论合法垄断行业的调控与监管

【出处】《经济法论坛》2010年00期
【摘要】在现代市场经济中，有这样一类特殊的群体，国家会出于社会公益或国家利益的考虑，为其垄断某行业的运营披上合法的外衣，而从各国的反垄断实践来看，这种“合法”资格的授予并非彻底、完全，即法律承认其垄断状态合法的同时又要禁止其垄断行为。我国亦参照国际通行做法，以《反垄断法》明确规定的方式，有条件地赋予部分垄断行业合法性，也提出了相应要求来促进它们的规范运营，对此现象，应结合实践作系统分析、探讨。
【关键词】自然垄断行业；反垄断法；市场支配地位；经营者
【写作年份】2010年


【正文】

　　一、合法垄断行业之认识

　　（一）合法垄断行业的合理性

　　垄断行业大都是些供水、供电、交通运输业等涉及国计民生的关键领域，其运营水平的高低、企业技术管理创新程度的强弱对社会整体利益和国家经济发展具有重要影响，而且这些行业从国防、经济或自身天然属性等方面来考虑，不适宜重复建设和多家经营；同时，传统经济学理论认为，国家重要税源行业特别是公用行业必须由国家来运营，因为公用事业具有规模经济效应和沉淀成本， 并且有利于保护国家利益和促进市场经济的良性发展。因此，各国基本都对部分垄断行业存在的合法性给予了肯定，并在相关法律文件中进行了系统阐述。我国《反垄断法》也不例外，其第七条规定，国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。自此，合法垄断行业在我国的存在，之于法律意义上得以名正言顺，国家对“国字号”的垄断行业的合法行为施以保护，但同时也对其涉及的垄断行为仍予以普通行业平等的监控和禁止。

　　（二）我国合法垄断行业的现状分析

　　1.从法定种类看我国合法垄断行业的发展现状

　　从《反垄断法》第七条得知，我国的合法垄断行业是国民经济占控制地位即由国有或国有控股大型企业构成，囊括涉及经济、安全考虑与依法专营专卖两大类。其中，前者中的多种行业由于规模经济效应、自身天然优势等独特性质，经常被冠之以“自然垄断行业”进行研究。

　　（1）自然垄断行业

　　“自然垄断”的概念最早出现于经济学，是指一个企业能够以低于两个或更多企业的成本向整个市场供给一种物品或劳务而产生的垄断，它经常与“规模经济效应”相联系，即产品平均成本随产量增加而降低，企业生产规模越大，产品平均生产成本就越小。 从这个意义上讲，在这一行业存在单一或少数企业是最优状态，有利于该领域的良性发展。我国的垄断行业种类繁多，涉及电力、电信、邮政、自来水、煤气、交通运输、石油、军工等多个门类，而最近几年，某些重点行业的改革成绩显著，已取得了政企实现分离、竞争机制得以引入、技术不断创新等多种成果： 2005年，人称“铁老大”的铁路，开放了设计、施工、监理三大领域，从而开放了铁路建设市场，还出台了相关文件允许国内非公有制经济参与铁路建设、运输、运输装备制造领域以及铁路多元经营领域；民航业继02年行业重组成立六大民航企业后，07年《民航空中交通管理体制改革方案》下发，以此为基础逐步实行了空管行业管理职能与运行职能的分离，使民航实现了政企分离、政事分开；电力行业实施了厂网分开，重组发电和电网企业，实行竞价上网，并于2005年出台多部《办法》改革电价，规定容量电价由政府来决定，电量电价则由市场竞争形成；邮政业09年国务院批准邮政改革“三定方案”，即新成立国家邮政监管局、新组建中国邮政集团公司、中国邮政储蓄银行，目的在于打破行业垄断，实现政企分离；电信业在近两年的改革更是势头渐长，进行了较大调整：中国电信收购联通CDMA网、联通与中国网通合并、网通的基础电信业务并入中国电信，铁通并入中国移动，并实现了三张3G牌照的发放，最终形成三家全国性实力规模相近、具有较强竞争力的市场竞争主体，对于促进电信行业竞争、改善各企业服务质量、促进技术进步意义重大。

　　（2）合法专营专卖行业

　　《烟草专卖法实施条例》规定，国家对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营、统一管理；国务院《食盐专营办法》则赋予国家对食盐实行专营管理的权力。由此可以看出，我国实行专营专卖的行业主要包括烟草和食盐行业。对于烟草行业实行垄断的缘由，《烟草专卖法》第一条已做了较为明确的概述，即提高烟草质量，维护消费者利益，保障国家财政收入。烟草专卖具有专营与管制的双重内涵：满足国之所需、民之所用必须实行专营；而为确保烟草制品质量，防止过度生产导致过度浪费，严重危害人身健康又必须实行管制。前者是烟草公司成立的现实要求，后者是烟草专卖局的理论基础，两者结合促成国家垄断。 至于食盐行业，通过《办法》我们知道，我国实行专营的目的在于保障我国食盐加碘工作的有效实施，从而保护公民的身体健康，即是出于社会公益的考虑，在这一领域，由国有企业即中国盐业总公司及各级政府投资经营的盐业公司负责食盐的专营工作，而根据《国务院关于进一步依法加强盐业管理问题的批复》的规定，“国务院授权的盐业主管机构”为中国轻工总会，食盐专营管理日常工作由中国轻工总会盐业管理办公室负责，地方盐业主管机构则由各级人民政府依法进行授权，根据目前的现实，即为各省、市、自治区等的盐务管理局，两者相互配合，共同依法实行食盐行业垄断，规范食盐生产、流通秩序，实现国家利益和人民群众的用碘安全。

　　2．我国合法垄断行业引致的若干问题

　　（1）滥用市场支配地位

　　根据《反垄断法》第十七条，市场支配地位是指，经营者在相关市场内具有能控制商品价格、数量或其他交易条件，或能阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。就合法垄断行业的经营者来说，无论是从市场份额分析还是考虑其在相关市场的市场地位，称其具有市场支配地位可谓当之无愧。对此，我国法律给予同等对待，即无论主体如何，一律禁止滥用市场支配地位的垄断行为。在我国经济市场中，合法垄断行业滥用行为时有发生，主要表现为垄断高价、强制交易、交易时附加不合理条件等方面。

　　①垄断高价。虽然政府依法有权对垄断行业的价格进行指导调节，甚至直接由政府参与定价，但垄断行业仍会设法在价格方面采取有效手段为自己谋取垄断利润。现实中，某些垄断行业的服务价格已远远赶超许多发达国家同类行业价格水平；部分行业常常借着“国际惯例”或者原材料涨价等名义来达到涨价的目的：如石油领域，民众普遍反映国际油价下降时国内油价悄无声息，而每当国际原油价上涨，国内行业巨头必会积极向发改委递交上调油价的报告，而理由几乎趋于“与国际油价接轨”，6月30日迎来了09年以来的第三次成品油提价，亦是涨幅最大的一次，在金融危机与我国经济促增长态势下，国内油价却比发达国家美国还高，新的成品油定价机制将同国际接轨作为理由，显然难以服众事实上，近年来关于涨价、高价的消息不仅仅来自石油行业，长期以来，我国铁路、电力、保险等多种垄断行业的价格一直比竞争性产品涨价幅度大，自来水、煤气等服务价格的涨幅也远高于一般商品， 涨价理由亦是五花八门。种种垄断行业的涨价潮和趋于高昂的价格，对国家经济发展、消费者利益都是极其不利的。

　　②强制交易。对于禁止限定交易相对人只能与其交易或与其指定之经营者交易的行为，我国《反垄断法》和《反不正当竞争法》都有所涉及。然而，现实生活中合法垄断行业强制消费者进行交易的情况时有发生：如供气、供水电等公用企业在接煤气、用水电时要求必须购买或更换其指定的仪表品牌；电信行业强行搭售指定话机、以差别待遇方式限定他人购买其商品或服务等等；银行业在央行推广支付密码器之时要求坚持自愿使用的政策下，部分银行却以帐户资金无法流通的理由强行开户公司购买支付密码器并支付远高于央行的协议价。一些垄断行业的经营者，不是通过提高服务质量和技术水平的方式来普惠群众和应对竞争，而是利用自身的市场支配地位强迫限制、推荐使用、搞差别待遇等手段，限定交易相对人进行指定交易，这些行为严重破坏了行业良性发展，甚至限制了相关非垄断行业的市场竞争，从而最终妨害公平有序的社会主义经济的整体发展。

　　③交易时附加不合理条件。《反垄断法》禁止无正当理由搭售商品或附加其他不合理条件，但部分行业经营者的行为却屡与其产生冲突：石油公司搭售清洁剂、盐业公司强制经营户购买除碘盐外的多品种食盐，铁路、民航部门要求购买保险或保价运输，甚至有某地邮局竟搭售起了稻种，种种现象无不表明某些行业滥用市场支配地位行为的泛滥，严重危害国家整体经济发展和人民生活安定。

　　（2）创新能力不足

　　由于实行国家垄断经营，诸多合法垄断行业在市场运营中常常因为自身市场优势地位而安于现状，缺乏发展进步的外界刺激与动力。在仍然存在不可避免的高度垄断的行业里，由于缺乏市场竞争，经营者欠缺危机意识，安于享受国家政策、自然垄断地位带来的高额利润，对企业的未来发展、技术进步与创新发展方面或莫不关心，或因传统思想牵绊而顾虑资金风险及收益回报，毕竟，技术创新的前期设备更新、资金及人员投入对庞大的企业整体也是一个不小的数字；而在已引入竞争机制的行业，国有大中型企业仍但当着“挑大梁”的角色，中小企业无法筹集到足够多的资本投入垄断行业，然而一旦进入，当政策或其他外部、内部因素改变时，以前的投资就化成沉淀成本，出于规避风险的目的，他们不太愿进入垄断行业。 这样，真正切实有效的竞争机制并未形成，国有垄断企业仍然占据着行业的领头优势，其余进入的非公主体无法与其垄断地位相抗衡，竞争带来的刺激企业创新进步的好处之于合法垄断行业也自然无从谈起。

　　（3）损害消费者合法权益

　　从目前社会上存在的诸多合法垄断行业来看，由于垄断行为、利益驱使，使得其与消费者合法权益的冲突频发。如前文所述的多种市场支配地位滥用行为可以看出，各领域的价格一路攀高、乱收费用，消费者自主选择权、知悉真情权、公平交易权屡遭侵犯，却经常迫于垄断行业的地位不得不接受这种事实。另外，由于我国自然垄断行业的行政属性明显，作为消费者与财力雄厚、机构严密、同行政单位有着千丝万缕联系的经营者相抗衡时，仅凭自身力量根本无力谋求补偿，消费者的依法求偿权也极易受到损害。 近几年，从老百姓与诸多垄断行业的诉讼来看，消费者败诉几乎成了定律，垄断行业经营者在抗辩时或举出国际惯例或列出种种资料数据展示其高昂成本、资源短缺、为公益实际在承担亏损等等诸多理由，然而内部人员待遇优厚、企业年利润颇高，在公众无法获知行业真实运营数据的现状下，诉讼结果大多难以服众。

　　二、合法垄断行业之调控

　　（一）行业调控之核心：改革与完善

　　无论大到国民经济总体的供求关系还是小到这里所谈到的合法垄断行业，说到调控都不外乎价格、税收、产业调节等几大间接手段，其作用发挥则是通过政策、措施来引导、协调市场主体的具体经济活动，从而促进整个行业得以良性运作。展望未来合法垄断行业调控工作，应该将重点放在各种调控手段的改革、完善上来，并努力促进政企真正意义上的分离。《国务院批转发展改革委关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》（以下简称“《通知》”）亦强调指出，“要深化垄断行业改革，拓宽民间投资的领域和渠道”，由此，行业改革、完善的重要性可见一斑。改革完善合法垄断行业调控制度，对企业创新进步、健康运营，消费者权益保障乃至整个国家的国民经济运行，都有十分重要的意义。

　　（二）行业调控改革完善之措施

　　1．价格调控

　　合法垄断行业作为涉及国计民生的关键，其所提供的商品和服务与人们的日常生产、生活密切相关，因此其定价不能单单倾向于生产者的利益，而首先应考虑消费者利益，应与广大消费者经济承受能力相适应， 并且垄断行业的价格浮动，与市场价格总水平乃至国家社会主义市场经济也息息相关。因此，应首先完善《价格法》第四章中列举的价格监测、提价申报等诸种价格调控制度，当重要商品或服务因货源紧缺等原因，垄断行业申请价格上涨时，价格主管部门应通过对市场供求、企业数据信息、消费者承受力以及国家当时所处的国际国内金融环境进行系统分析，谨慎做出价格决策；对可能影响垄断行业价格变动的各种因素进行监视、分析、研究，用科学方法和手段对未来一定时期内价格变化及其趋势进行判断和推测， 从而改变国家作价格决策时由于信息不对称所处的被动局面。另外，应健全价格听证制度，《价格法》第二十三条规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应建立听证会制度。但该条文并未对该制度的程序等细节做出详细规定，这这就为现实中各行业的价格在最终确定时发生问题埋下了隐患。不少价格听证并未取令人满意的结果，反而遭到民众的诸多质疑就是很好的印证。因此，建议完善价格听证制度的具体细则，对听证会的条件、程序、参会人员等方面加以详述，从而保障一个合法合理价格决策的最终形成。最后，应严格贯彻执行《通知》，根据各垄断行业具体实践与特点，深化行业价格改革，诸如电力行业建立与发电环节适度竞争相适应的上网电价形成机制等等。

　　2.产业调节

　　产业调节法是以国家为调控主体，对产业结构、产业组织、产业技术和区域经济发展进行调控的法律手段 。具体到合法垄断行业，就是着重制定整体产业结构规划，即确定各产业中诸垄断行业的地位和发展方向，运用优惠、保护等措施扶持重点行业，并采取鼓励手段吸引企业引进先进技术、设备，从而促进本行业的技术创新；优化产业内组织的资源配置，适当引入市场竞争机制、完善非公主体的进入和扶持制度，同时根据社会公益要求引入《反垄断法》来规制行业的垄断行为；而产业技术调控，对垄断行业意义谓之重大，可通过制定各种鼓励技术创新的制度措施来弥补竞争缺失引致的技术进步懈怠。总之，制定政策进行产业调节是国家规范合法垄断行业，促进其技术进步、创新的重要手段。《90年代国家产业政策纲要》对交通运输业、石油业等垄断行业的发展方向和要求都进行了系统部署，针对性强、目标明确，为以后制定各项产业政策提供了指导和依据，建议今后就各垄断行业自身发展脉络和趋势作细致分析，根据国际国内经济环境作阶段性的产业政策文件，以引导和鼓励合法垄断行业优势效用的充分发挥。

　　3.税收调控

　　税收是国家取得财政收入的主要方式，亦是国家参与国民收入分配与再分配的重要手段。针对垄断行业的巨额垄断收入，国家通过收取税费进行调控，充实了国库，也调节了各行业在国民收入分配中占有的份额、防止资金在某领域的高度集中，从而有利于社会公平的实现，并且国家可以通过对诸多垄断行业征收的高额税款，有针对地以诸如扶贫等社会公益的目的加以利用，最终促进广大人民的共同富裕。因此，有必要建立健全相关垄断行业的税收制度。需要关注的是，财政部、国家税务总局于09年5月提高了烟草产品消费税率，卷烟批发环节还加征了一道5%的从价税，对于烟草这种专卖的高利润行业，征收高额消费税对于促进行业健康运作、消费者身体健康具有良好的导向作用。另外，在业界，谈论最多的要数诸多垄断行业“暴利税”的开征必要性了，而06年《石油特别收益金征收管理办法》的下发，引起了民众和媒体的广泛关注，几乎所有的媒体都对特别收益金冠之以“暴利税”的称号，然而从第二、四条可以看到，石油特别收益金，是指国家对石油开采企业销售国产原油因价格超过一定水平所获得的超额收入按比例征收的收益金，它属中央财政非税收入，即并非属于国家税收，《办法》也未对其用途做规定，国家发改委仅口头回应，特别收益金将用于补贴受成品油价格调整影响较大的困难群体和公益性行业 ，然而没有具体文件对该笔资金的归属做出确定，始终缺乏透明度。这种收益金的开征，用意是好的，然而却规避了税法的管辖，使得其无论是对资金用途，还是对行业调控力度而言都差强人意。因此，可以考虑将其纳入税法之中，规范费用的征收与使用，从而真正实现“取之于民、用之于民”。

　　4．政企分离

　　我国的大部分合法垄断行业，都是由原先国家有关职能部门设立起来的，因此最初既带有政府的行政色彩，对外又是属于企业运营的性质，企业的所有者、经营者、管理者身份集于一身，造成部分行业官僚主义严重，凭借这种独特优势身份实施各种排除、限制竞争的垄断行为，极大地损害了消费者权益、妨碍国家市场经济的和谐有序运行。因此，深化垄断行业体制改革，最为重要的就是逐渐实现垄断行业的政企分离，积极推进真正的现代企业制度。目前，我国已有民航、电力、邮政等部分行业通过近几年的体制改革实行了政企分开、政资分开等，建议在巩固改革成果的同时继续深化其他诸行业的分离改革，学习、借鉴完成改制的行业监管与运营主体分离等经验，并结合自身行业特点，总结出适合本行业的改革途径。其中，要隔断政府与企业的内部联系，明确政府职能即服务公众和监管行业经营行为，不应过多的干涉企业内部的运营策略和模式。

　　三、合法垄断行业之监管

　　（一）放宽行业市场准入，引入市场竞争

　　在当今市场经济中，竞争可谓协调各主体有序经营的一大法宝，对保护消费者权益而言更是意义重大。在存在竞争的环境中，经营者为获得顾客青睐，必然会改进技术、提高产品和服务质量，提供优惠价格，不断推陈出新等等。市场准入是国家对行业主体资格进行确立、审核的管制制度，通过这一制度可以有效地控制行业内企业的质量和数量。在诸多合法垄断行业中，除了部分依自然属性确实不适宜多家经营的行业以及需要持续稳定提供民众服务的供水、供热等行业的垄断环节外，国家近几年来一直对垄断行业保持放宽市场准入、引入竞争机制的积极态度。2005年，国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中指出，放宽非公有制经济市场准入、允许非公资本进入垄断行业、进一步引入市场竞争机制，并加大对其的财税金融支持与鼓励。2009年的《通知》亦提出加快研究鼓励民间资本进入石油、铁路、电力、电信、市政公用设施等重要领域的相关政策、带动社会投资，完善鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的政策措施。在各垄断行业中，部分环节的确不能或不适宜竞争即具有垄断性，即涉及传送网络与其他设备的电网、输油管、运输航线等；但随着社会的发展和技术的进步，更多的环节参与竞争已具现实性，如邮政部门的快递领域、电力行业的发电供电、民航的客运货运等等，因此，在国家政策的鼓励倡导下，应在各行业的非垄断环节积极引入市场竞争，逐步实现垄断行业的投资主体多元化。同时也应该认识到，简单地强调市场准入尚欠不足，建议结合各垄断行业自身发展特点建立健全财务、技术、资信等相关准入条件、进入程序以及鼓励优惠措施等具体细则，以保证进入企业具有优秀品质和足以带动行业竞争的潜质，最终能够有效刺激合法垄断行业健康、繁荣发展。

　　（二）健全完善垄断行业之监管体系

　　1.垄断行业的监管体系的协调完善

　　目前，我国在合法垄断行业中基本都设立了相应的监管机构，运用各自领域部门法对行业内经营者的经营行为进行监督管理，而各级反垄断执法机构亦依照《反垄断法》对各行业的行为实施监管处理。由于诸多部门法律文件在《反垄断法》设立之前对各自领域的反垄断监管均有所涉及，因此就产生了行业监管机构与反垄断执法部门关于反垄断的监管重复。如《电力法》 针对供电企业是垄断企业的特点，规定了供电企业“不得拒绝交易”(第二十六条第一款) 、“不得歧视”(第四十一条) 、“不得滥收费用”(第四十三、四十四条) 等条款，并且《国家电力监管委员会职能配置内设机构和人员编制规定》赋予了电监会“监管电力市场运行，规范电力市场秩序，维护公平竞争”的职能；《中华人民共和国电信条例》中涉及的反垄断规制的内容有第十七条至二十二条规定的电信网间互联的相关监管措施，第四十一、四十二条对电信企业服务的竞争监管的规定；以及对上述垄断、不正当竞争行为的处罚性规定。 因此，协调好行业监管机构与反垄断执法部门在反垄断监管工作中的关系之于合法垄断行业的有效监管可谓重中之重。可以考虑借鉴金融业监管领域的协调经验，诸如建立类似央行会同“三会”的联系会议制度，或达成诸如备忘录之类的协调反垄断监管的相关文件，并建立行业反垄断相关信息共享机制；在依照协议文件执行反垄断监管职权时，相互之间应予以协调合作、互通有无，行业监管部门可提供专业技术咨询，反垄断执法机构则解释《反垄断法》的相关疑难问题。

　　2.垄断行业经营行为的监管

　　（1）竞争法角度之监管

　　竞争法律制度，以维护市场竞争秩序为己任，在我国主要包括《反垄断法》与《反不正当竞争法》两大基本法律制度，它们对维护垄断行业竞争秩序和规范行业经营行为意义深远。在垄断环节，行业的垄断状态与合法经营行为受到法律保护，而种种垄断行为就要受到法律同等禁止，如部分垄断行业利用自己的优势地位强制交易、限定用户购买其制定经营者的商品，从而干涉到关联行业的有序竞争环境，排除、限制了竞争。因此，在这一环节，有关部门应依照《反垄断法》的具体规定严格监控垄断行业的经营行为，并充分发挥舆论监督、社会监督的作用，当发现垄断行为时，依据该法第七章严肃追究经营者的法律责任并对相关事件的处理予以公示，以增加监管执法的透明度。而在非垄断环节，由于竞争机制的引入，滥用市场支配地位等垄断行为就更加层出不穷，一方面经营者可能继续借用自身独特优势地位，继续从事对该环节竞争有所影响的垄断行为；另一方面亦会趋从于利益而与非垄断企业一样发生普通意义上的垄断行为和各种不正当的竞争行为。鉴于此，在这一环节应秉持“两手抓两手都要硬”的原则，不但应继续重视相关的反垄断工作，依照两法条文的明确规定追究违法主体的法律责任，而且应该强调对市场混淆、虚假宣传、侵犯商业秘密等《反不正当竞争法》明确规定的违法竞争行为的监管和惩罚，最终实现各个垄断行业竞争环境安定有序的目的。

　　（2）消费者保护角度之监管

　　诚然，合法垄断行业中的经营者同普通经营者一样，都要严格遵守《消费者权益保护法》规定的各种服务与保证义务，以确保消费者利益的充分实现。而对于具有独特身份地位的垄断行业，国家的保护态度更加坚定。《反垄断法》第七条第二款，着重强调了对前款垄断行业的要求，即不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。《反垄断法》、《反不正当竞争法》以及国家工商行政管理局曾于1993年发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》都对各种排除、限制竞争的滥用市场支配地位的行为进行了详细规定，这些行为或侵犯了消费者的知情权、或剥夺了其自由选择商品服务的权利等等，总之都与消费者的合法权利产生了冲突。因此，应当严格依法惩治各种垄断行为，以保护消费者的合法权益。而完善反垄断立法，对实现消费者主权，提高经营者消费、服务质量，维护消费交易的公平都具有极其重要的意义。 应结合反垄断实践，不断积累经验教训，继续完善反垄断法律法规，建议增订侵犯消费者权益所应承担的法律责任，以便有针对性地于垄断行业领域对消费者进行特别保护；并添加有关消费者公益诉讼的条文规定，以期改变现今消费者遭遇与垄断企业的诉讼时所处的不利局面。

　　3.垄断行业的价格监管

　　根据《价格法》第十八条，政府在必要时可以对与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格、资源稀缺的极少数商品价格、自然垄断经营的商品价格、重要公用事业、公益性服务价格实行政府指导价或政府定价。而2003年国家发改委发布的《制止价格垄断行为暂行规定》则禁止各种方式的价格垄断。可以看出，国家有权对垄断行业实施价格监管，并对其实施的价格垄断进行干涉。然而在现实中，由于信息不对称等原因，致使监管、定价工作频发争议与质疑：当前，在垄断行业价格监管中普遍采用的是成本加成定价法，即确定价格的依据主要是企业上报的成本， 企业受利益驱使极易使上报成本存在“水分”，而物价部门由于未有足够详细真实的资料数据，加之必要人力和行业技术知识的匮乏，仅靠传统方法对价格加以监管与调整，最终极易引致市场上频发的“垄断高价”。因此，对垄断行业的价格监管体制应加以完善。针对成本问题，可以考虑有关学者的成本约束机制，对不符合有关规定的费用不得计入定价成本，监管机构要定期审查行业成本变化情况、分析差异与原因，要求经营者按建立成本价格台帐即按期将各种成本构成因素报送价格主管部门进行审核认定，从而为其科学定价奠定基础。 同时，为提高监管效率应考虑进行价格主管部门人员处理垄断行业价格监管问题的业务培训，并加强价格主管部门同行业监管部门的协调配合，以便解决处理价格问题时遇到的专业技术问题；充分发挥消费者组织、职工价格监督组织、居民委员会、村民委员会等社会组织以及消费者和新闻单位对垄断行业价格行为的社会监督和舆论监督作用，以期提高政府定价的科学性和公正性。

　　四、结　　语

　　《反垄断法》的第七条条款，让国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业获得了合法有效的垄断地位，利于保障社会主义经济良性运作、国家安定发展。但正因为合法垄断行业的这一特殊地位及之于国计民生的关键意义，有必要依法对这些行业的经营行为和价格进行监管和调控，进行产业调节、政策改革，顺应国际潮流放宽市场准入，适当引入竞争机制，保护消费者合法权益、维持行业良性运营，最终保障市场经济的公平和谐发展。




【作者简介】
金福海，单位为烟台大学法学院；李地，单位为烟台大学法学院。


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