行政处罚权集中的范围，不仅需要从实体上明确哪些应当集中，而且需要用一定的程序来调整和固定这个范围，这就是行政处罚权的调整配置问题。

　　1．调整配置的原则。

　　根据《行政处罚法》第16条规定，一是只有国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府才有调整权；二是，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权；三是，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使，不属于集中的范围。

　　2．审批程序。

　　目前，各省级人民政府有确定集中行政处罚权范围的权力。根据国务院的规定，各省级人民政府要建立开展相对集中行政处罚权工作的具体程序，主要内容有：

　　在开展相对集中行政处罚权工作前，要深入研究本地区特定领域行政执法中的情况和问题，广泛听取各方面意见和建议，依法提出调整行政处罚权的具体方案（其中有关机构、编制方面的事宜，由编制部门按照国家有关法规的规定和程序办理）。

　　相对集中行政处罚权工作方案必须由本级人民政府常务会议讨论决定，并形成会议纪要，以政府名义上报所在的省、自治区人民政府审批。直辖市人民政府决定开展相对集中行政处罚权工作，参照上述规定办理。

　　经省、自治区、直辖市人民政府批准的相对集中行政处罚权工作方案，自批准之日起30日内，由省、自治区、直辖市人民政府报送国务院法制办公室备案。

　　3．审批权与管理权的关系。

　　在调整行政处罚权范围的同时，有关地方人民政府对原由有关行政机关行使的管理权，根据需要进行调整和重新配置，防止职责重叠、权力交叉，实现政企分开、政事分开。对有关行政机关行使的审批权，按照国务院行政审批制度改革的要求，该取消的坚决取消，该归并的坚决归并。

　　4．上下职能配置。

　　明确市、区两级集中行使行政处罚权的行政机关的职能和责任，探索同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的新机制，解决目前行政执法中同一件事多头管理和各级执法部门职权大体相同，多层执法、重复管理问题。

　　按照行政职能配置科学化的要求，从制度上重新配置上下级部门职能，原则上层级较高的部门主要侧重于政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由基层执法队伍承担。

　　二、行政处罚权的集中范围和调整配置：基本认识和追问

　　（一）关于开展相对集中行政处罚权工作的审批制度

　　1．开展相对集中行政处罚权工作包括集中行政处罚权的范围，依法须经国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。目前，国务院已经授权省级人民政府行使这个权力。

　　2．开展相对集中行政处罚权工作的审批制度的建立是十分必要的，因为调整行政处罚权，决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，其法律实质是变更法律的规定，重新配置相关部门的行政处罚权力。未经批准自行行使其他部门的行政处罚权，势必会破坏正常的法律秩序，打乱正常的部门分工，造成行政管理的混乱，严重违反依法行政的原则。

　　3．从全国的情况看，这个制度的实施情况良好。全国所有开展相对集中行政处罚权工作的城市都是经过国务院或者省级政府批准的，严格履行了法律规定的程序。

　　4．关于行政处罚权的范围和调整配置，从实施中的情况看，有的规定需要进一步明确。

　　—省级政府根据什么样的具体的原则来考虑决定哪些行政处罚权可以集中，哪些不宜或不能集中？用什么样的标准来衡量哪些行政处罚权应当集中，哪些不应集中？

　　—对根据法律法规授权行使行政处罚权的管理公共事务的组织，能否将其行使的有关行政处罚权也进行集中？

　　—经地方政府申请国务院批准同意地方政府开展相对集中行政处罚权工作，但其在取得批准文件后又迟迟不开展，拖延很多年，有的甚至至今仍然未开展，对这种情况应当如何处理？是否可以收回或者撤销这个决定？

　　—在已经取得授权的情况下，省级政府有无权力改变或者变更原来由国务院批准开展相对集中行政处罚权工作的城市的试点方案的内容。简言之，能否改变国务院原来的批准文件的内容？如有的部门的行政处罚权被集中后，又调整回原部门等。

　　—国务院授权省级政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权、批准开展相对集中行政处罚权工作后，如何进行协调指导？

　　（二）关于行政处罚权集中的范围

　　国发[2002]17号文件规定，实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域。这既是集中范围的表述，也是集中的原则。

　　1．关于行政处罚权集中的范围的制度设计和规定是科学、合理的，这是对此的基本评估结论。

　　—这项执法体制改革的重点选在城市，并且以城市管理领域为突破口，符合社会经济发展的实际情况和要求。

　　—在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，有很强的针对性，解决了当时存在的职责交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、执法效率低下等比较突出的问题。

　　—跨部门进行其行政处罚权的集中，突破了传统的条条块块的体制和长期存在的上下部门对口的观念，创新了行政执法体制。

　　—只在部分部门集中其部分或者全部行政处罚权，使行政处罚权的集中具有“相对性”，不是所有部门的所有行政处罚权都进行集中，比较好地处理了现行体制和改革的关系，既比较现实也有较强的操作性。

　　—省、自治区、直辖市人民政府可以决定调整其规章规定的城市管理领域的其他行政处罚权，既符合其权限范围，也为其根据实际情况调整少许的行政处罚权留下了一定的空间。

　　—需要在城市管理领域以外的其他行政管理领域相对集中行政处罚权的，省级政府依照《行政处罚法》第16条的规定，也可以决定在有条件的地方开展这项工作。这项规定，为地方政府开了一个口子，也为改革预留了深化发展的余地。目前，有的城市已扩大了行政处罚权集中的范围，并且取得了较好的效果。

　　—在集中行政处罚权的范围上排除了限制人身自由的行政处罚权，明确规定限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使，不能集中。这种制度安排体现了现代法治的精神和原则。

　　2．关于行政处罚权集中的范围的制度设计和规定，还有需要进一步完善或者明确的地方：

　　—如何将“实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域”这个原则具体细化？以什么原则来确定哪些行政处罚权应当集中，哪些行政处罚权不应集中？相对集中行政处罚权集中的范围究竟如何确定？这些问题还不是十分清晰。其结果就是有的地方政府在调整行政处罚权时比较随意，有的把行政处罚权集中得太多，有的又集中得太少，有的今天集中、明天又分散回原机关等等。

　　—城市管理领域究竟指什么，尚需进一步界定。

　　—哪些是省、自治区、直辖市人民政府可以决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权？需要进一步明确。

　　—哪些城市管理领域以外的其他行政管理领域需要相对集中行政处罚权？需要进一步回答。

　　（三）关于上下职能配置问题

　　国发[2002]17号文件规定，要明确市、区两级集中行使行政处罚权的行政机关的职能和责任，探索同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的新机制，解决目前行政执法中同一件事多头管理和各级执法部门职权大体相同，多层执法、重复管理问题。要按照行政职能配置科学化的要求，从制度上重新配置上下级部门职能，原则上层级较高的部门主要侧重于政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由基层执法队伍承担。这些要求和规定，从各开展相对集中行政处罚权的城市看，规定得比较清楚，要求具体，执行情况也比较好。但是，在现行的体制下，始终存在一个问题没能很好的解决，即行政处罚权集中后如何处理好与原部门的关系，与原部门的上级的关系，以及无主管部门带来的种种问题。

　　（四）关于行政处罚权的集中与其他行政管理权的关系

　　相对集中行政处罚权制度的设计很明确，就是集中行政处罚权。但有几个问题需进一步研究解决：

　　—集中处罚权后，其他行政管理权如何调整？国发[2002]17号文件规定，在开展相对集中行政处罚权工作的同时，有关地方人民政府对原由有关行政机关行使的管理权，要根据需要进行调整和重新配置，防止职责重叠、权力交叉，实现政企分开、政事分开；对有关行政机关行使的审批权，要按照国务院行政审批制度改革的要求，该取消的要坚决取消，该归并的要坚决归并，以方便基层、方便群众。对此如何具体落实？

　　—被集中的行政处罚权，有同志认为应当包括实施《行政处罚法》以及该法所规定的行政检查权、行政强制权等为了实施行政处罚权而所需要的必要权力的集中。有的同志认为应当只是开罚单的权力，究竟应当如何理解？

　　三、探讨与范围有关的三个问题

　　1．行政处罚权的集中范围中能否包括相关行政权力，或者说集中行使行政处罚权的机关能否行使相关的检查权、强制权等？

　　在进行相对集中行政处罚权工作时，是否只调整行政处罚权，而不调整有关的行政监督检查权和行政强制措施权利？如果都要调整，为什么国务院的批复中未明确规定？另外，是不是只能集中按照简易程序进行的行政处罚权，而不宜集中按照一般程序进行的行政处罚权？

　　相对集中行政处罚权试点复函中未规定是否涉及行政监督检查权和行政强制措施权的转移问题。有些同志据此认为，被集中行政处罚权的有关行政部门还可以保留或者继续行使有关的行政监督检查权和行政强制措施权。有的同志进而提出，集中行使行政处罚权的行政机关只能按照简易程序行使行政处罚权。

　　如何认识这个问题？根据《行政处罚法》的规定，开展行政监督检查（包括必要时依法采取行政强制措施）是行政机关实施行政处罚的前提，是行政处罚程序的重要内容之一。从一定程度上说，行政监督检查权和相应的行政强制措施权是附属于行政处罚权的。行政处罚权集中之后，原有关行政机关为履行行政处罚权而具有的行政监督检查权和相应的行政强制措施权也当然随之转移，不可能也不应当将行政处罚权和与此直接相关的行政监督检查权、行政强制措施权人为地割裂开来。从试点工作方案关于“集中行使行政处罚权的行政机关要严格依照行政处罚法规定的程序，实施行政处罚”的规定看，这一结论也是确定无疑的。同样，集中行使行政处罚权的行政机关依照行政处罚法的规定，既可以实施按照简易程序进行的行政处罚，又可以实施按照一般程序进行的行政处罚。

　　在这方面，德国实行的“相对集中行政处罚权”制度的做法也可借鉴。在德国，实施处罚权的主要有警察、秩序局、税务局等，但能上街执法的是警察和秩序局。因此，秩序局就成了除警察之外的主要行政执法部门。秩序局相对集中行使规划部门、卫生部门、工商部门或者环保等部门的行政处罚权。例如，在汶堡市的七个大区下都设了秩序局，它主要负责居民身份登记、养老与医疗保险、消防、交通、运输、兽医与食品监督、环保等相关事务；集中行使了规划、卫生、建设、交通、工商、环保等许多部门的行政处罚权，其他行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，但最终都应当将案卷移送秩序局，由秩序局统一作出行政处罚决定。秩序局也可以根据自己上街执法进行执法检查，并根据获得的相关违法证据作出处罚决定。

　　2．决策权与执行权相对分离、审批权与处罚权相互制约的行政管理机制是否科学？

　　实行相对集中行政处罚权以后，就会出现有的行政机关只行使某一方面的审批权、管理权，而另外的行政机关来行使这方面的监督权、处罚权，这样的体制是否科学？这是被质疑的主要问题之一。

　　开展相对集中行政处罚权工作，一个重要目标就是探索决策权与执行权相对分离、审批权与处罚权相互制约的管理机制。按行政管理科学化、法制化的要求，在特定行政管理领域，决策权与执行权、审批权与处罚权分别由不同行政机关行使，有利于在相关的行政权之间保持一定的制衡关系，防止行政权滥用。实践证明，在行政系统内部，通过实施相对集中行政处罚权制度基本达到了这个目标。

　　在这方面，美国的海洋保护管理的执法制度值得我们借鉴。美国的海岸线较长，全国一半以上的人口居住在沿海地区，全国GNP的1/3产自沿海地区，因此沿海地区经济开发与海洋保护管理的矛盾十分突出。对此，上世纪70年代以后，美国先后出台了一系列法律、法规，形成了体系完整的海洋管理制度。其中，《国家环境政策法》规定美国国家环保局负责进行环境影响评价；《1972年清洁水法》规定美国国家环保局负责制定排污标准并实施排污许可制度；《1990年油污染法》规定建立油污染事件的应急反应制度，与其配套的《综合环境反应、赔偿和义务法案（超级基金法）》则规定美国国家海洋大气局负责分析和评估污染事件对海洋环境和海洋资源的损害；《海岸带管理法》规定由美国国海洋大气局负责海岸带管理规划工作；《国家海岸监测法》、《国家污染沉积管理法》规定由美国国家海洋大气局和国家环保局共同制定并实施海岸水质监测计划，定期分析有关数据，了解海岸生态系统水质状况。尽管以上法律规定的海洋保护管理方面的政策研究和审批等职能分别由美国国家环保局、国家海洋大气局等部门承担，但是海洋保护管理的执法工作则由美国海岸警备队统一负责，这支队伍具有双重身份，同时接受美国交通部和国防部的领导，平时隶属于交通部，是行政执法机构；战时则隶属于国防部，归属海军系列。美国的海洋保护管理执法制度为我们提供了有益的启示，证明通过推行相对集中行政处罚权制度来实现不同行政权力的相对分离，不仅是必要的，而且也是可行的。由一个统一的行政执法队伍负责执行多部法律、法规，还可以起到降低执法成本、提高行政执法效率的目的。

　　3．有的部门以本部门执法工作专业性强，与本部门设置的技术检验、鉴定机构难以分开为由，提出该部门的行政处罚权不宜集中，对此应当如何认识和处理？

　　行政执法部门的专业性，本来是指对某一方面业务的熟练掌握和经验优势，而不是看哪一个部门的工作是否涉及到技术问题。尽管现代行政管理的专业化越来越强，涉及的技术问题也必然越来越复杂，但是技术问题并非都应当依赖行政机关自身解决，而是要通过技术检验、鉴定机构等社会中介机构来解决。严格地讲，行政执法水平的高低，在于事实证明的全面了解和对法律规范的准确把握，这点不应当也不可能因为不同行业而存在差异。只要真正掌握有关法律规范并注重调查实际，就具备了行政执法的基本要求。绝对不能得出某一行业的法律、法规只能被特定部门的人员所掌握和理解，否则这样的法律、法规又如何向人民群众宣传普及并得到遵守？因此，以所谓专业性强为借口反对相对集中行政处罚权是完全没道理的。从长远角度看，为了给深化行政管理体制创造条件，在进行相对集中行政处罚权工作时，要逐步实现行政执法权与社会中介机构职能的合理划分和剥离。由于受制于旧的行政管理体制的影响，目前不少行政执法部门本身存在大而全的问题，这些行政执法部门不仅履行着行政执法权，还负责解决与行政执法有关的技术问题。为此，在这些部门之内都分别设置了庞大的技术检验、鉴定机构，主要为所在部门的行政执法活动提供服务。实践证明，这样的模式存在诸多弊端，不仅浪费了国家大量的财政投入，同时也容易导致行政权干预技术结论的内容，造成技术检验、鉴定结果的不真实性和不公正性，引发行政管理相对人对技术检验、鉴定结论的不信任。这种状况不改变，社会中介组织的作用就难以发挥，政府职能也难以真正转变到位，“精简、统一、效能”也无从谈起。对此，《行政许可法》第28条就明确提出要将与行政许可有关的技术检验、鉴定机构从行政机关中独立出来，技术检验、鉴定机构对其技术结论独立负责。因此，实施相对集中行政处罚权制度，也应将技术检验、鉴定的职能从行政机关中剥离，交由社会中介机构承担，实行社会化管理。




【作者简介】
青锋，单位为国务院法制办。