不服林业行政裁决案件“重复审”现象严重

【出处】本网首发
【关键词】不服林业行政裁决；重复审
【写作年份】2011年


【正文】

　　笔者所在的基层法院行政庭每年审理不服林业裁决行政案件5-7件，其中当年新受理为20%，80%以上为发回再审案件。不服林业裁决行政案件往往令法院无法“案结事了”，案件在法院重复审理现象严重，过多消耗诉讼资源不说，重要的是影响司法权威和形象。

　　出现“重复审”的原因：

　　一是审得清程序上的是非，审不清林地权归属，导致“重复审”。行政机关作出林业行政裁决是否遵守了法定程序，法官很容易作出审查认定，甚至是一目了然，但对行政机关就争议权属的实体裁决进行合法和合理性审查时，法官就遇到了难题，即法官无法依据行政机关收集的证据作出判断，甚至依职权调查取证也不能作出准确判断。其根源在于林地所有权人当初划分承包责任山给农户时都是依据经验、记忆草率地指划山林界址，权属登记上的文字表述为抵沟、坎，或某树，有的还表述为相邻方相互抵界，并未进行实地勘测，标明或埋树具体界线标识，其后因地质、地貌变化，指划的界址标识发生改变，致使界址模糊，有些是因为当初界址记录不清，加上大多数当初参与人员亡故，查不清最初约定情况，即使个别案件还有当初参与指划的人健在，也因为作证“无论为另哪一方都将得罪一方”，而缄口不言真相。争议纠纷申诉到政府，政府在确权时只能模糊确，不服政协确权决定，起诉到法院，法院除在程序上作出准确判定外，实体上也只能模糊判。而当事人诉讼的目的并不是针对行政程序，而是通过对行政程序的异议，最终解决实体争议。由于不能实现诉讼当事人的上述目的，当事人就会无休止地上诉或上访，案件在法院“重复审”。

　　二是行政机关对法院的裁决进行软性对抗，导致“重复审”。由于行政机关作出具体行政行为程序差错的显性化特征，法院很容易就程序上的差错而撤销行政机关的具体行政行为，并判决重新作出具体行政行为。政府在履行法院判决时，往往针对法院指出的程序问题进行补充完善，实体上并未补充（实际上无从补偿）证据就作出与原行政裁决相同的确权决定，不服的一方当事人只得再次提起行政诉讼，争议再次进入诉讼，因此，涉山林权属的行政案件重复起诉率高。笔者所在法院，涉山林权属行政确权案件的重复起诉率高达95%以上，既浪费有限的审判资源，还损害法院司法权威。

　　三是上诉审轻意以“因事实不清”发回原审再审，导致“重复审”。不服行政机关涉山林权属确权的行政案件一审判决后上诉率非常高，达90%以上。进入上诉审后，二审法院基于一审法院的相同情况能审得清程序（一审和行政程序），审不清实体，并不能以调解形式使当事人息诉，故“以事实不清”发回重审，涉山林权属确权行政案件的上诉发回率很高，也高达90%以上。发回重审后，一审法院还是由于无法查清有关事实，只能作出原审相同的判决，当事人再次上诉，两次上诉裁判后，因为还是没有在实体上作出双方接受的判决，成为申诉或上访案件，有些案件在法院系统一转就是数十年，争议无法了断。

　　山林所有权是集体的，是由集体主持承包给村民的，但山林界址不清形成争执后，无论在行政处置阶段还是诉讼阶段，所有权人的影子不见了，矛盾和压力全在政府和法院，因为无法查清当时状况，政府和法院不能作出准确判断，行政裁决和法院裁判都不能了断争议，政府和法院形象受到了损害。

　　为此建议：

　　一是为查明案件事实，涉山林行政诉讼应将山林所有权人列为第三人参加诉讼，并承担提供证据的之义务。所谓村民的山林权属实际上是山林承包、经营权，界址确定不明或登记错误，作为所有权人的发包方无疑有过错，构成法律上当厉害关系，应该作为第三人出席法庭审理；

　　二是为维护司法权威，涉山林权属行政诉讼的司法审查只审查行政程序的合法性，不宜对权属归属进行实体审查，实体权属可责令所有权人通过村民民主形式表决确定；

　　三是为提高行政和诉讼效率，实行“二确二审”终结制度，即一级行政机关处理后，申请上级行政机关复议一次，为防止复议机关不愿当被告心理而维持下级行政机关的决定，对维持复议的行为应与下级行政机关共同作为被告；对上诉的涉山林行政案件，除一审程序性问题外，二审不适用以事实不清发回重审，即作出驳回、维持或撤销的判决。“二确二审”还不能解决权属归属的，法院以司法建议形式建议所有权人收回所有权，或重新发包，重新发包的，争议山中的管理投入计入重新的承包款中，由所有权人给付原承包人。




【作者简介】
李文斌，单位为安化县人民法院。