监外执行中存在的主要问题及解决对策

【出处】正义网
【摘要】从监外执行司法实践来看，近年来监外执行的现状并不乐观，由于各方面的原因，监外执行罪犯脱漏管以及再犯罪情况大量的存在，严重的影响到了监外执行制度的权威性，给监外执行制度造成了极大的负面影响。在此笔者结合去年开展的监外执行罪犯脱漏管专项检查的基础上分析监外执行中存在的主要问题，并就如何改革和完善监外执行的有关措施进行浅显的论述。
【关键词】监外执行；监外罪犯；文书送达；心理辅导
【写作年份】2008年


【正文】

　　一、 监外执行中存在的主要问题

　　1、脱管漏管现象严重。从去年开展的专项行动来看，有关数据显示，重庆去年发现脱管、漏管的监外执行罪犯1500多人，占监外执行总数的12.9%。且从近几年来重庆开展专项活动数据显示，脱漏管成为监外执行中的“顽症”。

　　2、再犯罪现象突出。就笔者所在地区来看，2006年监外执行罪犯涉嫌再犯罪的10人，约占监外执行罪犯总数的5%；2007年 2006年监外执行罪犯涉嫌再犯罪的17人，约占监外执行罪犯总数的8%，监外执行罪犯重新犯罪比率越来越大。

　　二、导致上述问题出现的主要原因

　　1、文书送达不及时不规范

　　法律文书是监管机关对罪犯进行列管的依据，文书送达不及时导致监管单位无法对及时进行列管，这也是监外罪犯脱漏管的重要原因。司法实践中文书送达不及时表现在：一是裁决机关没有及时将有关法律文书送达公安机关；二是公安机关户证部门未及时将法律文书转送至负责监管的派出所。文书送达不规范的后果表现在：一是裁决机关未将文书送达检察机关，致使检察机关不能全面掌握监外执行的具体情况，给检察监督工作带来难度；二是有的监狱将相关法律文书交罪犯自己带回；三是部分监外罪犯存在多个住址，户口空挂，实际居住地与户口所在地不一致，但裁决机关在送达文书时未进行认真的调查，轻易向某个地址送达文书，导致文书出现误送，致使监外罪犯户口所在地的派出所收到文书后由于见不到人而无法列管，监外罪犯实际居住地的派出所又由于没有收到文书也无法列管。这种文书送达不及时不规范的行为，在司法实践中容易导致“见人不见档、见档不见人”，甚至“人档都不见”的情况，造成“脱漏管”的后果。

　　2、罪犯交付执行脱节

　　法律对监外执行罪犯如何交付执行没有作出明确规定，关于交付执行的具体程序就显得混乱，实践中按照重庆市的有关规定：被判处管制、单处剥夺政治权利、宣告缓刑，假释的罪犯均可以允许自行到派出所报到。但对如何确定哪些监外罪犯可以允许自行报到，缺乏具体的细则，事实上看守所的做法是接到人民法院的管制、单处剥夺政治权利、宣告缓刑裁决即将罪犯释放，并告之其应当到住所地的派出所报到，但很多的监外罪犯一出看守所就不知去向。

　　3、执行机关监管考察不力

　　监外罪犯的执行机关是区、县公安机关，具体由罪犯居住地公安派出所对监外罪犯进行监督考核，但由于警力不足、任务繁重，加之对基层派出所工作考核中重打击轻监管，在派出所警力、物力、财力有限的情况下，派出所对监管工作根本未给予高度的重视，监督管理活动仅仅停留在考察监外执行罪犯第一次是否到派出所报到，从而使监外罪犯逍遥法外，监管处于真空状态。

　　4、帮扶措施不到位

　　监外执行罪犯由于其自身的原因，在文化素质、就业技能等方面存在着客观的缺陷，表现在：一是监外罪犯普遍素质较低。由于文化素质较低，相对其辨别是非的能力和控制能力较差，容易导致再犯罪。另外，缓刑犯基本上没有在监管场所接受完整、系统的教育改造，对刑罚执行的威慑力和严肃性认识不够，对自己的犯罪行为及其危害缺乏深刻的认识，往往恶习难改，主观恶性较强；二是监外罪犯生存压力较大。监外罪犯大多数缺乏劳动技能，无一技之长，在激烈的社会竞争中处于弱势地位，就业压力大；加之社会对监外执行罪犯存在一定的偏见，部分工厂、企业忌讳监外罪犯的身份而不愿意提供就业机会，导致部分监外执行罪犯自暴自弃。但监管单位并没有对此情况给予足够的重视，没有对应的解决方案和帮助措施，安置不到位，促使部分监外执行罪犯沦为无业游民，无所事事，生活无着落，到处游荡，甚至恶习不改，重新走上违法犯罪的道路。

　　5、对监外罪犯不服从监管的处理力度不够

　　按照规定对违反法律、行政法规、公安部门有关监督管理规定尚未构成新的犯罪的缓刑罪犯，公安机关应给予相应的治安处罚或及时向人民法院提出撤消缓刑的建议等。但由于民警的责任意识不强，加之对监管规定了解不够全面、深刻，对监外罪犯的违规现象不知道处理，束手无策，更有甚者由于对监外执行罪犯的监管主要是由户籍民警在进行，部分户籍民警与监外执行罪犯长期接触后，成为老熟人、老好人，对监外执行罪犯的违规现象视而不见。

　　6、现行的外出务工制度落后

　　按照有关规定：“监外罪犯(包括管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行的犯罪分子)在被监督考察期间，并未消除罪犯身份。在此期间，应限制其活动范围并界定其所在地域，明确宣布：被管制、假释和暂予监外执行的罪犯，不允许离开所在地域外出经商；被剥夺政治权利和宣告缓刑的罪犯，如外出经商，需事先经县级公安机关允许”。从这一规定看，监外执行对象外出经商是不允许或是受限制的。但该条对外出务工是否准许未做出规定，按照此条制定的理论依据来看，被管制、假释和暂予监外执行的罪犯，外出打工也是不允许的。事实上，一律不允许被管制、假释和暂予监外执行等监外罪犯外出经商或打工是与现代社会和社会主义市场经济的客观条件相矛盾的，不利于监外执行对象适应社会生活，使其生活陷人困境，使其因缺乏谋生的条件和环境，而重新违法犯罪。

　　三、解决上述问题的对策

　　1、进一步提高对监外执行罪犯监管工作重要性认识。对符合法定条件的罪犯实行监外执行，是刑罚轻刑化和行刑社会化的客观要求，是人类文明进步和刑罚人道化的充分体现，此项工作做好了，有利于罪犯的改造，有利于预防、减少重新犯罪。各相关单位和部门要从构建和谐社会、维护社会稳定的角度出发，把此项工作纳入各职能部门全年工作目标及社会治安综合治理目标考核，形成领导重视、责任落实、制度健全、措施得力、各部门齐抓共管的格局。

　　2、明确职责，建立责任追究制。长期以来，公安机关、公安干警对监外执行工作重视不够，主要的原因在于公安机关未将此项工作列入基层派出所的业绩考核范围。因此应当督促公安机关转变观念，将监外执行工作作为一项重点工作来抓，纳入基层派出所的业绩考核范围，并明确职责，完善制度，建立责任追究，使监管机关和监管干警从思想上重视起来。

　　3、强化监外罪犯监管责任。要认真贯彻落实高检、高法、公安部、司法部《关于依法加强对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行罪犯监督考察工作的通知》等规定，加强对监外执行罪犯的监督管理。执行地派出所要统筹安排，采取有效措施，切实掌握本辖区内监外执行罪犯的基本情况，建立监外执行罪犯考察档案和统计台帐，要求法律文书、帮教组织、帮教措施、责任人、保证书齐全，要有专（兼）职人员具体负责此项工作。管段民警要切实履行对所辖区域内监外执行罪犯的监督管理考察职责，依靠基层组织、单位保卫部门、治保会等加强对监外执行罪犯进行经常性的帮教，对不服管理帮教的，要根据相关规定进行查处。同时，还应尽可能地帮助监外执行罪犯排忧解难，解除家庭、社会的歧视现象，解决他们生活中的实际困难，创造一个好的改造环境，使其在服刑期间能够遵纪守法、弃恶从善，重新做人。

　　4、改革完善文书送达制度

　　①、明确文书送达程序。对文书送达采用层层分管，层层负责的制度。对于未被羁押的缓刑犯和判决书上确定允许自行报到的缓刑犯，重庆市有关规定要求将法律文书送达公安机关户证部门，由户证部门在登记后7日内转送至监督考察的派出所。究此条规定的意图来看，是便于户证部门掌握本地区监外罪犯的总数和确定监督考察单位。但是从工作效率的角度来考虑，每增加一个环节，协调和配合的要求就会增加，文书送达出现延误和错误的机率就会相应增大，且事实上派出所是具体负责缓刑犯监督考察的机关，能否持有法律文书是进行及时列管的依据和保障，而户证部门能否及时持有文书不影响对缓刑犯的监督考察，所以笔者认为应当由法院将文书直接送达监督考察的派出所和检察院监所检察科，派出所收到有关文书后7日内将复印件送户证科汇总。这样以文书送达确定机制作为保障，同样不影响监督考察地的确立，也能实现制定原规定的意图，且避免了户证部门未及时转送法律文书造成派出所无法列管的情况发生。对于不允许自行报到的缓刑犯，采用人、档同步的方式送达法律文书，即看守所在将罪犯交付公安派出所的同时即将文书送达派出所和检察院监所检察科，再由派出所将文书复印件在7日内转交户证科汇总。

　　②、建立文书送达责任追究制。从根本情况来看，导致文书送达不及时的原因还在于有关机关和人员的认识态度问题，认识到此问题的严肃性和重要性的情况下，文书送达不及时的现象基本上能得到解决。笔者认为提高人员的思想认识是有效解决文书送达不及时的根本保障。那么如何提高相关人员的文书送达意识呢，我想只有通过有效的制度制约才是解决问题的根本方法。什么是有效的制度制约呢，就是明确未及时送达文书所要承担的责任。从法律和规范的执行力来看，有惩罚措施为保障的制度才能得到有效的贯彻和执行，才具有执行的贯彻力和持久力，而单靠人员的主观自觉性执行的制度由于缺乏强制力必然沦为形式。因此尤其在现行检察监督权缺乏强制力的情况下，建立文书送达责任追究制度就更显得重要。笔者认为可以这样确立文书送达责任追究制度：首先明确文书送达的责任人，即为本案的办案人员；其次，因一次未送达文书导致监外执行罪犯漏管1人以上的，对应的检察院监所检察部门即可以启动文书送达责任追究制度，对文书送达人员进行问责，并要求其立下保证书；再次因未及时送达法律文书导致监外执行罪犯漏管达三人以上的，检察机关可以按渎职行为进行查处，追究刑事责任或有关单位应当给予纪律处分。

　　③、建立文书送达前的调查制度和保证制度。为防止“人户”分离现象导致文书送达错误的问题出现，法院在判处缓刑时应当询问监外执行罪犯的实际住址和其到哪接受监督考察，并要求监外执行罪犯立下保证书，保证其按照规定的时间内，到其承诺的地点接受监督考察，并保证在文书送达前不得迁移户口。缓刑犯能否主动到监外执行机关接受监督考察，是其是否真诚的认罪伏法的客观表现，是法院认定其悔罪表现的最直观的方面，如果缓刑犯违反其承诺的义务，则表明其悔罪表现不佳，那么法院当初决定对其适用缓刑的条件发生了重大变化，表明对其适用缓刑有可能危害社会，则可以启动收监执行程序。

　　5、完善交付执行程序

　　①、应当明确允许自行报到的监外罪犯的标准。对哪些缓刑犯罪，允许自行到所管辖的派出所报到，哪些缓刑犯应当由交付机关负责押送，应当作出规定，至少应当有一个可以参考的标准的。结合实际情况来看，笔者认为可以将是否允许缓刑犯自行报到的决定权交给人民法院，由法院在判决的时候综合考虑罪犯缓刑考验期的长短、犯罪情节、悔罪表现、有无固定的住所、工作单位、是否在本地接受监督考察等情况在执行通知书上予以明确。看守所只根据法院的执行通知书予以执行，不决定是否允许缓刑犯自行报到，这样可以对看守所的交付执行起到很好的限制作用，防止看守所因为工作忙，人手不够等原因随意决定允许缓刑犯罪自行报到。

　　②、建立和完善告知制度。罪犯被判处缓刑后，并不意味着其人身危险性和主观恶性就消失，因此对缓刑犯不能仅仅在进行相关的教育后一放了之，交付机关、执行机关和监督机关之间应当建立和完善告知制度，看守所释放缓刑犯后应当同时将缓刑犯的基本情况通报负责监督考察的派出所和同级人民检察院监所检察科，派出所和监所检察科及时登记；缓刑犯自行到派出所报到后，派出所应当将情况同时反馈看守所和检察院监所检察科。看守所、检察院监所科对于超过法定期限，派出所仍未反馈该缓刑犯罪报到情况的，应当在超过期限之日起三日内向派出所询问。派出所对到期未报到的缓刑犯，应当在到期日起三日内通知看守所和检察院监所科，以便交付机关及时采取措施查找。这样，缓刑犯释放后就能一直处于相关机关的监督管理之下，避免缓刑犯不自行报到造成漏管。

　　6、改革监外执行罪犯外出务工制度

　　①、完善异地托管制度。由于我国人口多、人员流动性较大、户籍管理滞后，再加上城市动迁力度大导致非监禁服刑人员“人户分离”现象比较多。针对这一问题，应在全省、市甚至全国范围内建立“异地托管制度”，即对于“人户分离”的非监禁刑服刑人员，原户籍所在地的司法行政机关应主动与其暂住地的司法行政机关联系并委托协助管理。

　　②、确立监外执行对象危险等级制度。监外执行罪犯具有不同的人身危险性和社会危害性，因此可以考虑以此为依据确立不同监外罪犯的危险等级，如美国的监外执行制度中缓刑官可以根据罪犯对社会的危险程度，将缓刑监督犯分为较低监督、中等监督、严密监督三类，缓刑官基于此对不同类的考察对象采取宽严有别的监督方案。因此，可以将该思想充分的引进到我国规范监外执行的外出务工制度中，对于监外执行罪犯以三个月为一个时间段确立外出监管等级的考察期，根据监外执行罪犯三个月的改造表现以及犯罪类型、人身危险性、再犯罪的可能性等情况，将监外罪犯分为宽松管理、普通管理和严格管理三个等级，区别对待。对处于宽松管理等级的可以允许较长时间外出务工；对处于普通管理等级的，可以允许较短时间的外出务工，并根据其外出务工期间的表现，随时取消外出务工的批准；对处于严格管理的，由于其具有较大的人身危险性和社会危害性，对这类监外罪犯则一律不允许外出务工。

　　③、建立监外执行外出担保制度。为切实加强外出务工监外执行罪犯的监督管理力度，在有条件允许外出务工的情况下，制定监外执行罪犯外出务工担保制度。根据某些地区的做法，可以做如下规定：一是被宣告缓刑、被裁定假释、被剥夺政治权利三类监外执行罪犯适用外出就业保证金制度。二是凡接受监外执行以来3个月内无违规行为，具备一定劳动能力且外出就业地点明确以及期限不超过半年，同时有监管条件的监督人（无不良记录）提供担保的监外执行罪犯方可适用外出就业保证金制度。三是外出就业监外罪犯向派出所提出书面申请，提供外出就业监督人。派出所收到书面申请后3日内审查并征求所在村意见，初审同意后分别与监外罪犯和监督人签订外出就业协议和监督协议，并报上一级公安机关审批。审批未果的，派出所书面告知该监外罪犯。四是在镇财政所设立专户，统一管理监外罪犯外出就业保证金。五是外出就业监外罪犯中途或年末返乡的，应到派出所汇报思想及工作情况，接受月度测评。外出就业期间无违纪违规行为的，保证金予以退还；发生违纪违规行为的，根据情节轻重，保证金抵算违约金。因违法违纪被扣除保证金的，派出所在7日内通知外出就业监外罪犯回监管地接受教育，并撤销外出就业审批；经教育仍不服从管理的，依照有关规定进行处罚。

　　7、加大处罚力度，严厉打击再犯罪。监外执行罪犯再犯罪的社会危害性极大，对社会造成的负面影响极坏，因此对监外执行罪犯再犯罪的要进行严肃惩处，保证刑罚执行的威慑力，促使其他监外执行罪犯主动接受教育改造；同时对监外执行罪犯存在违法违规现象的要坚决给予相应的处罚，情节严重符合收监执行条件的，要坚决进行查处，收监执行。

　　8、加大检察监督力度。检察机关监所检察部门应依据有关法律和法规，督促执行机关规范对监外执行罪犯的监督管理：一是加大对监外罪犯执行的监督检察，督促执行机关更好地落实监管措施。要监督公安机关对监外罪犯档案管理是否规范、执行措施是否落实，帮教组织是否建立并发挥作用，促使执行机关严格执法，切实履行监管职责。对监督管理活动中的违法行为，及时向执行机关提出纠正意见；对监外执行考察不力的单位或者工作中的漏洞，也要发出相应的检察建议；二是监所检察部门每年会同公安机关对监外罪犯开展二次以上联合检查，不定期开展抽查，督促纠正发现存在的脱管漏管，建议收监严重违法的监外执行罪犯；三是监督和配合公安机关做好普法宣传和重点犯、危险犯的监督考察和教育转化工作；四是要加强对监外执行中违法行为的查处，尤其要着重查办牵涉其中的职务犯罪案件。

　　9、加大帮扶力度，解决生活困难。执行机关要最大限度的争取其他单位和部门的配合，针对性的组织监外执行罪犯参加各类劳动技能培训，使他们掌握一定的劳动技能，提高就业机率；执行机关要加强与企业和用人单位的联系，加大正面宣传力度，促使用人单位转变用人观念，为监外执行罪犯提供平等的择业机会；对于生活确实困难的，又无生活来源的，要协助其做好申请低保等工作，切实帮助其解决生存问题。

　　10、对监外罪犯进行心理矫治。在条件具备的情况下，监管机关可以考虑设立心理辅导热线或建立心理辅导联动机构，提供倾听监外罪犯心声的平台，让其把犯罪后积蓄的压抑、困惑、苦恼和不满等心理问题通通讲出来，让其宣泄情绪，释放心理压力，缓解心理矛盾。同时通过沟通和交流，促使其反思问题，寻找问题的根源，激发其重新选择解决问题的方式和方法。




【作者简介】
舒文进，单位为重庆市大渡口区人民检察院。


【参考文献】
{1}林礼兴，《监外执行检察的内涵与特点刍议》，载《人民检察》，2007年第16期。
{2}王琼等：《行刑社会化（社区矫正）问题之探讨（上）》，载《中国司法》，2004年第4期。