迈向和谐社会的秩序路线图——从库兹涅茨曲线看中国社会法律秩序的可能演变（无图版）

　　一、库兹涅茨曲线的法学解读

　　二、中国仍处于矛盾上升阶段

　　三、为什么有法律却无秩序？

　　四、何时步入良性秩序？

　　——秩序的绝对拐点和相对拐点

　　五、政策选择的意义与风险

　　[摘要]

　　库兹涅茨的收入分配差距曲线可以近似地解读为中国社会转型时期的“社会问题曲线”，由此推定，中国仍处于社会矛盾的上升阶段，尚未到达矛盾最大值的区域。在社会转型时期出现“有法律却无秩序”的局面，一个原因是，由于在社会问题矛盾处于上升状态的同时，于对矛盾问题的治理力度与效果不足，致使矛盾问题的产生远远大于治理的速度与力度。另一个原因是，由于中国立法承担着缩小中国与外部世界差距的客观使命，这使得许多法律从其制定之日起，就注定是无法完全实现的。在未来20年中，中国的转型秩序还将面临更为严峻的压力与挑战。此后，可能出现社会秩序根本性好转的“绝对拐点”。此期间，通过加强社会治理的措施，有可能创造出秩序局部性好转的“相对拐点”。构建和谐的法律秩序，从法律改革与社会治理的关系看，现实主要存在着两种不同的政策方案，不同的政策选择会带来不同的社会风险。

　　[关键词]法律秩序 秩序拐点 路线图 库兹涅茨曲线 社会问题曲线 秩序拐点 法律治理 政策思路

　　一国之法律变迁，至少有两种可以描绘的线索：一个是制度变迁的线索，一个是秩序变迁的线索。两者的学术和生活意义是不同的。制度层面的变迁，带有明显的历史演进色彩，不仅最为史学关注，也是经济学和法学等学科的前沿话题。相比之下，秩序层面的变迁，除了为数不多的重大的类型变迁（如自然经济秩序、商品经济秩序与市场经济秩序等）具有历史演进的意义，一般都处于治乱循环、优劣交替的单调周期状态。这是一般的法学理论不太介意的东西。然而，这并不意味着秩序的治乱循环就没有了值得关注的价值。与制度层面的内容相比，秩序的治乱优劣，最终说明了制度变迁的绩效，不仅如此，秩序状况同样可以用来说明制度变迁过程中的人们的生活状况和制度变迁的社会成本。所以，秩序更多地体现了法律的生活意义。

　　就当下而言，中国正处于百年社会结构转型与制度变迁的中后期阶段，处于社会秩序“从乱到治”的关键时期。社会结构转型与制度变迁的终极意义，都体现在能否根本实现中国社会“从乱到治”的转折，为中国提供一种长久繁荣的、和谐的法律秩序。这直接关乎到当代人与下一代的福祉。

　　为此，本文集中讨论中国社会结构转型与制度变迁背景下的秩序演进及其治理问题。在文中，我将采用社会学和经济学方面的实证研究成果，借以说明社会和经济因素对法律秩序状况、以及未来秩序演进的实际和可能的影响。我试图说明，库兹涅茨的分配差距曲线可以近似地解读为社会转型时期的“社会问题曲线”，由此推定，中国仍处于社会矛盾的上升阶段，尚未到达矛盾最大值的区域。在社会转型时期出现“有法律却无秩序”的局面，一方面是因为社会问题矛盾处于上升状态，而在于对矛盾问题的治理力度与效果不足，致使矛盾问题的产生远远大于治理的速度与力度，另一方面是由于中国立法承担着缩小中国与外部世界差距的客观使命，这使得许多法律从其制定之日起，就注定是无法完全实现的。在未来20年中，中国的转型秩序还将面临更为严峻的压力与挑战。此后，可能出现社会秩序根本性好转的“绝对拐点”。在此期间，通过加强社会治理的措施，有可能创造出秩序局部性好转的“相对拐点”。构建和谐的法律秩序，从法律改革与社会治理的关系看，现实存在或同时并存的主要是两种不同的政策方案：一个是通过加快法律改革，以制度变迁牵引社会治理，加速社会秩序根本性好转的“拐点”的出现；另一个是适度推迟或放慢法律改革，通过原有制度框架下的防范性社会治理措施，确保转型时期的秩序稳定。也许还有第三种政策方案，即在法律制度改革与社会治理之间寻求一种更带有理想性的平衡关系，通过可调控的改革过程与稳定的秩序过程的结合，确保制度变革过程的稳定性。但是，这种方案更多地是反映了决策者的理想性要求。

　　一、库兹涅茨曲线的法学解读

　　1955年，美国经济学家库兹涅茨在《经济发展与收入不平等》的论文中，提出了收入差距的“库兹涅茨曲线”（“倒U型假说“）（1）。他根据经济增长早期阶段的普鲁士（1854-1875年）、美国、英国等地区（1880-1950年）收入差距的统计资料，提出了如下观点：”收入分配不平等的长期趋势可以假设为：在前工业文明向工业文明过渡的经济增长早期阶段迅速扩大，尔后是短暂稳定，然后在增长的后期逐渐缩小“（2）。简单说，在从传统农业社会向工业化社会的转型过程中，居民收入分配的差距会呈现”先恶化，后改善“的趋势。

　　库兹涅茨在解释该曲线时认为，收入差距在经济发展早期阶段逐步恶化的原因有两个，一是储蓄和积累集中在少数富裕阶层，而储蓄和积累又是经济增长的动力，因而在经济增长中必然是穷者越穷、富者越富；二是工业化和城市化是经济增长的必然结果，而城市的居民收入比农村更加不平等，所以城市化水平的提高必然带来收入分配的恶化。

　　库兹涅茨曲线的意义不仅局限于经济学，它还有明显的法学意义。

　　根据早期工业化国家的一般经验判断，社会收入分配差距与社会矛盾和法律秩序之间应该存在某种正相关的联系。在不考虑其它因素的条件下，当收入差距不明显或差距不大时，由于贫富分化不明显，社会纠纷矛盾不会很突出，法律秩序也相对平稳。在工业化进程中，或是从传统农业社会向工业化社会转型的过程中，由于收入差距拉大甚至恶化、社会贫富分化严重，社会矛盾应该呈数量上升及程度加剧的趋势，                  　　法律秩序相对地也会出现恶化的情况。到了工业化后期，由于社会财富的增长，行业利润的相对平均化，以及政府对社会再分配能力的提高等因素，分富差距又会趋于缩小。至此，法律秩序又重新趋于良性化。总的来说，转型时期的法律秩序也呈现“先恶化，后改善”的变化趋势。

　　从秩序与经济发展的关系角度看，转型秩序的这种“先恶化、后改善”的趋势，表明经济发展与秩序恶化首先存在一个同步化的过程，当这种同步发展达到一定程度的时候，这种同步化的现象开始减缓，最终又从同步上升的关系演变成为一种背离的关系。

　　如果能够把法律秩序的不稳定程度或负面程度用曲线表示，它与库兹涅茨曲线所描述的收入差距曲线不仅在形态上有很大的相似性，而且也有内在的联系。

　　所以，人们可以把库兹涅茨曲线近似地解读为“转型时期的社会问题曲线”（也可视为“社会纠纷曲线”），用于描述转型时期社会矛盾及法律秩序的变化趋势。

　　“社会问题曲线”描述的是在整个社会转型时期，社会纠纷矛盾呈先比较较低平缓，再到纠纷上升，最后又趋向相对平稳的变化状态，在图表上呈现“倒U字”状态。

　　各种不同的社会问题曲线会有不同的时间分析周期，从几年到几十年甚至上百年不等。这取决于人们用它分析什么样的国家和什么样的时间段，以及这个国家的工业化转型所花费的时间。尽管各种社会问题曲线的时间周期不同，一个完整的时间分析周期又可大致相同地分为四个时间段。

　　第一阶段，是工业化进程之前的阶段。表现为社会收入差距不大，社会问题和矛盾纠纷不突出。人们不妨把它称之为“传统秩序下的和谐社会”。

　　第二阶段，是工业化进程的初期阶段和中期阶段。表现为社会收入差距扩大，贫富分化严重，社会矛盾加剧，这是法律秩序恶化的阶段。社会学也把它称之为“失范”或不稳定时期。

　　第三阶段，是社会问题和矛盾纠纷从上升到达顶点。此阶段，社会贫富差距和其它矛盾如犯罪等现象达到了顶点，这是工业化进程最痛苦的阶段。

　　第四阶段，是社会矛盾纠纷下降阶段。由于贫富分化得到持续抵制，转型过程的矛盾不断的解决，经济发展进入良性循环。由此阶段开始，人们有理由认为，社会已经进入到一个“现代秩序下的和谐社会”。

　　特别需要强调的是，库兹涅茨曲线本身所揭示的，是一种可能的趋势。在一些国家或地区如战后日本和中国的台湾地区，也有库兹涅茨曲线不明显或“失灵”的情况，它取决于不同国家或地区的经济发展情况与政策选择（3）。按我的理解，库兹涅茨曲线更多地带有某种经济发展中的“先自发、后自觉”的情况。所以，当人们把库兹涅茨曲线解读为“社会问题曲线”时，也应该把它只看成是一种可能的和自发的趋向，而不是某种不可改变的必要性。

　　尽管如此，在中国改革开放的前二十多年里，由于知识经验不足和政策导向问题，中国没有能够避开社会贫富分化的“自发陷进”，库兹涅茨曲线在中国是得到了某种程度的验证的（详见本文第二部分）。所以，把库兹涅茨曲线近似地解读为中国社会转型时期的“社会问题曲线”，并用于分析转型秩序的变化趋势，也就有了适当的理由。

　　二、中国仍处于矛盾的上升阶段

　　把“社会问题曲线”作为描述中国社会转型秩序的基本手段，我们首先需要确定这个曲线的时间起点和大致终点。

　　由于本文关注的是中国转型时期的法律秩序从当前向未来的可能演变，就分析起点来说，过早的时间分析起点是不适合的。比如，从近代史的角度看，中国从农业社会向工业社会的转型，也即中国的工业化进程的最初启动，应该从1860年的洋务运动算起。再近些的时间起点，就是从上世纪50年代起，是新中国自主工业化进程的开端。这两个时间起点都与本文关注的主题相距较远。更贴近本文主题的时间起点，是上世纪80年代。由此，中国开始了重新面向世界的、新一轮的社会现代化运动。就终点来说，中国工业化进程尚未完成，按照中国政府提出的政策目标看，2050年要实现中等发达国家的发展水平，完成现代化国家的建设。这个时间终点可以包容本文所关注的从当前到未来的秩序演变，是比较恰当的。

　　这样，本文的社会问题曲线的时间周期，大致可以从上世纪80年代开始，到本世纪2050年结束。这是一个时间跨度长达70年的相对完整的分析周期。

　　接下来的问题是：中国正处于什么样的阶段？中国的法律秩序状况是有继续恶化的可能，还是已经进入了良性轨道？

　　这肯定是一个争议很大问题，是一个涉及到多方利益甚至涉及政绩评估的问题。因此就需要特别谨慎地求证。

　　谨慎求证的一个基本思路，是把社会转型时期的社会矛盾问题看成是由转型时期的经济、社会、人口等多种因素的综合产物。它的法律表现可能是社会分配不公，贫富分化严重，犯罪、纠纷与信访等指标不断上升，问题的根源在于社会。所以，要从法律外部寻求导致法律秩序不稳定的根源，从法律外部寻求导致犯罪增长、秩序不公正和各类社会纠纷上升的源头性问题。把法律外部的社会过程看成是原因，法律自身是各种外部社会因素的结果。这也符合法学理论的基本假设和其它社会科学的基本共识。

　　在确定了法律外部的各种因素与法律自身因素之间的正相关关系的前提下，可以认为，如果导致法律秩序不良的各种源头性问题不断上升，则可以判断，中国仍处于矛盾上升阶段。如果对各种源头性问题的法律治理效果不理想，则又可以进一步判定，中国转型时期的法律秩序仍有进一步恶化的可能。

　　我们首先看第一个方面，即各种源头性问题是否处于上升阶段？

　　从国际经验上看，中国已经进入人均GDP的重要跨越期，这是一个机遇与高风险并存的关键性阶段。2004年3月8日，在十届全国人大二次会议举行的中外记者招待会上，国家发改委主任马凯对在场的中外记者说过这样一番话：“在人均GDP达到1000美元这个阶段，对任何一个发展中国家，特别是像中国这样的人口大国来说，具有十分重要的意义和历史意义。已有的国际经验显示，很多国家在人均GDP超过1000美元之后，可能会出现这样两种前途：一种是进入'黄金发展期'，即保持一个较长时间的经济持续快速增长和实现国民经济整体素质的明显提高，顺利实现工业化和现代化。另一种是出现所谓的'拉美现象'，

　　主要指拉美的一些国家，则在人均GDP 超过1000美元以后，城乡、工农发展失衡，经济停滞不前“。（4）

　　人们注意到，如韩国等东亚国家，在人均GDP超过1000美元以后，经济结构呈现可持续发展态势，城乡、工农之间协调发展，保持着旺盛的经济活力。与之相反，在拉美国家的转型时期，政府面对各种矛盾处理不当，结果走向贫富悬殊、失业激增、分配两极化、社会矛盾激化，导致经济社会发展长期徘徊不前，甚至引发社会动荡和倒退。

　　中国正是处于这样一个发展的分岔点阶段。

　　具体说，从城市化角度看，在改革开放前的三十年里，中国城市化进程人为地大大落后于工业化，长期处于抵制状态的城市化进程正进入高峰阶段。按有关专家预测，在2050年之前，中国的城市化率必须从现在的40%提高到70%以上。这就意味着只有每年平均增加1%的城市化率才能达到现代化的要求。如此计算，每年将有1000万以上的农村人口转化为城市人口，这将会对整个社会带来巨大的压力。庞大的农村人口向城市流动，加之其它因素，使得中国社会的犯罪进入高增长期，即有所谓“第五次犯罪高峰”的说法（5）。

　　中国人民大学的李路路教授从社会控制体系角度分析说，处于转型期的中国社会面临的问题是，一方面，原有的社会控制体系已经失去实效，而新的控制体系和应对危机的能力都尚未建立起来。这本身就是对城市社会公共安全的直接威胁。比如，在上个世纪60年代，中国因天灾人祸死了许多人，整个社会仍然能够被有效控制，但2003年和2004年的两次SARS危机则非常明确地表明，中国原有的社会控制系统已经失效（6）。

　　综合多方面情况，有关专家把中国社会正在面临的种种问题归纳为一个颇具警示性的判断：中国已经进入高风险社会（7）。

　　2004年，国家发展与改革委员会课题组对来自国务院各部委、重点科研院校、主要民间组织以及国外大学、驻华国际组织的98名中外著名专家进行了调查。这些来自不同领域的学科带头人和领军人物对我国“十一五”时期（2006年～2010年）可能影响我国经济社会持续发展的风险因素、风险领域以及风险冲击程度进行了科学预测和分析。课题研究表明，在2010年前，中国面临着十大风险，按大致的风险次序排列分别是：就业问题、三农问题、金融问题、贫富差距问题、生态资源问题、台湾问题、全球化问题、信心与诚信问题、公共卫生问题。其中，三农问题、贫富差距问题直接涉及社会安全，生态问题、金融风险问题、诚信问题和公共卫生问题也同样涉及到相关法律秩序的状况（8）。应该注意到，就业问题和三农问题是分居第一、二位的，这与中国目前的快速城市化过程有密切关系。上述因素的存在，使得中国社会的转型秩序面临着巨大压力与挑战，治安秩序、公共安全秩序、经济秩序、管理秩序、生活秩序等社会整体秩序都将经受更大的考验。

　　“和谐社会”政策目标的提出，也正是应对上述社会背景。

　　基于上述多种因素的分析，大致可以判断，中国仍处于社会矛盾上升的阶段，并未到达社会矛盾的最大值区域。这种情况的结果是，各种标志法律秩序的指标不断恶化。比如，社会分配严重不公，贫富分化严重，犯罪率、信访率不断攀升。如果我们把各种标志法律秩序恶化的指标用曲线叠加在一起，并把它抽象处理，可以得到一个简明的“社会问题曲线”（见图2）。

　　标志法律秩序恶化的各种情况可以从以下几方面分析：

　　主要表现之一，社会秩序的公正性受到严重挑战。最突出的情况，就是贫富差距拉大，社会分配不公已经相当严重。2002年，在亚洲开发银行第三十五届年会“中国日”研讨会上，国务院发展研究中心副主任鲁志强介绍说，中国居民收入的基尼系数从一九八○年的零点三三迅速增大，一九九四年突破警戒临界点零点四，目前已经超过了零点四五。中国的收入差距问题比其他国家和地区的情况要复杂得多，他用了三个“世界少有”来概括其中的特征。一是收入差距扩大速度快。在短短20年时间里，中国就从一个收入差距很小的国家急速迈入收入很不平等的国家行列，这样的速度是世界上少有的。二是收入分化带有明显的群体特征。居民收入水平与地域、行业和所在企事业单位有很高的相关程度。象中国这样大的地区、城乡和行业之间的收入差距在全世界是少有的。三是公众对收入分配现状的不满，特别是对依靠行业垄断的不合理高收入，以及贪污腐败、权钱交易等违规违法收入表现出强烈不满，也是在其他国家和地区也是不多见的。鲁志强同时表示，扭转收入差距扩大趋势的难度很大（9）。

　　法律秩序恶化的表现之二，是直接标明法律秩序状况的各种指标出现急剧攀升。

　　大致是从上世纪80年代开始，中国社会进入各种矛盾纠纷在数量上的攀升阶段。其中，犯罪、信访等具体数字虽然在不同时期各有起落，但数量上升的总趋势未改变。

　　从信访方面看，1978年至1982年的四年多时间里，全国法院处理民事申诉来信39800件，接待民事申诉来访近4.4万人次，两者相加共83700件（人）次。从到1998年至2002年，在同样4年时间里，全国法院共接待处理群众来信来访4224万件（人）次，上升了近500倍，上升速度之快，超乎人们的想像。主要集中于“三农”问题、拆迁问题、失业问题、治安问题和公民权利保障问题。如此大规模的信访，表明在社会结构的微观层面（基层）上蕴藏和积压着大量人际矛盾和社会矛盾（10）。社会学家李强认为，如果改革和发展的前20年面临的主要是经济问题，那么改革和发展的后20年面临的将主要是社会问题。而今要全力构建社会主义和谐社会，矛头直指这些社会问题（11）。

　　从犯罪率上升情况看，自上世纪八十年人以来，中国社会的犯罪峰值与经济发展呈同步创新高的走势。从1978年到1995年，中国经济以年平均增长7.49％的速度提升，人均年GDP增长率达到6.04％。此阶段犯罪峰值伴随着经济9.49％的增速，以不同的新高相呼应。从1987年至1989年12年间以年增长11.142％速度跃升，尤其是1994年以来，更是以年增长39.256％速度不断攀新高（12）。1990年，一个列入国家“七五”哲学社会科学重点研究项目的《中国现阶段犯罪问题研究》课题组，曾经对90年代的犯罪趋势进行预测，“90%的专家认为我国1991年至1995年公安管辖的刑事案件，总体发展趋势仍将呈继续上升状态”。这个预测事后被事实证明是正确的。（13）我们知道，不论是在十九世纪法、德、俄等国的工业革命初期，或者二十世纪发展中国家从农业社会转向工业社会的进程中，虽然各国社会、文化、政治和经济的特点有所不同，但都出现了犯罪率激增的现象。中国也没能够成为例外。

　　再从群体性事件的数量看，据统计，全国范围的群体性事件1993年共8709宗，此后一直保持快速上升趋势。到了1999年，群体性事件总数已经超过32000宗，7年间增加了3倍。最近三年（2002-2004年）均保持在40000宗以上（14）。这些事件的诱因基本上是由于工人和农民的利益受到侵害，主体也大部分是工人和农民。

　　20多年来，对于中国转型时期的社会矛盾演变，有一些基本线索可循。于建嵘提出，以1989年“六四事件”为标志，中国的社会冲突经历了由知识精英主导的进取性争权，到由工农为主体的反应性维权抗争活动的转变。前者的特点是在民主和法治的旗帜下重构社会价值和政治体制；后者以在法定框架内争取和维护基本权益为特征（15）。进入新世纪以来，随着对农民权益保护的呼声增强，随着信访问题的突出与中央政府的重新重视，随着中国进入以解决就业（农民进城就业与城市居民就业）为经济核心问题的阶段，以维权为主要特征的社会冲突的展开及解决可能会进入一个新阶段。

　　通过上述分析，可以得出一个基本的结论：中国社会转型时期的法律秩序各项指标均处于逐年恶化的状态，目前尚未看到恶化趋势得到明显遏制的迹象。更重要的是，从源头性问题方面看，由于各种源头性问题的展开和暴露尚未达到最大值阶段，社会分配不公、贫富分化等直接影响社会秩序的根本性问题在近期也看不出得到有效治理的前景。只要这些源头性问题的发展、暴露没有遏制的可能，法律秩序恶化的局面扭转也难见到希望。这从两方面印证了这样一个上述基本结论：中国仍处于社会矛盾的上升阶段，存在着社会秩序进一步恶化的可能性。指出这种可能性，并不是希望它出现，而是希望引起人们注意，以期加大法律改革和防范性治理的力度。至于法律秩序的可能性能否变为现实，人为努力的因素依然重要。

　　三、为什么有法律却无秩序？

　　为什么有法律却没有秩序？这个表述的确切的当下含义是，中国虽然制定了大量法律，却没有能够形成相应的良好秩序。社会学家把它称为“失范”，政治学家叫它为“不稳定”，更中性的和遮掩性的说法是“转型时期”。的确，中国社会在某种程度上，在许多方面，都正处于有法律却无秩序的阶段。这是一个令世人困惑而法学家们或许同样困惑的问题。

　　或许，它只是一个理论常识问题。让我们从理论常识说起。

　　理论上的一个分析思路，是辩明法律制度与法律秩序之间的区别及关系。具体说，它涉及这样一些问题：法律的制度层面与法律的秩序层面的区别是怎样的？如果说，制度层面的特征主要形成于立法阶段，秩序层面的特征则应该主要产生于法律的实施阶段，那么，法律从制度层面向秩序层面的运作是一种怎样的过程？会有什么样的变化？这些都需要从常识化的角度给出一种起码的解释。

　　当然，我们这里的讨论主要限于成文法国家的情况，或者更严格地说，只讨论成文法的运作模式（与判例法的运作模式相区别）。按照这样的思路，可以认为，法律制度的产生，只是法律秩序形成的前提条件和起始阶段，它并不意味着秩序的必然形成（一个常识化的结论）。在制度形成阶段与秩序形成阶段，存在着时间因素、社会资源、形成机制、社会利益的冲突方式和冲突终结方式等多方面的区别。我大致概括为以下几个方面。

　　法律与秩序的首要区别在于时间。法律的制定是时间在先的，而秩序的形成是后至的，两者之间存在着一定程度的“时间差”。这里所说的秩序是狭义的，是指在制定出法律规则之后，通过实施法律及法律与社会的相互作用所形成的那种秩序。与之相应，还有另外一种广义上的秩序，即前法律秩序。

　　法律制定在先，秩序形成在后，这是一种时间上的先后关系。它表明了法律的社会运行是一种依次展开的过程。在成文法的运作模式下，立法总是在先的。法律制定完毕之后，便要由不同的法律实施部门分别执行或适用法律，或是社会成员开始依照法律的要求，自觉地遵守法律。在这种执行和适用法律的过程中，以及在社会成员自觉遵守法律的过程中，一般说来，法律秩序就可能形成了。因此，在成文法的运作模式下，法律制度的产生阶段与法律秩序的形成阶段之间的时间分界是比较明显的，特别是在法律生效时间有特殊规定的情况下，法律制定完成与法律生效及法律实效之间的时间分界就更加清晰可辩。在不成文法的运作体系内部，由于没有明显的立法过程，法官是在依照先例裁决纠纷。如果不存在先例，法官就要依照相类似的先例、，甚至依照风俗习惯和传统裁决纠纷。在后种相对特殊的情况下，法律（判例法）与秩序之间的先后关系不如成文法体系内部那样明显。

　　这里的问题是，秩序形成的这种后至在时间上有多长？虽然难以提出一个合理的时间标准，但是，如果秩序形成的后至期太长，如果已经制定出来的法律在很长时期里无法形成秩序，秩序的形成就从“后至”变成为“滞后”，一系列的社会问题会随之出现。说一个简单的例子，以1993年中国《公司法》制定出台为时间标志，中国的国有“工厂”开始了向规范化运作的公司制转型的漫漫路程。曾有人预言，中国大量的工厂式企业要改造成为符合现代要求的“公司”，至少需要几年年时间。截止到目前，若干“几年”已经过去了，已经十余年了，能够按照《公司法》规范运作的企业依然为数不多。这就不简单是一个时间上的先后问题。

　　在理论上承认法律制度与法律秩序之间存在时间上的先后关系，只是反映了大多数比较正常的法律和秩序的状态。这并不意味着所有时间在先的法律制度，经过一段时间，在事实上必然转化成为相应的法律秩序。其中的原因是极为复杂的，需要进一步的分析。

　　第二点区别是，与法律的生效不同，秩序的形成是一个需要社会资源不断支持的过程。制定法律当然也是需要耗费社会资源的，但这是有限度的。虽然有的立法过程十分漫长，几年、十几年，甚至跨越一两代人。但是，立法过程毕竟还是有期限的，不可能无限延长下去。法律一旦制定完成，颁布生效，立法阶段的资源耗费就告停止，法律进入了秩序形成的阶段。后者标志着新一轮的、几乎无限度的社会资源耗费过程，包括人力资源，财政资源，社会动员能力等多种资源。除非该法律停止实施，否则的话，从理论上说，为实施该种法律所必须的资源耗费就不会停止。一旦社会资源支持出现不足情况，秩序维持就会出现问题。

　　中国社会转型时期的法律实施，普遍面临着社会资源资源支持不足的情况。这方面可列举的例子是相当多的。为了形成某种理论上的条理性，我们可以从社会资源角度把法律实施分为三类，一类是管理型法律的实施，一类是资源分配型法律的实施，最后一类是资源提取型法律的实施。

　　所谓管理型法律的实施，主要是指命令与管理型的法律，如规范企业破产的法律，产品质量监督的法律，以及人们最熟悉的犯罪预防与打击的法律。这类法律的实施特点，从法律与社会资源的角度看，是在法律实施活动中需要一定的社会资源支持，这部分资源将耗费在法律实施的活动中，不再回流社会。由于经济发展等原因，中国依然是一个社会资源贫乏的国家，能够用以支持法律实施的资源依然十分有限。这使得制定出来的绝大多数法律，由于社会资源支持不足的原因而无法得到良好的实施（16）。

　　所谓资源提取型法律的实施，主要是指运用法律手段从社会提取资源，如税法的实施。中国的资源提取型法律的实施问题是，资源提取的成本过高（有些是立法不合理所致），甚至于不得不放弃某些社会资源的提取，致使资源提取的秩序维持无力。最典型的例子，是中国若干城市的自行车税征收问题。自行车税属于车船税，是一个合法税种。然而，由于自行车税的征收对象是广大市民，又无便捷的代征途径，一个每辆自行车区区4元人民币的小额税收，却要税收部门付出大量日常的人力物力。如2002年北京市城八区的自行车拥有量约为1000万辆，政府动员了税务部门、街道办事处和居委会等多方力量征税，城八区的完税自行车仅200余万辆。执行成本大，完税程度低，处罚措施跟不上，交不交税都一样，自行车税陷入尴尬境地（17）。终于，在2004年，北京市政府决定停征自行车税，此项决定成为2004年市民对市政府最满意的一项决定。有行政学专家说，中国是世界上行政成本最高的国家（18）。而中国有80%的法律是需要由行政机关执行的，以此可见中国法律实施的成本，应该也是高昂的。

　　所谓资源分配型法律的实施，主要是指执行社会资源再分配的法律，如贫困救济法，失业救济法，最低收入保障法等法律的实施，这类法律的实施是要将从社会中提取出来的资源再重新分配于社会。中国目前尚未出台最低收入法或贫困救济法等适用于全国的法律，国务院1999年9月出台了《城市居民最低生活保障条例》，各地也制定了主要适用于城市居民的最低生活保障制度，各别地区还出台了适用于农村的最低生活保障制度。总的来说，由于社会经济资源的不足，在社会转型时期，中国社会可用于再分配的资源过少，使得许多资源分配型的法律只得在低水平和局部范围内运行。最突出的情况是，由于中国的城市与农村仍处于人为的制度分割状态，广大农民（除了少数大城市的郊区农村和沿海个别农村地区外）基本上被抛置于国家的社会保障体系之外，社会保障的资源供给不足和制度供给不足是一个严重影响社会秩序的大问题。即使在这样一种有限的、人为分割的社会保障体系状态下，据劳动和社会保障部2001年的资料显示，中国社会保障资金缺口仍正在逐年扩大，2000年当年基金缺口已由1998年的100多亿元扩大到2000年的近400亿元。预计2001年随着国有企业下岗职工的增多，需支付养老金2200亿元，资金缺口将达400多亿元（19）。

　　总之，无论是管理型法律的实施，资源提取型的法律实施，以及资源分配型的法律实施，都是一个巨大的资源耗费和成本支付过程。就不同类型的法律实施看，资源提取型法律的实施存在资源提取成本高、执法效率低的问题，管理型法律和资源分配型法律的实施又都存在资源不足的问题，极大制约了“书本上的法律”转向“行动中的法律”，制度层面的法律转向社会秩序层面的法律。

　　第三个区别，法律制度是可以建构的，法律秩序却是生长的。生长的概念，揭示了事物内在的某种节律、环节或生长的内源性，以及对“土壤环境”的特殊依赖。自近代以来，世界各国普遍进入了自觉创制法律的时代，法律的自发演进渐成历史。法律制度可以是法学家对法律知识长期研究的结果，也可以是从外部移植过来的，甚至是在革命时期“一夜间”形成的东西（如非洲殖民地国家的民族独立）。在法律制度的建构过程中，知识成为的重要因素，它体现为对其它国家或民族法律经验的知识性概括，或是对本民族法律生活的系统化总结，有着极强的理性构建色彩和跨越性的制度设计的特点。特别是在中国，由于立法更多地承担着缩小中国与外部世界的制度差距的使命，又由于社会的利益表达机制尚未成熟，法律制度的形成更主要地表现为一种知识过程——由政治精英集团与知识精英集团主导的知识的借鉴与移植。以知识为手段，建设构法律制度，成为当前中国立法的一个重要特点。

　　与此不同的是，法律秩序的形成，尤其是一种良性秩序（区别于强制秩序或表面化的秩序）的形成，是通过千千万万个社会成员的内部的态度确认和外部行为的遵守实现的，有着内在规律性，表现出了某种“生长”的性质。从微观角度看，秩序的形成有赖于社会成员的内心确认，只有得到内心确认，才会有社会成员的自觉守法行为。然而，一项法律能否得到社会成员的内心确认，是一个复杂的内心世界问题，涉及到社会成员的现实态度、自我利益的认识等诸多思想心理因素。这是一个难以从外部有效影响与控制的因素，更多地是要依赖法律制度所提供的利益的“价格引导”作用。从社会宏观层面看，社会成员的行为遍及社会生活的各个角落，法律不可能对每个社会成员的行为进行逐一矫正，法律秩序的形成主要是通过社会成员的大量的、分散化的自觉行为来实现的，法律能否确保获得社会大面积的普遍遵守，能够获得多大程度上的遵守，依然主要取决于社会内部的过程。再有，从时间上看，秩序的形成，是一个外部难以察觉的时间过程。如同人们在日常生活中不容易观察到植物的内部生长情况一样（区别于实验室中的微观观察），人们也难观察到具体的秩序“生长”在时间上的变化，它是一种内部细微变化的累积。用“生长”概念描述法律秩序的形成，主要是说明秩序形成的内在性、渐发性和从外部施行人工影响的效果有限性。

　　第四个区别，立法阶段的利益冲突是仪式化的（20），利益冲突的终结方式是合法化的，秩序形成阶段的利益冲突是真实性的，其利益冲突的方式可能是非法的和非秩序化的，这决定了秩序形成阶段的阻力往往大得多。立法阶段的利益冲突是体制化的、以委托代理关系进行的，秩序形成阶段的利益冲突可以是体制化的，也可能是非体制化的，并且是利益关系人直接参与的。所谓体制化的冲突，是指社会不同利益之间的矛盾冲突以体制和制度认可的方式进行，如通过建议等形式进行的合法的利益表达，人大代表在法律草案审议时的不同观点交锋，甚至是投反对票，等等。立法所涉及的利益相关人不可能都亲身在场为自己的利益申辩，一般是通过某些法定委托人进行的，是一场不同的利益委托人之间的“仪式化的利益冲突”。既然是利益委托人之间的冲突，利益冲突往往不关切身利益，利益冲突又必须以法律认可的方式进行，成败问题就相对超然了一些，对选民能够有所交代就行。相比之下，秩序形成阶段的利益冲突，就更具真实性了。它们是即定的法律与利益相关人之间的冲突，对后者来说，这是事关切身利益的冲突，利益的手段和方式就不一定合法了。规避也好，申辩也好，对抗也好，犯罪也好，利益的重要性和切身特点决定了手段的选择很可能会超出法律允许的范围。

　　所以，立法阶段的矛盾解决总是秩序化的，秩序形成阶段的矛盾后果有可能是非法的和非秩序化的。人大立法以多数人原则为最终的矛盾解决方式，这是世界各国普遍通行的合法方式。秩序形成阶段的矛盾解决，可以是以守法或法院的强制判决为终结，也可以是以法律无力实施或法律普遍违背所造成的非秩序方式为结果。

　　以上几方面大致从理论上说明法律制度与法律秩序是有区别的。它为我们具体回答在中国社会转型时期“为什么有法律却无秩序”的问题提供了一个一般化的知识背景（21）。

　　回到本节关注的主题上来。在中国社会转型过程中，所以出现“有法律却无秩序”的情况，一般说是两方面原因造成的。一个方面原因，正如上面说过的，是因为中国仍处于一个社会矛盾的上升阶段，社会矛盾问题大量快速涌现，另一个方面的原因，是社会治理的力度与效果不足，甚至一度出现了治理“滑坡”的局面。这两方面的效果重叠起来，就出现了这样一种总体情况，即社会治理的速度与力度远远赶不上问题产生的速度与力度。如果用图表表示，在问题曲线与治理曲线之间，会存在一个空白区域（见如图3），我们用阴影表示问题曲线与治理曲线之间的空白，它表示治理失效的程度。

　　由于社会矛盾大量涌现现象在中国社会仍处于矛盾上升阶段问题的讨论中已经说明，下面重点分析社会治理不足的问题。

　　中国社会转型的社会治理不足或失效，大致有三方面的具体原因需要分析，一个是立法的功能定位或立法使命问题，一个是立法偏差问题，再一个是治理队伍激励失败问题。

　　首先，要对社会转型时期中国立法的功能定位或立法使命做一个较宏观的分析。自上世纪90年代中国进入快速立法时代以来，对于中国立法的学术批评不绝于耳。抛开那些基本取得共识的意见不谈，较有争议和较令人困惑的问题是：中国立法是否脱离了国情？

　　这个问题所对应的事实，通过借鉴国外经验，特别是通过与国际通行做法接轨，中国立法了大量法律。然而，法律的实施效果不理想，相当多的法律在中国社会缺乏相应的环境和基础。由此，一个自然而然的问题便产生了：这些立法是必要的吗？它们与中国国情是相符合的吗？制定这样一些明显超前性的立法是不是一种失误呢？

　　应该肯定，在世人皆为中国立法高歌奋进热情呐喊的氛围下，这些问题或批评是非常清醒和有意义，而且，它在学术界和实践领域也起到了一定的警示作用（22）。由于事实已经确凿地摆在那里，没有了这样的冷静批评反而是不正常的。

　　然而，问题似乎仍然没有最终的解决。在充分肯定上述批评的价值的同时，我们是否应该把目光重新调回法律现代化的正向视角？特别是，当我们把视线转向近代百年，上述一些看似不合理的现象的反复而顽强存在的事实，难道不也值得我们深思？值得我们探寻解释现实存在的更深刻理由。

　　自近代以来，中国立法，一直面临着中国与外部世界的巨大制度差距以及由此产生的自身尴尬局面。在历届立法者面前，一个比较一致的看法是，在复杂的中国现实面前，在进步与落后，文明与愚昧，合理与不合理的矛盾现实面前，法律无疑地应该更多地体现和代表前者，代表进步，代表文明与合理的一面，并且要推进这种文明、进步与合理的社会早日来临，这是法律的演变方向，也是中国社会的应有方向。由此得出的结论是，法律不仅不能迁落后，而且要起到改变现实，改造社会的作用。一句话，法律要充当社会改造的工具。

　　这样一来，就出现了一个差距的转移。本来是中国与外部世界的制度差距，现在，就转化成了中国社会内部的不同因素之间的差距，转移到了法律的身上。在法律层面上，外部世界与中国的差距转化成为了法律与社会的差距，转化成了立法的期待目标与国内法律生活现实之间的距离。

　　然而，由于完全理想性的制度立场与国内现状之间的距离过大，法律在一方面充当改造社会的工具的同时，另一方面又不能无视国情的现实状况。这使得立法者既无法完全从国内的现状出发制定法律，也无法完全根据从外部习得的理想性的制度立场出发立法，只能在两者之间的相对中间地带寻求一种所谓的平衡与折衷的立场。其结果是，从批评者的立场看，制定出来的法律既不完全符合理想化的制度标准，又在某种程度上脱离了中国现实的土壤，与两者之间都有距离。由此，立法者总是容易受到两方面的攻击——极端国情论者攻击法律不合乎中国国情，理想主义者攻击立法依然落后。

　　中国立法者的最大智慧，既不是寻求最先进的制度设计，也不寻求最合“国情”的改革方案（这里存在一个另外场合的话题，即如何界定“国情”概念），而是寻求平衡，立法者总是在引入外部制度与保留中国传统或照顾中国现实之间寻求一种相对较好的平衡与妥协。虽然最佳的平衡点，只能是理论上的东西。

　　这种状况决定了，当代中国的众多立法，从其制定之时起，就是与社会民众的现实觉悟状况与行为习惯有距离的，也是与国内社会生活状况有距离的。也就是说，中国的众多立法，从其制定之时起，就注定是无法完全实现的。

　　这就是本文所给出的关于中国立法的功能定位或立法使命分析的一个基本结论。它力图从中国与外部世界的角度看待中国的立法问题，从立法在缩小中国与外部世界的差距中的使命角度看待中国立法中存在的缺陷。它并不否认中国立法存在许多现实的不合理性，也不否认依然存在着改进和寻求更好立法的可能性。这也是下面要继续分析的内容。

　　中国社会转型时期社会治理不足或失效的另一个原因，是社会治理方面的立法与政策偏差。其中较为突出的表现，是对社会转型过程中的弱势群体利益的忽视。中国转型时期社会问题纠纷上升速度过快，既有社会转型本身的原因，也有很大一部分治理政策原因和法律原因。从社会政策与法律方面看，整个90年代，出于对“发展是硬道理”观念的片面理解，中国各地普遍陷入了GDP崇拜的狂潮中，地方政府热衷于本地区的经济发展，圈地招商，大兴土木，疏于职责内的公共服务，使得公共服务的主要受益者——低收入阶层的利益失去了保障。在中国连续十多年保持GDP增长世界领先地位的同时，非常不和谐的现象是，中国同时也成为卫生资源和教育资源分配最不公正的国家之一，有限的资源严重偏向城市（23），偏向强势地区和中上层阶层。由于公共政策的失当和法律制度的缺失，庞大的弱势群体被排斥在现代化进程之外。在立法制度和立法过程中，由于立法机关代表分配名额的失当，已经边缘化的工人和农民阶层在政策和法律的制定中，缺乏自己的代言人，正当和有效的利益表达途径严重不足。故而在利益受到侵犯的时候，只能以事后的群体性事件及信访、罢工等消极的方式表达心愿。

　　李斯特有一句名言：“最好的社会政策是最好的刑事政策”（24）。人们有理由认为，犯罪是一种社会现象，控制犯罪是整个社会的责任，警察只是刑事司法系统的一部分。虽然库兹涅茨提出了转型时期社会分配差距“先恶化、后改善”的理论，但是，他也认为，现实中有一些因素能够抵消收入分配差距的扩大，从而使收入不平等的状况由恶化向逐步缓和转变。他首先提到的，就是法律干预和政治决策，如遗产税、累进所得税制和救济法的实施（25）。推而广之，如果社会政策到位的话，转型时期的社会矛盾上升势头也是有可能平抑或遏制的。部分国家和地区的经验也证明了这一点。遗憾的是，转型时期的中国却没能够做到。

　　社会治理不足和失效的第三个原因，是治理队伍的激励机制失败。在社会矛盾纠纷快速上升的同时，社会治理能力未能及时有效地提升，这是秩序失范的另一方面问题。而社会治理能力未能及时有效提升的一个重要因素，在于治理队伍方面存在的问题。从体制背景上看，由于中国快速引进了市场机制，特别是国外跨国公司、外资企业等进入中国，涌现出一大批高收入阶层和许多高薪职业。与此同时，受国家财政方面因素的制约，社会问题治理的主要力量——国家官员队伍，包括行政执法和司法队伍，在整个90年代，却长时间陷于相对低薪状态，造成普遍的激励不足和队伍腐败，优秀人才大量流失（整个90年代），极大影响了执法队伍的效能。这种现象在十九世纪美国进入工业革命高潮阶段时也曾出现，形成所谓“二流政府”的局面。由于上世纪90年代，中国面临着大量国外优势企业迅速涌入的局面，中国党政部门面临的人才流失和队伍激励失败的情况只能比19世纪的美国更为严重。

　　总之，上述多方面的情况，使得中国社会现阶段在社会矛盾大量上升的情况下，社会治理绩效有效提升不足甚至出现了局部“滑坡”，整个社会普遍呈现某种程度的“有法律无秩序”的现象，法律秩序呈现绝对恶化的趋势，至少在相对多的些领域和方面是如此。

　　四、何时步入良性秩序？

       ----秩序的绝对拐点和相对拐点　

　　如果构建和谐的法律秩序是中国法治进程的一个中期目标，那么，较为令人期盼的事情，莫过于法律秩序从恶化到步入良性状态的“秩序拐点”的出现。

　　本文讨论的“秩序拐点”，仍主要局限于一种理论抽象。真实的、能够精确计算出来的“拐点”是不容易找到的，因为它应该是一系列简单秩序拐点的叠加（如犯罪增长率、信访上访率、群体性事件的增长率等等）。从经验上判断，所谓“秩序拐点”并不是一个真正精确的“点”，而可能是一个“拐点区域”或“拐点区间”。

　　从理论上说，秩序拐点的出现取决于两方面情况。一种情况是，在防范性治理的力度及治理成效相对不变的情况下，通过社会改革进程的加快，通过对源头性问题的积极治理，使问题上升势头出现反向变化，使社会问题曲线产生呈下降趋势，从而出现了秩序好转的拐点。根据经验判断，在社会问题出现下降势头时，因为社会治理效果同步下降甚至出现更大幅度下降并且导致社会秩序恶化的可能性是很小的。所以，可以认为，一旦社会问题出现下降势头，社会秩序向良好方面转化的趋势就是一种大概率事件，近似地可以视为一种必然趋势。这种由于社会矛盾问题本身的下降，致使社会秩序好转的拐点，本文称之为“绝对拐点”。

　　另一种情况是，在社会改革进程的速度相对不变、对问题源头的治理力度与进度相对不变的情况下，通过加大防范性措施的治理力度，使防范性治理的力度大于问题产生的势头，社会治理曲线在某一点上的数值开始大于社会问题曲线。由于其表现为问题的产生与防范性治理仍然均呈现上升状态，但后者大于（高于）前者，本文将其称之为“相对拐点”。

　　我们先看第一种情况，即“绝对拐点”出现的时间问题。

　　“绝对拐点”的出现时间，受制于中国社会改革的总体进程。由于涉及的因素与方面众多，不可能一一分析，我们只取其中几个关键性的因素。

　　第一个因素，收入分配的库兹涅茨曲线是否实现了在倒U形曲线上从“左侧”向“右侧”的转移，以此判断社会贫富分化状态是否得到改善，以及社会公正的实现状况。上面我们简单说到，社会贫富差距过大是社会矛盾和问题产生的最主要根源，从简单的推理看，贫富分化的加剧有可能直接导致社会矛盾的激化，进而导致社会秩序的恶化。所以，贫富分化严重状态的改善程度，与社会秩序从恶化到良性状态的“绝对拐点”的出现有直接的关系。

　　接下面需要分析的问题是，中国目前是否已经达了贫富分化的最严重时期，国际上通用的基尼系数是否已经达到了最大值，或都说贫富分化的局面有无继续恶化的可能？

　　人们注意到，按邓小平1992年时的设想，在20世纪末中国达到小康社会时，应该着力解决贫富分化问题。邓小平说：“什么时候突出地提出和解决这个问题（贫富分化问题——引者注），在什么基础上提出和解决这个问题，要研究。可以设想，在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出地提出解决这个问题。”（26）。人们可以认为，所谓“突出地提出解决这个问题”的时候，与遏制收入差距恶化的拐点的出现，在时间上应该相距不远。然而，到了上世纪末，中国尚未下决心“突出地提出解决这个问题”。

　　为此，经济学界的前辈刘国光感叹，中国解决贫富分化问题是否时间有点晚了？不仅如此，对收入差距的趋势预测结果表明，收入差距的扩大程度可能还有恶化的趋势。刘国光说：“到世纪之交，我们并没有按照邓小平的预示，突出提出和解决贫富问题，调整经济效率和社会公平的关系。……我国目前基尼系数处于倒U形曲线的上升阶段，收入差距客观上还有继续扩大的趋势，一时难以倒转，隐含地解释邓小平的预言可能乐观了一点；看来要到2010年人均收入达到1500美元左右，基尼系数才有可能倒转下降，那时才有可能开始突出解决这一问题，实现”效率优先、兼顾公平“向”效率与公平并重“或”效率与公平优化结合“的过渡（27）。

　　另有一种似乎更加悲观的观点，认为“按照世界各国普遍的收入差距倒U形曲线的轨迹，贫富差距的缩小只有在市场化转型彻底完成，产业结构走向成熟时，才有可能发生扭转。眼前，政府所能做的最多是缓解这一过程的震荡，建立起社会保障体系，更多地帮助弱势群体提高收入而已（28）。

　　早在上世纪80年代末就致力于研究中国社会的收入分配差距并以提出“公有经济发展中的收入差别倒U理论”著称的陈宗胜认为，在21世纪初叶，中国居民的收入差别将继续扩大，但边际增速将减缓，以基尼系数表示将逐渐接近和达到倒U曲线的顶点，并且很有可能会在顶点（0.45以上）上徘徊若干年份，使曲线的拐点呈不规则状（29）。就是说，21世纪初叶中国居民的收入差别很有可能会在高位上运行较长时期。

　　陈宗胜等人还利用回归方程以及预测出来的2000-2020年的人均国民生产总值，计算出了1981-2020年的全国、城镇、农村居民的正常收入的分配差别基尼系数。按照这种计算推论，我国居民的正常收入的差别预计大约在2008-2010年左右达到顶点，其中全国居民正常收入的分配差别基尼系数最大值约为0.47左右（30）。另外，世界银行有关中国发展报告的预测也表明，中国城乡差距的综合基尼系数将在2020年达0.474（31），世界银行对中国基尼系数在未来可能达到的严重程度的预测，与陈宗胜等人的结论一致，只是在时间上，更向后推迟了10年。

　　尽管经济学们关于中国基尼系列的演变趋势的预测不尽一致，但是，大致都指向2020年前后。有一点可以肯定，如果社会贫富分化问题不得到较有效地解决，构建和谐法律秩序的目标是难以实现的。

　　第二个因素，中国城市化进程从“加速”状态变为逐渐“减速”状态。中国目前仍处于快速城市化的阶段。按大致的预测，当城市化水平达到一个的程度，比如达到70%以上时，农村人口转化为城市人口的速度会呈下降趋势，流动人口对城市社会的压力会大大减轻，管理秩序的压力也随之下降。按照中国关于在2050年达到中等发达国家水平的政策目标，有关专家预测，在2050年之前，中国的城市化率必须从现有的30%左右提高到70%以上，即每年将有1000万左右的农民进入城市。在2020年以前，城市化率的速度不会低于1%.这就是意味着在未来的15年内，还将有3-4个亿的农民从农村迁移到城市，这3-4个亿的农民迁移到城市，就相当于要形成相当于现在30-40个北京和上海这样上千万人口的大城市。

　　如此规模和剧烈的城市化进程对转型秩序的影响是相当巨大的。亿万农民进城，从农业生产者变成城市居民，在对社会经济起到积极推动作用的同时，也会对城市秩序构成全面而持续的压力。社会犯罪，生态恶化，城市交通瘫痪，城市空间拥挤，等等，诸如此类的问题，都是城市化进程的必然的副产品。中国社会前二十年出现的所谓“第四次犯罪高峰”和“第五次犯罪高峰”均与此有关。所以，从社会结构方面看，城市化进程的大致完成，至少是城市化速度的从“加速”到“减速”过程的出现，是影响和制约和谐社会秩序“拐点”的一个重要因素。

　　第三个因素，相关人口压力的缓和。有专家提出，未来20年到30年内，中国将先后迎来“五大人口高峰”。第一个高峰是人口总量增长的高峰，中国人口总量在本世纪30年代的中期将达到高峰，大概要达到14亿6000万。第二个是第二是劳动力的高峰期，到2020年，中国在15-64劳动力将达到9.4个亿，占到总人口的65%.第三个是第三是老年人口的高峰，如果按照2020年14亿6000万人口计算，65岁高峰的比例，将占到总人口的23%，

　　3.3个亿，占到五分之一人口的老年人，中国进入老龄化社会。第四个是流动人口高峰，这与城市化进程相关，上面已经谈过。第五个方面的高峰，是艾滋病衍生、蔓延以及爆发阶段手的可能来临。中国正处于艾滋病高危人群向普通人群大面积扩散的一个临界点上，如果现在不能够采取有效的措施，到2010年，中国艾滋病病毒的感染者预计要达到1000万（32）。

　　总之，一个人口膨胀、就业压力增加、流动人口剧增、社会福利负担加重和公共卫生面临持续危机的时期，正在向我们走来。我们无须再重复分析这些压力问题与法律秩序的内在关系。一句话，中国社会和法律能否经受上述多重考验，是能否渡过社会矛盾最大值的危机阶段、步入良性秩序阶段的关键。

　　第四个因素，环境库兹涅茨曲线进入良性状态，它标志着人与自然环境的关系向和谐方向扭转，生态恶化状态得到普遍改善。本文前面的注释中谈到，库兹涅茨曲线被广泛扩展应用于许多领域，其中一个就是经济发展与环境变化的关系。在工业经济发展早期和中期阶段，环境一般会随经济增长出现“先恶化、后改善”的变化。中国仍然处于自然环境绝对恶化的时期，植树赶不上伐树，沙漠治理赶不上沙漠化，江湖污染有增无减，治理周期缓慢。在环境极端恶化的地区，社会生产秩序和生活秩序受到严重影响。

　　从自然资源的可持续利用与环境保护的法律治理情况看，由于法律治理的力度远不及资源浪费和生态环境恶化的程度，社会生活和人们日常生活的生态安全问题已经十分突出。以环境保护方面的情况为例，经济和公共设施建设方面的法定的环境评价制度远未得到良好有效的实施（33），许多企业和建设单位，宁可在生产建设过程中因污染环境、破坏环境接受法律的处罚，也不愿意遵守相关法律，“守法成本高、执法成本高、违法成本低”的现象依然是立法者和执法者共同头痛的顽症。据有关专家介绍，“我们（中国）与美国环境影响评价制度的差异主要在于制度的实施。美国在制定了一个制度以后，企业一般不敢轻易违反，因为违法的代价非常之高，而我国的立法在惩罚的力度上远远低于美国，所以就很难促使企业严格地遵守法律”（34）。在环境保护治理的末端，相关数字表明，我国每年环境纠纷案有10多万件，但真正告到法院的不足1％（35）。由于环境纠纷案件存在专业性强、取证难等特点，在环境纠纷案件中，往往属于弱势群体的受害方，通过诉讼途径维护自身权益的道路十分艰难。

　　由于上述多方面情况的存在，中国的环境资源仍处于绝对恶化的状态。2002年，《人民日报》一篇文章说，中国土地沙漠化以每年3000多平方公里速度扩展，中国已成为世界上受沙漠化危害最严重的国家之一，每年因沙漠化造成的直接经济损失超过540亿元。这是据水利部全国第二次水土流失遥感调查得出的结果。到20世纪九十年代中期，全国累计风力侵蚀面积191万平方公里，水风蚀交错区面积26万平方公里。与第一次遥感调查结果比较，我国土地风蚀面积呈加剧趋势，其中强度以上风蚀面积由66万平方公里增加到87万平方公里，增加了32个百分点（36）。

　　环境秩序从恶化向好转的拐点何时出现？按世界银行的相关数据，美国是在人均GDP达到一万一千美元的时候，日本是在人均GDP达到八千美元的时候，环境库兹涅茨曲线开始向有右侧（良性方向）逆转。中国科学院可持续发展战略研究组的首席科学家牛文元预测，由于中国作为后发展国家可以借鉴国外的先进技术和管理，当大部分中国人均GDP达到三千到四千美元之间，也许就是生态环境质量向右侧良好扭转的时候（37）。

　　考虑到上述即将面临的种种压力与危机，中国领导层提出“未来的20年是我们国家战略机遇期”的判断，这显然是寓意深刻的。上述各种因素的时间表都大致指向2010年至2030年，可以这样判断，顺利渡过未来二、三十年，中国的现代化进程就胜利在望，和谐的法律秩序也有望形成。就本文关心的问题来说，如果情况顺利的话，中国从矛盾纷杂、动荡不安的转型阶段步入和谐社会的“拐点区间”应该就在未来二、三十年。

　　下面看第二种“拐点”即社会秩序好转的“相对拐点”问题。

　　这里说的“相对拐点”，主要是局部性的相对拐点（38），即在社会总体上仍处于矛盾上升阶段的情况下，通过对重点领域、重点环节和重点区域的社会矛盾实行`治理，使问题治理的力度与速度大于问题产生的力度与速度，并由此形成的局部性地区或局部性领域的秩序稳定与良好局面。

　　通过进一步的分析，我们可以看到相对拐点的一些特点：

　　第一、相对拐点是以社会总体上处于矛盾上升阶段为大背景的，是以局部性的背离趋势（即矛盾上升的大趋势下出现的局部性矛盾缓解或下降的相反趋势）的出现为内容的。汉语“拐点”一词的词义，即指与原有趋势相反的新趋势出现时的那个转折点。没有社会矛盾上升的总体趋势存在，就谈不上所谓的趋势好转的“拐点”。相对拐点可以视为是对矛盾上升的总体趋势的局部性背离，是大趋势未改变情况下的新的小趋势。

　　第二、相对拐点的出现，是通过加大局部性或区域性的治理实现的。没有积极的治理措施与成效，相对拐点不会自动出现。治理的措施与手段是多种多样的，除了人们熟悉的法律治理、综合治理和经济治理等之外，还有矛盾源头层面的治理与矛盾暴露层面的治理，有控制型的治理与根治型的治理，有开放型的治理与隔离型的治理，等等。

　　第三、通过治理促进秩序好转的“相对拐点”出现，是要支付成本的，成本的形式多种多样。有治理本身的成本，还是治理的机会成本，从另外的角度说，还是问题与矛盾转移的成本。其中，治理本身的成本，是指治理活动自身所需要的人力物力投入。治理的机会成本，是指因治理所花费的成本而不得不放弃的其它活动的收益，即所谓有所为就必须有所不为，“有所不为”就是“有所为”的机会成本。问题与矛盾转移的成本，是指由于采取暂时性隔离、封闭和高强度治理等措施，致使问题滞留在源头层面或向其它层面转移所造成的损失。

　　第四、相对拐点的意义是双重的。其直接意义在于，在社会转型时期，它能够确保重点领域或重点区域的秩序稳定与好转。问题总是具体地存在的。任何一个国家都无法一下子解决所有问题，但却可以在一段时间里重点解决某些特定的问题。虽然社会问题和矛盾总是以链条形式存在的，我们不能完全从源头上治理问题。但是，从某个链条的中间环节采取治理措施，虽然需要付出成本，但依然是可行的和值得的。比如，举一个不很公平却并无主观歧视的例子，虽然我们不能阻挡（也不应该阻挡）农民进城的步伐，虽然也无力为他们提供全面而充分的就业机会，虽然也不能禁止其中的少数人可能进行的犯罪（当然可以事后惩办），但是，总可以，而且也有必要，通过加强社区防范、单位防范等措施来强化城市的治安防范体系。

　　相对拐点的间接的或长远的意义在于，和谐法律秩序的形成，总是基于一个又一个的具体问题的逐步的、具体的解决。我们不可能在当前把所有问题都解决，同样也不可能等到2050年再开始解决所有问题，千里之行，始于足下。和谐法律秩序，实现于一个过程——从当前到未来的一个时间过程，构成这个过程的内容，就是一个又一个的局部性的“相对拐点”。

　　“相对拐点”的理论说明，虽然中国仍处于社会转型比较艰难的阶段，社会面临的问题和矛盾仍然不断增多，有众多因素和时间过程制约着中国和谐社会目标的全面实现。但是，这并不意味着人们所无作为，中国毫无希望。在中国社会从根本上或总体上转入良性秩序之前，只要积极努力治理，在一些重要领域争取形成一种局部性的相对稳定或相对良性秩序的可能性是存在的，通过一个又一个的相对拐点、最终实现秩序根本好转的“绝对拐点”目标的希望也是存在的。

　　五、政策选择的意义与风险问题

　　本文所谓政策选择，主要限于对法律改革与社会治理之间关系的讨论。这是当前中国社会治理政策中的一个重要问题。

　　无论是秩序好转的绝对拐点，还是相对拐点，都涉及到法律改革与社会治理的问题。不进行法律制度改革，原有制度框架下的源头性问题得不到解决，会不断地产生导致秩序不稳定的问题，秩序好转的拐点也不可能形成；不进行社会治理，不仅法律制度层面上的改革无法转化为生活中的相应秩序，原有的社会秩序也会出现衰败。

　　社会治理的政策选择问题，反映了当前法律改革与社会治理关系中的若干困境：我们到底是要法律制度改革适当超前，以制度改革牵引社会治理？还是要在社会治理的各种准备工作都就绪的条件下，更稳妥地推进法律改革？甚至是在各项条件不成熟的情况下，适当延期法律改革，以防范性的社会治理保持秩序的相对稳定？一句话，如何把握法律改革与社会治理之间的平衡？

　　在前三十年的中国法治进程中，人们经常发现，在法律改革与社会治理的关系中往往存在相互错位的现象：或者是法律制度改革走在前面，社会治理及其资源跟不上；或者是法律制度改革滞后，社会治理的行动仍局限于原有旧的规则框架之下；甚至还经常出现这样一种情况：人们主观上以为在法律改革与社会治理之间可以达到一种平衡，但实际操作中仍然事与愿违。

　　这至少说明，单纯的法律改革，仅仅涉及的是一种制度化的目标，其并不构成一个完整的社会治理方案。从制度层面的改革，到秩序层面的治理与和谐有序，是一种更为复杂的过程。它不仅需要一种理想性的制度设计，还需要一套周密而全面的行动方案，涉及到制度目标、资源调用和及相关组织实施等诸多因素。在这种行动方案中，法律改革是对原有制度框架中存在问题（主要是源头性问题）的解决，如公民迁徒不自由、城乡体制隔绝，社会分配不公，行政管理错位，市场体制缺乏，等等，社会治理是指由于原有制度下的问题和法律制度改革所造成的不稳定和无秩序状况所采取的整治与调节行动。

　　在这里，我们有必要区别两种不同类型的社会治理。一种是法律改革之前或法律改革不到位条件下的社会治理，可统称为“原有制度框架下的社会治理”，也可称之为“消极防范性治理”。这种治理可以维持社会秩序的相对稳定，但不能够解决原有制度体制与社会结构中的源头性问题。故而，此种社会治理无法最终引导社会秩序走向良好状态，无法引导“秩序拐点”的出现。另一种是法律改革过程中及确立新的法律制度下的社会治理，即“新制度框架下的社会治理”。虽然法律改革本身会释放出原有制度体制下的问题，进而对社会治理提出新要求，引发新矛盾，导致社会治理的难度加大，但是，由于源头性问题被充分释放出来，此种条件下的社会治理最终会引导社会秩序走向良性状态，使“秩序拐点”真正出现（39）。

　　政策选择的意义大致可以从两方面看。一方面，不同的政策选择对于秩序好转的拐点出现，在时间上是有影响的。本文前面关于秩序好转拐点的时间推算，是以人们积极有为地行动为前提的，积极合理的政策选择与政策实施是导致秩序拐点出现的因素之一。不同的政策选择，对于秩序拐点出现的早与晚，在时间上有着重要的影响。“坐等”秩序拐点的自动出现，是一种不切实际的想法（40）。

　　另一方面，政策选择的意义不仅在于它对秩序好转的拐点的影响，还在于良好的政策措施可以减少秩序转型过程中的社会代价，确保转型秩序的相对稳定。毕竟，我们就置身于转型过程之中，我们不仅仅是为了明天而努力，不仅仅完全是为了后人。我们必须同时关注现在，关注人们的当下生活与福利，关注转型秩序下的人们的命运，关注转型秩序下的我们当代人的生活。虽然社会转型过程是不以人们的意志为转移的，其中的许多现象与趋势是人们必须面对和承受的，但是，应对这些现象与趋势的社会与法律政策却有着很大的选择空间。是任凭社会转型中的负面效应与痛苦自发存在和延续？还是积极治理问题、合理疏导矛盾、适时调节各种关系？对于转型秩序下的人们的当代生活有着重要的影响与意义。

　　上述两方面意义，同时也揭示了对转型秩序治理的两类政策目标，一个是如何利用政策选择影响秩序拐点的出现，另一个是在转型时期如何通过政策选择确保秩序的相对稳定。

　　从法律改革与社会治理的关系出发，在总体上，可以基本确定秩序治理的两种政策思路。第一种政策思路，是通过加快法律改革，形成明确的行为预期，以制度变革牵引社会治理，进而加快秩序拐点的出现，加快新秩序的形成。人们可以把它简称为“加快改革条件下的社会治理”。第二种政策思路，是在法律改革条件不成熟的条件下，适当延迟法律改革，以控制性治理保持秩序的相对稳定。可简称为“延期改革条件下的社会治理”。

　　在上述两种政策思路之间，也许还存在着第三种政策思路，即为了突出改革过程与社会秩序的双重稳定，在法律改革与社会治理之间寻求一种相对的平衡，而且也可以赋予它一种名称，叫作“稳定目标主导下的、与法律改革相结合的社会治理”。但它更突出了一种理想性的色彩。

　　下面对各种政策思路做一简要讨论。

　　第一种思路是“加快改革思路下的社会治理”。通过加快法律改革的速度，提前问题的释放与治理时间，牵引社会治理，使秩序拐点出现的时间提前。

　　“加快改革”，是近几十年国人常见的一种政策语言。这容易使人们以为，加快改革是中国社会转型时期的一个基本特点。其实，何谓加快改革？中国的制度改革步伐是否在加快？在不同人眼中评价是不一样的。至少，在相当一个部分人看来，中国改革并不是快速的。相反，在许多方面，改革是滞后的。比较典型的，是有关农村的改革，其中也包括与农村改革相关的法律制度改革，如户籍制度，村民自治的落实，流动人口在城市中的权益平等问题，以及政治体制改革，等等。然而，这些现象的存在，并不能否认，在另外一些场合与领域，中国制度改革的步伐依然是比较快的。

　　讨论“加快改革”思路的现实性在于，中国的“加快改革”，往往存在着不容忽视的国际压力背景。对当前的中国而言，许多加快改革行动的出现，不仅是出于迫切解决问题的愿望，往往也是国际压力的结果。这样就会出现一个问题，即国内相对不成熟的改革条件与国际上过大的改革压力之间如何权衡？一个明显的事实是，在许多情况下，等待国内改革条件完成成熟的情况出现是不现实的，往往为当前的国际社会不允许，也为中国在国际交往中已经许下的改革承诺不允许，为完成改革计划的“时间表”所不允许。然而，改革的压力广泛存在，并不等于改革条件的现实具备。并不是改革的压力越大，改革的现实条件也越成熟。这往往是两回事。所以，加快法律改革的措施出台，有可能会不断地形成法律制度改革与社会治理绩效之间的差距，形成制度与实效的差距，形成“书本上的法律”与生活中的秩序的某种脱节。这种现象可能会贯穿社会转型的整个过程（41）。

　　加快改革的积极意义，在于尽快形成新的规则体系（包括基础性的法律制度），建立合理的行为预期，进而加速社会从“旧秩序”下脱颖而出。如此看来，加快改革的积极意义是无须多言的。这里想主要谈谈加快改革的政策风险问题，主要有以下五个方面：

　　第一，加快法律改革，进行积极的社会治理，本身就是释放问题的过程，虽然其最终目的在于消除问题产生的根源。比如，通过赋予农业居民与城市居民平等的法律地位，会加快农村人口向城市转移的速度，最终为解决城乡矛盾开辟途径。但是，其本身会带来或释放出一系列相关问题。首先是改革传统的就业体制，打破身份界限，这会影响原有城市居民的就业。让农民大量流入城市，短期内可能会带来众多的秩序管理问题。其中最严重的，可能还是犯罪数量的上升。在上世纪90年代的一些时期，北京地区的犯罪，百分之五六十是外地农民所为，广州地区的数字更是达到百分之七八十以上。1990年北京举办第十一届亚运会期间，由于采取了限制外地人（包括农民工）入城的措施，北京的交通秩序与治安秩序一度显得十分良好。这也从反面证明，在短时期内，让亿万农民转变成城市居民，是要承受相当多方面的社会代价。

　　人们说，中国改革已经进入了“深水区”，所剩问题都是需要通过“攻坚战”的形式来解决。这是对加快改革本身就是释放问题这一现象的最形象说明。政治体制改革，人事制度改革问题，国有企业改革问题，金融体制改革问题，诸如此类，不承受一定代价，不承受一定风险，想平平安安地完成制度、体制转轨与结构转型，是不切实际的。比如，按照亨迁顿的研究，政治体制的改革，本身会释放出大量的政治参与力量，如果政治参与的力量释放过快，以致于超过了政治体制吸纳的能力，就会产生政治上的不稳定，甚至产生政治动荡（42）。这也是中国政治体制改革迟迟未全面展开、在诸多关键环节按兵不动的原因。

　　第二，加快法律改革，积极治理源头性问题，同时意味着用于改革的资源的加快投入，这可能会导致过快耗费大量的社会资源，社会治理乏力。如果改革步伐过快，引发出的问题过多，突破了社会资源的承受力度，就可能引发危机与动荡。

　　改革不仅是一个法律制度和政策改革过程，也是一个资源投入过程，是一个治理过程。改革的进程与速度不仅取决于制度变革的方向，也取决于能够用于改革的社会资源的多少，取决于治理绩效的形成。问题是，我们的改革资源从何而来？有无充足的资源？这些都构成了对加快改革的限制。

　　中国国有企业的破产问题，突出体现了上述限制。

　　按照理想性的制度安排，当一个企业不能偿还到期债务时，就意味着法律上的破产。然而，由于中国没有足够的社会资源安置破产企业的职工，国有企业的法律意义上的破产，一直置于国家政策的控制与保护之下，依照政策操作。2005年，国务院批准了国有企业关闭破产四年工作规划，计划截止到2008年，对最后1800多家亏损国企进行政策性破产，企业的1700亿债务逐年由国家财政“埋单”（43）。此举是中国国有企业从“政策性破产”走向“法律破产”的过渡之举。然而，为什么要按四年时间分批完成呢？加快向“依法破产”过渡显然更符合“加快改革”的思路。问题显然出在经济或财政资源方面。在目前阶段，能够用于改革的资源（在企业破产方面，主要是国家财政能力）尚属有限，根本无力对在法律上应该破产的国有企业真正产全面实施破产。所以，分批破产说明了国家财政资源有限对于法律改革的制约。

　　第三，“加快改革”的思路，如果意味着“在多条战线上作战”和“所有问题同时发生”，相应的社会治理是无从应对的。从改革策略上看，这是改革之大忌。考虑到改革本身就是释放问题的过程，就是耗费社会资源的过程，如果在所有领域与方面同时加快改革，就会出现“问题同时暴发”和改革资源全面枯竭的情形。此种状态下的转型秩序有可能面临崩溃。

　　第四、“加快改革”的思路，可能意味着在改革前期要跨越一个“净投入期”，一种“只有投入、不见收益”的社会治理，是不容易贯彻到底的。任何制度改革都是有成本，也有收益。不同改革之间的一个重要区别，在于成本与收益的时间周期不同。有的改革是有即时收益的，只要投入了，就有产出；有的改革是收益后滞的，改革前期只有投入，没有收益，收益发生于未来，甚至会出现“前人植树，后人乘凉”的现象——当代人只是做贡献，收益全部归后人所有。中国的法律改革和制度改革已经到了中后期阶段，难度小和能够立竿见影的改革，已经所剩无几，今后的改革更多是收益滞后型的和前期投入大的。加快改革的一个主要特点，是导致“当代人”的改革投入与收益不对称。我们“当代人”愿意承受这种改革吗？这也是制约“加快”法律改革的因素之一。

　　第五、加快法律改革，同时还意味着改革的知识准备周期相对缩短，改革设计失败的风险加大。一种改革设计存在缺陷的行动方案，会把前期设计的缺陷转移到后期社会治理行动中去，使后期的社会治理难以为继。

　　人们常说，中国改革的前无古人的事业。联系到上世纪初清末改革与当今改革在国际与国内关系等诸多方面的相似性，这种说法容易受到部分人的置疑。尽管如此，当今改革所面临的众多问题，的确也是当代改革者所不熟悉的。这说明，改革需要时间，改革设计需要知识上的准备，需要对已往经验的总结，改革方案中的利益协调，需要许多复杂的社会过程。改革的设计工作越充分，利益协调工作越周密，改革失败的可能性就会相应地会降低。然而，中国众多方面的改革的迫切性，往往不允许人们有从容的时间去应对。回顾前30年的法律与制度改革，除了农村家庭联产承包责任制、建立经济特区等少数改革相对成功之外，哪一项改革没有设计上的失误与不足呢？然而，中国依然存在着需要“加快改革”客观形势与要求，也存在着因加快改革、知识与经验不足而设计失败、并最终导致把设计缺陷转嫁于后期社会治理的可能。

　　上述情况说明，加快法律及其制度改革，其在决策阶段具有很强的主观性和现实的超越性，但是，与之相对应的后期的社会治理，却是一种非常物质性的过程。这是主观无法超越的。加快改革，说起来容易，做起来难，理论上容易，行动上不容易。理论上的一些改革论证，如果往往只是着眼于改革的迫切性和新型制度的理想性，而对改革操作的实际难度却考虑不多，对改革成本考虑不多，对制度改革条件下的社会治理考虑不多。这就埋下了改革失败的隐患。

　　第二种政策思路是，延期改革条件下的社会治理。此种条件下的治理基本上属于原有制度框架下的社会治理，表现为适度放慢法律制度改革和积极治理的措施速度，即延迟法律改革（延迟问题释放的时间），同时以防范性的措施治理秩序问题。

　　中国现有的法律制度，依然存在大量不合理的情况，以及法律缺位的情况。对于这些制度的缺陷与弊端，人们形成改革共识是相对容易的。比较难的问题是，如何积累足够的社会资源用于相应的改革与社会治理。当人们对法律改革已形成共识，但出于社会资源等方面的考虑暂时“按兵不动”，而仅以防范性的措施治理社会问题时，就构成了所谓“延期改革条件下的社会治理”的方案。

　　现实情况中，延期改革条件下的社会治理，多发生于以下几种情况：一是由于法治进程中，由于社会利益表达机制不健全，社会的改革愿意无法顺利进入决策程序，政府相关部门的改革动力不足，仅以防范性措施治理社会问题，维持社会秩序；二是由于改革的知识准备不足，对于复杂性问题暂时无法形成相对成熟和意见一致的改革方案，不得已用权宜性的防范性措施治理社会问题；三是由于前期改革出现困难，改革行动被迫中断，或是出于避免可能出现的更大风险而停滞，仅以防范性措施治理社会问题。

　　原有制度框架下的社会治理，其直接的未来后果是延迟了秩序好转的拐点出现。延迟法律改革，说起来不好听。实际上，与前苏联等国家相比，中国改革的一个重要特点，就是在一部分领域进行改革的同时，适度地推迟其它领域的制度改革，仅以防范性措施维持住局面。这就是所谓的“渐进改革”和“改革的逐渐深入”。

　　当然，延迟法律改革，不能仅仅归于回避成本风险或社会资源不足的理性考虑，可能也有社会心理上的因素。以研究“柠檬市场”著称的阿克洛夫提出过一个“拖延行为”的理论模型，认为人们会高估当前行为的成本，适度降低以后的行为成本，导致支付成本的行为会拖延下去，甚至是无限期地拖延（如对于戒毒，迟迟不下行动的决心，总想以后再说）（44）。这可以说明，人们在考虑和设计改革步骤，特别是在放慢某些领域的制度改革时，也并非完全出于理性。

　　法律改革中的部分拖延行为，同样也有正负两方面效应。正的效应是，部分地适度地拖延，可以降低单位时间内的改革成本，使改革集中于有限的目标或另外一些领域。所以，拖延行为里也可能包含着某种智慧，体现了“有所为，有所不为”的思想。

　　负的效应是，被延迟解决的问题，本身也要消耗社会资源，或增加社会交易成本。如中国的国企改革一拖再拖，损耗了财政，拖累了银行，“榨干”了股民。这都是拖延改革的后果。这是其一。

　　其二，改革中的拖延行为会导致制度信号长期扭曲，加大效率损失，在理论上，会使改革过程的总成本在总量上大于“一步到位”式的改革，使社会在冗长的改革进程中支付更多资源和代价。

　　延迟法律改革，本身并不意味着社会治理的停止。只不过这种状态下的社会治理依然是原有制度框架下的治理，它所产生的结果，是延续原有的秩序，而不是形成新秩序。

　　所以，法律改革中的部分拖延行为，虽然可能包含着改革智慧，但总体说来，拖延行为只具有策略上的意义，今天的拖延正是为了明天的行动，为了明天的改革更有加顺利与成功。

　　上述两种改革思路（加快改革的思路与保守改革的思路），在理论上，都会在时间上对秩序好转的拐点产生影响。这两种思路的优劣是相对的，依不同的情形与条件而变化，不能仅依某种单一标准而评价。

　　在上述两种政策思路之间，也许还存在着第三种政策思路，即稳定目标主导下的与法律改革相结合的社会治理。从理论上说，与法律改革相结合的社会治理，意在使法律制度层面上的改革能够顺利地转化成为相应的社会秩序，强调了社会治理资源对于法律改革的支配保障作用，也可以更好地实现改革与治理过程的双重稳定。然而，这种政策思路更多地是体现了决策者的主观理想，在实践中，往往偏向前两种方案中的某一种，完全实现的可能性比较少。主要理由是：

　　第一，它加大了对决策科学性的要求，特别强调了不同决策部门之间的配合协调，强调了不同社会方面不同领域的行动的有机结合，强调了决策的知识储备的重要性与决策本身的科学性。中国转型秩序所面临的问题往往是综合性的，而改革与治理决策又是按照不同政策部门分别制定的，“政出多门”，部门利益冲突，各类治理行动分割，使得改革与治理决策的系统性与协调性往往停留于表面。同时，它要求与决策相关的知识储备与经验积累，强调了社会实证知识的相对完备，要求改变改革设计往往过多地反映理想性的制度要求，而无法构想全面系统化的行动方案的复杂要求的现状。

　　第二、与法律改革相结合的社会治理，对支持制度改革的治理资源配置提出了更高要求。按照此种政策思路的要求，一项法律制度改革，必须以制度设计的相对成熟与用于推进制度改革的社会资源的相对充足为条件，以保持秩序的相对稳定为原则或限度。然而，在社会转型过程中，社会治理资源本身也处于普的遍稀缺状态，知识资源、财政能力、组织资源等都需要通过改革与发展的途径来获得和积累。

　　具体说，知识资源的稀缺，需要通过知识界、学术界和政策咨询机构的改革与积累等途径解决，它最终体现在知识界能够提供多少“最有用的知识”。财政能力的提高需要时间，需要靠发展来满足，“僧多粥少”的局面不是短时间内能够改变的。组织资源的充足，需要体制和制度上的改革，需要一套更为有效的激励机制，需要改变官场和社会行动中的原有的“潜规则”，以高度透明和可预测的行为准则支配人们的行为，需要一支有职业忠诚精神和良好管理水平的官员队伍和相关人力资源。这可能也是短期内人们最难乐观的。

　　第三、在法律改革与社会治理之间寻求平衡的政策思路，要求一种更为理想的改革环境，而中国社会转型的外部和内部环境却是非理想化的。比如，国际压力的普遍存在，国内制度缺失或扭曲下的人们要求改革的呼声，以及中国实现赶超发展目标本身的时间性要求，都使得一种从容宽松的改革环境难以存在。这使得人们不得不加快改革，不得不在社会资源支持相对不足的条件下启动改革，不得不在难以处理好制度改革与社会治理的关系的情况下进行改革。

　　总之，法律改革与社会治理两者之间的关系，往往由于各自性质的不同而显出复杂性。法律改革首先是制度层面的东西，是主观决策和知识设计的产物，往往又是知识精英与决策集团的“合意”产物，而社会治理却是生活层面的，现实性的，直接受制于物质生活的过程。法律改革的设计往往具有现实的超越性。这种超越性既可能适当合理地超越社会现实，并对社会生活起到引导作用，也可能因过度脱离社会现实而归于失败。

　　自上世纪六、七十年代以来，后发现代化国家如何驾驭社会转型的复杂性问题，已经成了现代化理论研究的重要焦点之一。如果说，早期西方国家现代化过程（特别如英国等）给后人留下了的印象，是自发演进与苦难，那么在后发现代化国家中，由于社会转型开始成为一种自觉追求的政策目标，由于人为设计改革的因素增多，改革设计与实施效果的背离就成了一种普遍性的国际现象。在中国前30年的改革中，许多当时看来是相对成熟的改革治理方案，在事后看来，却经常是不成熟的和缺乏智慧的。当前，中国仍处于社会转型的艰难时刻，如何建构和谐的法律秩序，如何驾驭社会转型进程的复杂性，如何在治理资源不足和改革压力增大的条件下确定合理的的行动方案，需要的是实践的智慧。

　　[注释]

　　（1）库兹涅茨曲线经常被简称为“倒U曲线”，但两者之间仍有区别。库兹涅茨曲线一般即指工业化进程中的分配差距曲线，而“倒U曲线”则广泛运用于许多问题及领域。比如，环境库兹涅茨曲线是指工业化进程中环境先随经济发展而恶化，又随经济的进一步增长而得到治理下降。再比如，人们发现学习动机（求胜动机）与成绩之间也存在一种“倒U型曲线”的关系，即过弱与过强的动机都对学习效果有不利影响，这就是叶克斯——多德森（yerkers－dodsou）定律，也叫心理学上的“倒U曲线理论”。

　　（2）Kuznets， S.（1955）， “Economic Growth and IncomeInequality“， American Economic Review， Vol.45.No.1，March. 转引自陈宗胜、周云波：《再论改革与发展中的收入分配》，//ces.nankai.edu.cn/ziliao/chenzongsheng/income%20and%20dist/1.doc

　　（3）对库兹涅茨曲线的争议及对中国当前社会状况的适用问题，在学术界一直存在。这里有两种情况，一个情况是，库兹涅茨的“倒”U假说“是否是普遍性的。有些经济学家赞同这一理论，例如诺贝尔经济学奖获得者刘易斯在他的二元经济结构理论中，得出了与库兹涅茨一致的看法。但也有一些经济学家在研究分析中发现了许多倒U

　　假说的反例。最典型的例子是亚洲“四小龙”的经济发展过程。在工业化初期，它们的收入不平等程度都有所改进而不是恶化，其中台湾地区的情况特别突出。从20世纪50-70年代，台湾的经济迅速增长，人均GD

　　P从1964年的500美元上升到1974年的1000多美元，年平均增长率为6.6％，而收入不平等现象却在不断改善，基尼系数从1953年的0.57下降到1972年的0.29.参见丁任重，陈志舟，顾文军：《“倒U假说”与我国转型期收入差距》，《经济学家》2003年第6期。库兹涅茨曲线“失录”的另一种情况是，在拉美国家的工业化进程中，由于社会结构性矛盾迟迟无法得到有效解决，在长达一个多世纪里的时间里，社会居民收入分配的不平等状况长期处于高位，甚至出现更加恶化的局面。

　　另一个问题是，在当前的西方发达国家，人们发现，由于知识经济的出现，西方某些国家开始进入一种新的“倒U曲线”状态，即知识经济把已经趋于平均化的社会收入差距重新拉大了。比如，日、美和欧洲等发达国家在工业化后期的收入分配差距的变动也没有象“倒U假说”所说的那样逐渐缩小，相反却出现了扩大趋势。参见纪玉山：《库兹涅茨倒U理论质疑》，《社会科学战线》，1997年第3期。

　　（4）江时学：《拉美化“是个伪命题》，《中华工商时报》2004年8月13日。张红宇：《城乡居民收入差距的平抑机制：工业化中期阶段的经济增长与政府行为选择》，光明网。

　　（5）陈磊、贾葭：《中国公安在犯罪高峰下负重前行》，《瞭望东方周刊》2005年3月24日。（//news.xinhuanet.com/newscenter/2005-03/24/content_2738488.htm）。

　　（6）袁铁成：《中国正进入风险社会 应对风险机制不健全》，《中国青年报》2004年7月20日。

　　（7）2004年上半年，国内较权威的《瞭望》新闻周刊、《中国青年报》和《半月谈》等新闻媒体均对中国即将进入风险社会的问题做了分析报道。

　　（8）许雨青（编辑）：《国家发改委预测中国十大风险 就业问题排在第一》，《法制晚报》2004年9月1日。

　　（9）褚婷婷：《有关人士指出中国已跨入收入不平等国家行列》，中国新闻网，2002-05-13

　　（10）爱玲（编辑）：《社会学家解读“和谐社会”》，《金陵瞭望》2004年11月23日（//www.njnews.cn/m/ca558486.htm）。

　　（11）马轶群（编辑）：《“和谐社会”成社会共识别

　　我国走进后GDP时代》，市场报，2005年3月9日，转自新华网。

　　（12）刘长城：《经济发展与犯罪峰值关联性初探》，中国经济快讯周刊 2001年 第四十七期。

　　（13）杯翔：《中国当代犯罪与控制战略研究》，《中央政法管理干部学院学报》，1988年第2期。

　　（14）于建嵘：《转型期中国的社会冲突——对当代工农维权抗争活动的观察和分析》，来源：三农中国网

　　（15）于建嵘：《转型期中国的社会冲突——对当代工农维权抗争活动的观察和分析》，来源：三农中国网（www.snzg.cn）。

　　（16）一个典型的例子，就是各类执法机关经费严重不足。人们注意到，在上世纪90年代，许多地区的公安机关都存在警察自己收钱（罚款）养活自己的情况。公安部人事训练局一位副局长在做客新华网时，面对网友“又让马儿跑，又不让马儿吃草”的提问，曾经很坦率地说：“现在基本上是没有'草'，公安机关的经费特别紧张，特别是到中西部以后（地区），没有保障。”一位公安部官员在接受《瞭望东方周刊》采访时，举了湖北赤壁市例子，该市的财政收入一年实际是1.7亿元人民币，而该市的公务员为2万多人，一人一年的工资需要1万，光是财政工资，赤壁每年便会出现3000万的资金缺口，基本上谈不上公安建设。面对经费缺乏，“自办警务”便成了中国特色。财政带来的缺口只能由罚款来补充，当地第一罚款大户是交警，一年罚款800万。据说，该地区的情况到了2004年初步有了改善。陈磊、贾葭：《中国公安在犯罪高峰下负重前行》，《瞭望东方周刊》2005年3月24日。

　　（17） 《京华时报》相关文章，转自：//www.zjol.com.cn.

　　（18）杨眉（记者）：《我国行政成本全世界最高 国家主席带头压缩》，《财经时报》 2003年06月08日。

　　（19）北方网：//economy.enorth.com.cn/system/2001/03/13/000019712.shtml.

　　（20）仪式化冲突或仪式化格斗，原是社会生物学里的一个术语。原意是表达生物个体间的冲突，并不都是殊死搏斗性的，而经常是借助恐吓的姿态、声音、表情等非格斗的手段进行，并以此确定相互间的胜负。参见（德）克劳斯·伊梅尔曼：《行为学导论》中译本，马祖礼等译，南开大学出版社，第160页。本文借用此术语，是表达立法阶段的利益冲突，特别是在立法机关内部进行的利益表达冲突，是以法定手段进行的，如投票，发表不同意见等等。

　　（21）在正面具体回答中国“为什么会出现有法律无秩序”问题之前，之所以有必要讨论法律制度与法律秩序的区别这样一个看似一般化的法学背景知识问题，是因为在目前国内的法学教科书中依然看不到类似的理论常识，相比之下，目前的法学理论好象更重视制度规则层面的内容，而非视秩序和法律生活层面的内容。

　　（22） 这方面的批评，以苏力为代表。参见苏力：《变法，法治及其本土资源》，《中外法学》1995年第5期。

　　（23）在国际上，卫生和教育资源的分配状况，是衡量一个国家社会资源分配的公正状况的两个重要指标。根据世界卫生组织公布的《2000年世界卫生报告》，在191个国家和地区中，中国的医疗资源分配公正指数排在第188位，是世界上公共卫生资源分配最不公平的国家之一。全国仅占30%人口的城市却拥有80%的卫生资源。在大部分农村地区、特别是一些穷乡僻壤的偏辟地区，缺医少药等问题仍相当突出。参见：潘捷军《从科学发展观看经济与社会的协调发展》，新华网浙江频道，2004-04-2215：32：53.教育资源的分配情况也大致如此，参见张远昌：《中国教育的真实状况》，以及《外交部评论托马舍夫斯基对中国教育政策的批评》（新闻稿），//home.donews.com/donews/author/1/17351/，中新网，2003年09月23日19：22.

　　（24）邓晓华（记者）：《最好的社会政策是最好的刑事政策——访刑法学专家、中国社科院法学所副研究员刘仁文》，正义网。

　　（25）丁任重，陈志舟，顾文军：《“倒U假说”与我国转型期收入差距》，《经济学家》2003年第6期。

　　（26）《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年10月版，第374页。

　　（27）刘国光：《进一步重视社会公平问题》，经济参考报，2005-04-21.

　　（28）夸克：《弹指一挥间 十年回首话朱总理》，千龙新闻网，新闻快报，2002年4月2日。

　　（29）陈宗胜：《21世纪初叶中国居民的收入分配差别趋势21世纪初叶中国居民的收入分配差别趋势――兼论公有经济收入差别倒U理论及与库兹涅茨倒U理论的比较》。//www.ibe.cei.gov.cn/template/economist/doc/xrczs/200108211438.htm

　　（30）同

　　（29）注。

　　（31）张红宇：《城乡居民收入差距的平抑机制：工业化中期阶段的经济增长与政府行为选择》，光明网。

　　（32）连玉明：《未来15年中国城市化发展的战略重点》，中国人口信息网。

　　（33）2005年3月，在媒体的强烈关注下，圆明园湖底铺设防渗膜工程被国家环保总局叫停，要求依法补办环境影响评价审批手续。参见周昕（编辑）：《国家环保总局：圆明园湖底防渗工程应立即停建》，人民网，北京3月31日讯。圆明园是一个地处首都北京、知名度高、极易受到媒体关注的对象，与之形成对照的是，在5万多家矿山企业中，生态破坏和环境污染情况严重，环境评价制度的执行率只有三成。参见徐两梅（记者）：《仅三成矿山企业执行环境评价制度》，//news.tom.com2004年12月07日07时48分，来源：北京晨报。

　　（34）参见王京（编辑）：《解读“守法吃亏”的环保困局》，中国环境生态网：www.eedu.org.cn.

　　（35）黄哲雯：《你有权对环境污染说“不”》，《人民日报》2000年4月19日。

　　（36）《人民日报》，2002年05月28日第六版。

　　（37）牛文元：《在中国科学家人文论坛上演讲》，2004-07-21，来源：新浪科技。

　　（38）与局部性的相对拐点相对应，至少在理论上存在一个总体上的相对拐点的问题，即在社会矛盾不断上升的阶段中，由于治理力度与绩效大于问题产生的力度与速度，致使社会秩序处于相对平衡和良好的状态。然而，从实践角度看，这种总体上的相对拐点出现的可能性不大。主要原因在于：第一、追求总体上的相对拐点，意味着在同一时间里，在社会生活各个领域、各方面进行全方位的高强度治理，意味着对所有问题都采取高强度的治理，这本身需要巨大的和全方位的资源投入。社会能否支付得起这样的投入是值得怀疑的。第二、对所有问题的全方位、高强度的治理是难以持久的，一个社会可以凭借一时的强制性力量维持秩序的平稳，但难以把这种秩序持续维持下去。另外，从历史经验看，对于在社会纠纷激增时期社会治理能力能够足以应对纠纷的成功经验，人们看到的不多。更多看到和听到的，是治理能力不足以应对社会矛盾和纠纷。故而，对中国是否有可能在社会矛盾和纠纷激增的阶段，使对问题的治理能力超过问题的产生的速度，人们信心不足。

　　（39）人们还可以注意到，法律改革前的社会治理的结果是延续原有秩序，法律改革条件下的社会治理的结果是形成“新秩序”。这种划分涉及了秩序转型的问题，与转型秩序问题（即转型时期的秩序）是稍有区别的。这类问题将有今后适当机会中予以深入讨论。

　　（40）国家农业部官员张红宇认为，“大量可以观察的事实表明，城乡居民之间存在着收入差距，而且在一定时期内这种收入差距会持续扩张，这是世界各国工业化过程中普遍存在的现象。但同样的观察也可以发现，平抑城乡居民的收入差距，除去工业化过程中经济发展运行的自身规律，可以在漫长的时期内自动弥合这种差距外，政府作用更为明显。政府的行为选择在很大程度上缩短或延续这个过程的周期”。参见张红宇：《新“均贫富”说：各国对农民收入的支持》，《管理世界》2004年第4期。

　　在本文作者看来，在工业化进程中，政府对于城乡收入分配差距进行政策干预的必要性，提示了一个更具普遍意义的事实，即对于社会转型过程的诸多自发趋势（如分配差距扩大、农村人口向城市转移等）进行必要的纠正，是保证转型秩序良好的重要措施。如果出现政府干预缺失，秩序问题就会陷于长期不稳定状态。

　　（41）讨论加快法律改革问题的另一种现实意义在于，在法学界等学术领域及社会领域，有着加快改革制度变革的巨大动冲。特别是当前国内法学教育培养出来的法律人士，往往过多关注的是制度的理想性，而较少关注制度的成功条件与可行路径。随着各方面立法开始与国际接轨，法学家的社会作用比改革前期是大大加强了，法学家说话的地位提高了。他们的呼声很容易形成一种强大的舆论压力，推动法律改革快速进行。

　　（42）（美）亨迁顿：《变化社会中的政治秩序》中译本，王冠华等译，华夏出版社1988年版，前言第4页。

　　（43）段晓燕：《全国1828户国企破产：国家最后一次埋单》，《21世纪经济报道》，2005年4月30日。

　　（44）王则柯：《经济学家的学问故事》，中信出版审计社2003年版，第19页。

北大法律信息网·蒋立山