行政裁决案件中对行政机关事实认定的审查标准

原告（上诉人）：岳某
被告（被上诉人）：北京市平谷区某镇人民政府

第三人：张某

案由：不服林权争议处理决定

一、基本案情

岳某与张某发生林权争议，申请北京市平谷某镇人民政府（以下简称镇政府）解决双方的林权争议。镇政府受理后，根据《林木林地权属争议处理办法》第十七条“当事人对自己的主张应当出具证据。当事人不能出具证据的，不影响林权争议处理机构依据有关证据认定争议事实”之规定，要求争议双方提供证据，争议双方提供了证人证言，镇政府对这些证人证言一一加以核实，发现岳某提供的证人证言不能相互印证，而且与镇政府对这些证人的调查笔录记载的内容不一致，镇政府要求岳某提供树龄鉴定，但岳某书面拒绝。镇政府根据张某提供的证人证言，及其向村委会调取的有关证明作出处理决定，将争议的树木裁决归张某所有，岳某不服诉至法院，要求撤销被告所作林权争议处理决定。一审法院在诉讼期间组织三方当事人进行了现场勘验，勘验结论显示原告所主张的树木的实际树龄与其栽种该树木的年代无法对应。

二、审理结果

一审法院认为，镇政府处理原告与第三人之间的民事争议实质上是一种行政裁决行为。在行政诉讼中，法院对该类行政行为审查的重点是被告认定民事争议的事实是否有相应的证据支持，适用的法律是否正确，执法程序是否合法。本案中，原告主要对被告认定的事实存有争议，镇政府接到岳某的确权申请后，依照林业部颁布的《林木林地权属争议处理办法》中有关规定，告知林权争议双方提供相应证据，并对双方提供的证据进行一一核实，进行现场勘查，向村委会调取证据，根据经核实的林权争议当事人提供的证据以及村委会证明、现场勘查情况认定双方争议事实，其所作处理决定认定的事实有相应证据支持，且与本院主持的现场勘验所反映的基本事实相符。原告对被告认定的事实不服，根据《林木林地权属争议处理办法》第十七条之规定，原告应该在被告作出处理决定之前向被告提供其主张的有效证据，通过庭审质证，原告在行政程序中向被告提供的证据不能有效证明其主张，且经过本院现场勘验，原告所主张的树木的实际树龄与其栽种该树木的年代无法对应，尽管原告对该现场勘验结论持有异议，但未提供有效证据。故被告作出被诉处理决定并无不妥，原告主张不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告岳某诉讼请求。

原告岳某不服一审判决，上诉至北京市第二中级人民法院。二审法院认为，一审法院认定岳某的诉讼请求没有依据，并判决驳回其诉讼请求是正确的，岳某的上诉理由不予采信，判决驳回上诉，维持一审判决。

三、评析意见

（一）行政裁决案件中对被告认定事实的审查标准

本案审查的关键问题是镇政府在解决岳某与张某林权争议时所认定的事实是否清楚，而这必然涉及法院在这类案件中对行政机关认定事实的审查标准。笔者以为，该审查标准应该不同于行政处罚案件中对行政机关认定事实的审查标准，这与行政裁决程序与行政处罚程序中行政机关的不同地位有着密切关系。行政裁决程序中，行政机关处于类似于法院的中立地位，对当事人的民事争议进行裁决，裁决的主要依据是民事争议双方当事人提供的证据，辅以其自行调查的证据；行政处罚程序中，行政机关处于类似于刑事诉讼中追诉机关的地位，对违反相关领域法律规范、破坏行政管理秩序的行为进行惩戒，此时相对人当然有权申辩，但是并不一定提供其无违法行为的证据，因此行政处罚时行政机关更多需要自行调取相对人违法行为的证据。据此，当案件进入行政审判程序后，法院在审查行政裁决事实认定时应该采用与审查行政处罚事实认定不同的标准。

法院对行政裁决认定事实审查的重点并非行政裁决所涉及的民事争议的事实究竟如何，而是裁决所认定的事实是否有足够充分的证据支持，在具体的案件中可以考虑以下几个因素：一、裁决机关是否明确告知申请人和被申请人需要就自己的主张提供证据；二、裁决中申请人和被申请人是否应裁决机关要求提供证据；三、裁决机关对于申请人和被申请人提供证据是否认真进行审查，对这些证据确认与否的理由是否充分；四、裁决机关最终认定的事实是否有足够的证据支持。

一般情况下，若上述问题的答案都是肯定的，法院可以得出行政裁决认定事实清楚的结论。若法律规范没有明确要求行政机关告知民事争议当事人提供证据，只要行政机关作出的裁决有足够充分的证据支持，不影响法院得出行政裁决认定事实清楚的结论。若行政机关明确按照法律规定告知民事争议当事人提供证据，而民事争议一方或双方当事人拒不提供证据，或者提供的证据不足以证明其主张，而裁决机关在有限的办案期限内不得不结案，根据对方当事人或者自行调取的证据作出处理决定，只要其认定的事实有相互印证的证据可以证明，就可以认为其作出处理决定并无不妥，即使民事争议当事人在诉讼过程中提出了关键证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第59条规定，该证据人民法院一般不予采纳，该当事人应该承担其在行政程序中不提供证据的不利后果。若民事争议双方当事人应裁决机关要求提供了证据，而裁决机关作出处理决定时，不加以说明理由的采用一方证据，而无正当理由排斥另一方证据，或者对于明显能够相互印证的证据不加采用，而采用明显存在冲突的证据，或者裁决机关作出的处理决定缺乏最基本的事实根据，即没有证据支持，则法院只能得出其认定事实不清的结论。本案中，被告镇政府曾明确要求原告岳某提供证据，但其提供的证据不能证明其主张，镇政府根据经过核实的其他证据作出处理决定并无不妥。

（二）行政裁决案件中裁判方式的选择

行政裁决案件归根是由民事争议引起的，但在行政诉讼中，法院并不能从实体上解决民事争议，鉴于民事争议当事人实体上的合法权益还应该得到保护，虽然行政诉讼中不能提供这种保护，但不宜给其寻求其他救济途径制造障碍，在这种情况下，法院若判决维持裁决机关的处理决定，裁决机关将必须执行该判决，则可能封闭民事争议当事人通过向裁决机关提供有效证据，重新申请确权的方式寻求救济，此种情况下，可以考虑作出驳回诉讼请求的判决，既不维持，也不撤销被诉行政裁决，当事人还可通过其他途径取得救济。本案中，尽管原告在行政裁决过程中没有应被告要求提供树龄鉴定结论，但法院组织的现场勘验也只是采取抽样的方式，不排除有例外情况的发生，一旦原告请有资质的部门作出鉴定能够证明争议树木中有其栽种的树木，被告可能重新作出处理决定，就会与维持判决发生冲突，因此本案采用了驳回原告诉讼请求的判决。