该房产行政登记案 能否判决撤销房屋所有权证?

[案情]
上诉人(原审第三人)：张某。

被上诉人(原审原告)：李某。

原审被告：济南市房产管理局。

2000年4月3日，济南市张某向其住所地的区房产管理局申报填写《拆迁房屋产权调换登记审批书》，区房产管理局经初审后，于2000年4月10日同意上报济南市房产管理局审批。2000年4月14日，济南市房产管理局依据区拆迁办公室与张某签订的《产权调换协议》、《拆除房屋补偿协议》，以及张某住所地派出所出具的证明、张某出具的《声明》，还有保留产权交费结算收据等资料，经审核后认为，张某申报登记的房屋产权清楚，建议发证，并盖章同意。2000年4月15日，济南市房产管理局就张某申请登记的饮虎池街3号房屋为其颁发了证号为025214的《房屋所有权证》(以下简称“3号房证”)。此前，济南市房产管理局曾于1991年1月16日针对济南市原永长街128号房屋向张某颁发过第011282号《房屋所有权证》(以下简称“128号房证”)；1992年该房屋所在地的回民小区拆迁，同年6月22日区拆迁办公室与张某签订了《拆除房屋补偿协议》，该房屋被拆除；1996年4月，依据当时的政策，二者。又签订了《产权调换协议》，张某根据上述两份《协议》及其他资料向济南市房产管理局申请颁发3号房证。2000年9月19口，济南市李某(与张某同属一区)曾向区人民法院提起行政诉讼，申请撤销济南市房产管理局颁发的128号房证。2000年12月27日，区人民法院作出(2000)X行初字第74号行政判决书(以下简称“74号判决”)，判决济南市房产管理局颁发128号房证的行为为无效行政行为，该判决已生效。李某据此判决于2002年4月10日，向区人民法院再次提起行政诉讼，请求撤销济南市房产管理局为张某颁发的3号房证。

[审判]

一审法院以济南市房产管理局为被告、张某为第三人受理了该案。经审查后认为，被告济南市房产管理局为第三人张某颁发 3号房证的主要依据是第三人张某原拥有的永长街128号房证和拆迁部门与其签订的《产权调换协议》、《拆除房屋补偿协议》。而原告李某曾于2000年9月19日，对被告济南市房产管理局为第三人张某颁发128号房证的行为向一审法院提起行政诉讼，一审法院经对该案审理作出74号判决，判决被告为第三人颁发128号房证的行为为无效行政行为。该判决送达后，各方当事人在法定期限内均未上诉，该判决已生效。同时，一审法院认为，房屋拆迁机构并非房屋确权部门，第三人张某与济南市区拆迁办公室签订的产权调换协议及拆迁房屋补偿协议，不能证明第三人张某对3号房拥有合法所有权。因此，被告为第三人颁发的3号房证失去了其产权来源基础，被告的发证行为认定事实不清，证据不足，应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第2项第l目之规定，作出(2002)X行初字第18号行政判决(以下简称“18号判决”)：撤销被告济南市房产管理局于2000年4月15日为第三人张某颁发的3号房证。案件受理费100元由被告济南市房产管理局负担。

第三人张某不服18号判决上诉至二审法院。二审法院依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第65条第2款的规定，列明了各方当事人：张某(原审第三人)为上诉人，李某(原审原告)为被上诉人，济南市房产管理局为原审地位，即原审被告。并对该上诉案件进行了审理。依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第56条第4项的规定，驳回了李某的诉讼请求。

[评析]

一、对被诉行政行为合法性的分析及对一审判决的审查

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第5条的规定，行政审判自勺主要任务是“对具体行政行为是否合法进行审查”。即审查对象是具体行政行为，审查内容及重点是该行为的合法性(行政处罚案件还要审查行政行为的合理性)。依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第67条第1款之规定，二审法院审理上诉案件，应对一审判决及被诉具体行政行为的合法性进行全面审查。该案被诉具体行政行为是原审被告济南市房产管理局于2000年4月15日为上诉人张某颁发3号房证的行为。那么，该行政行为是否合法呢?本部分首先对此进行分析，然后对一审判决的事实认定及法律适用进行审查。

根据《济南市城市私房管理办法》第3条的规定，济南市房产管理局是济南市私有房屋的行政主管部门，其受理上诉人张某的私房办证申请后，依据《济南市城市私房管理办法》的规定，经对上诉人张某提供的区拆迁办公室与张某签订的《产权调换协议》、《拆除房屋补偿协议》，以及张某住所地派出所的证明、张某出具的《声明》，还有保留产权交费结算收据等资料进行审核，并对区房产管理局的“外查情况”及绘制的《房屋分户平面图》进行复审，于2000年4月14日确认“产权清楚”，“同意”发证。2000年4月15日，济南市房产管理局就3号房向上诉人张某颁发3号房证。由此可以看出，该颁证的具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法；据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第1项之规定，应予维持。

但是，一审法院却认为该颁证的具体行政行为事实不清、证据不足并进而判决撤销原审被告为上诉人张某颁发的3号房证。那么，一审判决如此认定的原因何在?

首先，一审法院判决把“原第三人拥有的永长街128号房屋第 011282号《房屋所有权证》”认定为“和拆迁部门与第三人签定的《产权调换协议》、《拆除房屋补偿协议》”一样，同为“被告为第三人颁发饮虎池街3号《房屋所有权证》的主要依据”，缺乏证据支持，系事实认定错误。根据2000年9月1日前仍在生效的《济南市城市建设拆迁管理办法》第14条的规定，原永长街128号房屋被拆除3个月后，济南市房产管理局为张某颁发的128号房证应予缴销，不应成为原永长街128号房屋产权被调换后的房屋——饮虎池街3号房屋的颁证依据。而从证据证明的事实上看，济南市房产管理局也并未以128号房证作为向张某颁发3号房证的直接依据。一审判决中此处事实认定的错误主要是由于将饮虎池街3号房屋“来源”与该房的颁证“依据”混为一谈所造成。

其次，一审法院以“房屋拆迁机构并非房屋确权部门”为由，进而认定“第三人与济南市区拆迁办公室签订的产权调换协议及拆迁房屋补偿协议，不能证明第三人对饮虎池街3号房产拥有合法所有权”并否认其证明力，属实质认证错误。因“第三人与济南市区拆迁办公室签订的产权调换协议及拆迁房屋补偿协议”在颁证当时是合法有效的，且无相反证据证明其违法或不真实，更不能以“房屋拆迁机构并非房屋确权部门”为由，来否认“第三人与济南市区拆迁办公室签订的产权调换协议及拆迁房屋补偿协议”作为济南市房产管理局为张某颁发3号房证的依据所具有的证明力。故，济南市房产管理局为张某颁发3号房证的颁证行为事实清楚，证据充分，具有合法性。

再次，一审法院以74号判决的结果来否认该颁证行为的合法性，属形式认证错误。因为引发74号判决的诉讼是在3号房证颁发以后提起，该判决亦在其后作出；况且，该判决确认无效的颁证行为(128号房证的颁发行为)与3号房证的颁证行为之间还存在拆迁补偿行为，该判决结果与3号房证的颁证行为没有关联。所以，该判决不具有证据应有的关联性。一审法院不应采纳其作为评价3号房颁证行为的合法性与否的证据，更不应确认其具有证实3号房证的颁证行为违法的证明力。

二、该案应如何处理

被上诉人李某请求区人民法院撤销济南市房产管理局向张某颁发3号房证，其主要证据是区人民法院作出的74号判决，该判决的结果为确认济南市房产管理局颁发128号房证的行为为无效行政行为。128号房证的发证行为虽被区人民法院的74号判决确定为无效行政行为，但该判决结果并不能直接评价济南市房产管理局向张某颁发3号房证的行为合法与否，更不必然直接导致济南市房产管理局颁发3号房证行为无效，或者直接用以证明其颁证行为的违法。这是因为在济南市房产管理局前后两个颁证行为之间还存在着区拆迁办公室对原永长街128号房屋的拆迁、补偿、安置的行为。济南市房产管理局颁发3号房证的主要依据是《产权调换协议》、《拆除房屋补偿协议》，该依据在颁证当时及今后未被依法撤销、变更之前都应视为是合法、有效与真实的。若从时间先后顺序上看，被上诉人李某在请求撤销济南市房产管理局向上诉人张某颁发的128号房证的诉讼中，其诉讼提起时间亦在济南市房产管理局向张某颁发3号房证的5个月之后，区人民法院作出74号判决时间在其后8个月之久，而128号房证的颁发行为在被74号房判决确认为无效之前，应视为是有效的，128号房证应视为是合法的。从此种意义上讲，即使被上诉人李某有证据表明济南市房产管理局以此证作为向张某颁发3号房证的依据，也不能以该判决结果作为证实济南市房产管理局后一个颁证行为 (即3号房证的颁发行为)违法的依据。

对此，我们还可以作进一步的分析。区人民法院的74号判决虽确定了128号房证颁发行为为无效行政行为，但并未对原永长街128号房屋所有权进行确认。因而在该房屋所有权争议未被解决，即该房屋所有权未被确认之前，被上诉人李某还没有证据证实区拆迁部门与上诉人张某签定的《产权调换协议》、《拆除房屋补偿协议》是错误的，进而更无法证实济南市房产管理局对饮虎池街3号房屋颁发的《房屋所有权证》(即结果)中存在错误。退一步讲，即使原永长街128号房屋所有权被有权机关确定给被上诉人李某，能认定区拆迁部门与上诉人张某签定的《产权调换协议》、《拆除房屋补偿协议》是错误的，从而证实济南市房产管理局对饮虎池街3号房屋颁发的《房屋所有权证》中也存在错误。但根据2000年9月1日前仍在生效的《济南市城市建设拆迁管理办法》第13条规定的精神，被上诉人李某也只能申请有关部门变更这一结果，而非诉请法院直接撤证。法规如此规定的理论根据应是行为人过错与责任的一致性。上述错误是由于被上诉人李某怠于行使对原永长街128号房屋所有权争议的诉权所致(因为该房屋至一审该案起诉时，已被拆迁近十年；回民小区拆迁有动迁会及张贴的公告等，其早应知道该房屋已被拆，以及其未被补偿等权利被侵害的事实)，并非因行政机关自身行为过失或者违法行政所造成。在行政行为合法的前提下，由于利害关系人的过失行为造成结果错误，不能由行政机关来承担行政行为违法的责任。因而，济南市房产管理局对饮虎池街3号房屋颁发的《房屋所有权证》不应被法院直接撤销，因为法院判决撤证的前提是行政主体的颁证行为违法，而济南市房产管理局的颁证行为并不违法。当然，若被上诉人李某申请行政机关更正错误结果，该机关(本案为济南市房产管理局)不履行法定职责时，被上诉人李某可诉其不作为。

基于上述法理分析，可以看出，被上诉人李某(原审原告)以74号判决为据请求一审法院撤销济南市房产管理局向张某颁发3号房证的诉讼请求，显系缺乏证据支持。对此，依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第56条第4项的规定，应予驳回。

三、该案一审判决反映出的行政审判误区

通过对该案的审理，可以发现，行政审判还存在着这样一个误区：不是依照《中华人民共和国行政诉讼法》第5条的规定，首先确定审查对象(即行政行为)，然后确定审查内容及重点(即行政行为的合法性)，最后审查行为与结果之间的逻辑关系；而是违背这一规定，偏离审查对象，视对行政行为审查的法律规定而不见，本末倒置的对结果进行审查，并用结果的正确与否来判断具体行政行为的合法与否，依据结果的错误来反证具体行政行为违法，进而造成了在具体行政行为实际上合法，或者在无法判断其是否违法的前提下，直接判决撤销由各种因素综合产生并非由单一具体行政行为造成的结果。这样，可能在不经意中就强迫行政主体为他人故意或过失而非自身行为违法造成的错误结果承担了应由他人承担的责任。虽说是在行政诉讼中行政主体对行政行为的合法性承担举证责任，但法律并未规定其对结果正确与否也承担举证责任。与行政相对人相比，行政主体虽是强者、处于优势地位，但法院也绝不能以此为由偏离法律规定，对其强加责任，而只能是依法审判。否则，法院最后的判决就会是其先前不公正审理的结果。

行政审判的任务是对具体行政行为的合法性进行审查，而非对具体行政行为结果错误与否的审判。结果的错误与具体行政行为违法是两码事，二者不能等量齐观，更不能相互替代，结果的错误并不能证实具体行政行为就一定违法。只有当错误的结果是违法行政所造成时，才能与其他证据一齐印证该具体行政行为违法。也只有在此情况下，法院才能撤销该具体行政行为的结果。这就是说法院撤销结果的前提应是行政行为违法。如果行政行为合法，但结果错误，也就是说结果错误是由其它因素导致的；这时，法院就要分清是由哪方(行政机关、行政相对人，抑或利害关系人)、什么性质(合理性，还是合法性)的行为导致的结果错误，然后依照法律规定作出相应的判决，而决不能简单地直接判决撤销结果。如在房产行政登记案件中，行政相对人因申报不实而获准登记并取得房屋权属证书。对此，依照中华人民共和国建设部(第57号部令发布)《城市房屋权属登记管理办法》第25条第一项的规定，登记机关有权注销行政相对人的该房屋权属证书。利害关系人亦可主张登记机关注销行政相对人的该房屋权属证书；如有证据证实登记机关不履行法定职责时，还可诉其不作为。如利害关系人直接诉请法院撤销该房屋权属证书，法院可依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第56条第 4项的规定，驳回其诉讼请求，而不应针对这种诉讼请求直接判决撤销该房屋权属证书(尽管该证书有错误)。否则，法院所作的判决就会于法无据，且有越俎代疱、司法权代行行政权之嫌。

行政审判，审查的是行政行为，判决针对的往往是行政行为的结果，对其维持或者撤销(不作为案件可判决行政机关履行其法定职责)。当然这种判决是依据逻辑规律在审查行政行为是否合法的基础上作出的。为此，行政审判中我们必须查清行为与结果之间的关系，是直接因果关系，还是间接因果关系；是一因多果，还是一果多因。这对行政审判，特别是对诉房产行政登记类案件的审理尤为重要。在诉房产行政登记案件的审理中，那种认为只要颁证错误(即结果错误)就要直接判决撤证并美其名曰实质性审查的观点，是本文所言行政审判误区在观念上的集中体现。这种观点完全背离了行政审判的合法性审查原则。同时，也曲解了实质性审查的含义。

(作者单位：济南市中级人民法院)