热战——美国轮胎特保案专家组裁决的思路

【出处】本网首发
【关键词】美国轮胎特保案；专家组裁决
【写作年份】2011年


【正文】

　　2009年9月11日，美国总统宣布，对来自中国的客车和轻型卡车轮胎加征关税，第一年为35％，第二年为30％，第三年为25％。三天后，9月14日，中国将此措施诉诸WTO争端解决机制。一年后，2010年9月24日，WTO专家组作出初步裁决，认为美国没有违反WTO义务。这就是“轮胎特保案”（United States-Measures Affecting Imports of Certain Passenger Vehicle and Light Truck Tyres from China， WT/DS399）。

　　“特保”是俗称，指的是《中国加入WTO议定书》第16条“特定产品过渡性保障机制”。此条规定，在特定情况下，WTO成员可以限制中国产品进口。这条规定类似于保障措施，但仅针对中国，是一种特殊保障措施，因此被俗称为“特保”。美国为了适用这一条款，在其国内法《1974年贸易法》中增加了相应的第421节；美国此番实施特保的国内法依据，就是该节。

　　一、本案的特殊性

　　本案中，中国主要质疑了美国调查机关“美国国际贸易委员会”对“进口快速增长”以及“快速增长的进口是实质性损害的一个重要原因”（即“因果关系”）这两个结论。此外，还涉及了第421节本身是否违法，措施是否过度和措施的时间是否过长等问题。

　　专家组在逐一审查这些问题之前，提到了本案的六大特殊性。

　　（一）此为“特保”首案，因此提出了WTO争端解决所没有遇到过的一些问题，包括“特保”与一般保障措施的关系问题。虽然“特保”将于2013年到期，但对其进行解释显然对于其他WTO成员是重要的。

　　（二）该措施是针对中国的，但由于其系统性的特征，会对非涉案轮胎的进口产生影响。

　　（三）美国国际贸易委员会的结论，并非所有委员全体一致作出，有两个委员对因果关系问题提出了不同意见。这就使得专家组能够对该委员会的结论进行非常详细的审查。

　　（四）申请“特保”调查的，是美国的一个工会，而不是通常的轮胎生产商。虽然保障措施是为了产业调整目的而采取的，但国内生产商表示不会进行任何产业调整。

　　（五）“实质性损害”并非本案争论点，因此本案的关键点是“因果关系”，而这一点由于调查期处于全球大规模经济衰退而变得复杂起来。

　　（六）“因果关系”中的一个重要争论点，是美国的轮胎生产商主动减少了在美投资，转而在中国投资。因此，有一种观点认为，美国国内生产下降而从中国进口增加，源自美国轮胎业有意的经济决定。

　　专家组称，这些特殊性是本案的一些特殊背景，在审理过程中会予以考虑。

　　二、进口快速增长

　　中国认为，美国没有适当评估来自中国的进口是否属于议定书第16条第4款所规定的“快速增长”。中国的主要观点是，在调查期的最后阶段，即2008年，增长率下降了，因此不能说进口“快速增长”。

　　专家组经审查发现，来自中国的轮胎进口数量，2004－2008年，增加了215.5％；2006－2007年，增加了53.7％；2007－2008年，增加了10.8％。专家组认为，这就是“快速增长”。专家组说，不能由于最后一年的增长率低于以前，就认为不是“快速增长”，何况这种增长是在前几年增长基础上的增长。因此，专家组认为，美国并非没有适当评估“快速增长”问题。

　　三、因果关系

　　在这个部分，专家组首先审查了第421节是否“本身”（as such）违法的问题。第16条第4款要求，进口的快速增长必须是实质性损害的“一个重要原因”（a significant cause），而第421节将“一个重要原因”界定为“对国内产业有实质性损害有重要影响的一个原因，但不必等于或大于任何其他原因”。专家组认为，从“一个”和“重要”语义看，第421节并没有违反第16条的规定。

　　解决了这个前提问题，专家组开始审查因果关系的三个方面，即进口轮胎与国产轮胎的竞争条件，进口增长与损害指标下降的关联性，对其他因素所造成损害的“非归因”分析。在逐一审查美国的做法之前，专家组首先论证了两个有关第16条的理解问题。一个是第16条是否要求调查机关分析竞争条件和关联性，另一个是第16条是否要求调查机关进行“非归因”分析。对于第一个问题，专家组认为，如果不分析竞争条件和关联性，就很难确定“重要原因”的存在。对于第二个问题，专家组发现，虽然双方在开始时存在根本性分歧，但到后来显然都认为应当进行某种形式的“非归因”分析。专家组认为，要想确定因果关系，就必须将进口快速增长所造成的损害，与其他因素所造成的损害区别开来。

　　（一）竞争条件

　　美国市场的轮胎分为三个等级。中国认为美国国产轮胎主要属于第一个等级，而中国轮胎主要属于第二、三等级，因此与二者只有微不足道的竞争。但专家组认为，在三个等级的轮胎之间，并没有明确的界限，而且涉案进口产品与国内产品的竞争程度虽然有所区别，但二者并非不同的轮胎，不能说其竞争是微不足道的。专家组认为，美国的结论并无错误。

　　（二）关联性

　　专家组认为，进口与损害指标之间的关联性，不会很精确，而在有其他损害原因的情况下尤为如此。因此，要求证明进口变化的程度与损害指标变化的程度之间具有准确的关联性，是不现实的。调查机关依据进口上升与损害指标下降的整体一致性，并且结合了对因果关系的其他分析，是有可能认定“重要原因”的。

　　根据这一理解，专家组在审查了相关数据和图表后认为，美国对关联性的认定是适当的。

　　（三）非归因

　　中国提到了可能造成损害的其他因素，包括国内产业的商业战略，需求变化，非涉案进口以及其他因素。专家组逐一进行了分析。

　　关于国内产业的商业战略，包括主动关厂和美国生产商也从中国进口轮胎等，专家组认为，美国已经从实际情况的角度证明了关厂是进口损害的后果，而不是美国生产商主动放弃低端产品；美国已经证明了生产商进口的轮胎只占涉案进口的23.5％，并进而表明生产商并非主动停止低端产品的生产。

　　关于需求变化，包括由于美国汽车行业的不景气和消费需求转向大型轮胎而导致的需求下降，专家组认为，美国已经证明在需求下降的情况下，涉案进口仍在增加，因此损害不是需求变化造成的。

　　关于非涉案进口，专家组认为，尽管非涉案进口的数量大于涉案进口，价格低于美国国内产品，但在美国市场上，中国进口仍在增加，因此美国适当地分析了非涉案进口的影响，没有将其影响归于涉案进口。

　　此外，专家组还分析了其他因素，包括原材料成本和原材料短缺的急剧增加，提高生产力所需的自动化，汽油价格上涨导致驾车减少，罢工，美国生产商的社会负担和设备限制等。专家组认为，中国只是提到了这些因素，而没有进行论证，因此专家组不予审查。

　　最后，对于以上诸因素的累积效果，专家组称，尽管议定书没有要求调查机关进行这种分析，但这些因素加起来所造成的损害可能会很大，导致进口增长所造成的损害并非“重要”。但中国并没有证明这一点。

　　四、其他问题

　　对于措施是否过度的问题和措施的时间是否过长等问题，专家组认为，中国也没有予以证明。

　　五、结语

　　本案的六大特殊性，在专家组裁决中都或详或略有所体现。关于“特保”与一般保障措施的关系，专家组似乎毫不犹豫地援用《保障措施协定》和一般保障措施的案例来解释第16条。例如对于进口增长的含义，专家组就与《保障措施协定》第2条第1款进行类比。再如对于“非归因”，专家组认为，虽然第16条没有要求进行《保障措施协定》第4条第2款（a）项所规定的那种充分分析（full-blown analysis），但进行某种形式的“非归因”分析仍然是必要的。然而，也正是由于第16条中没有明确要求进行“非归因”分析，专家组认为，调查机关就没有义务将进口增长所造成的损害区分出来，并以此为标准确定所采取措施的限度。对于其他“特殊性”，专家组则在具体分析中予以了考虑。




【作者简介】
杨国华，男，1965年3月生。1996年毕业于北京大学法律系，获法学博士学位。现任中华人民共和国商务部条约法律司副司长。