民事抗诉制度的重构设想

我国现行民事诉讼法规定，人民检察院对人民法院作出的确有错误的生效判决、裁定有权提出抗诉，要求人民法院进行再审。可见，民事抗诉制度是人民检察院行使民事审判监督权的一种制度。由于在现行民诉法中对民事抗诉制度的规定较笼统，在审判实践中缺乏可操作性，人民检察院和人民法院在具体执行抗诉程序过程中产生较大分歧，存有各异的观点。为此，许多学者纷纷撰文，对民诉法中关于民事抗诉制度的修改阐述自己的观点。有的观点认为，现行的民事抗诉制度不足以发挥人民检察院在民事诉讼中的审判监督作用，在修改后的民诉法中应当加强检察机关的监督职能，改现行制度中的“事后监督”为“事前”、“事中”、“事后”均可监督，检察机关在民事诉讼中应可以起诉、参与诉讼，对一审判决、裁定认为确有错误可以提起上诉，对生效判决、裁定认为确有错误可以提出抗诉，从而充分发挥我国宪法、组织法赋予人民检察院的法律监督职能（1）。另一种观点对现行民事抗诉制度的存在持反对态度，认为应当弱化检察院对法院民事审判活动的监督权，甚至主张取消民事诉讼程序中的检察监督制度，认为检察机关行使民事抗诉权，是对人民法院独立行使审判权的不必要的干扰，该权利行使伊始，即暴露出许多无法解决的矛盾，所以废除民事抗诉权是一种明智的选择（2）。笔者认为，上述两种观点都有其偏颇之处。加强检察院在法院审判活动中的监督职能，其结果必然是弱化法院审判权行使的独立性，从而损害法院审判权的权威性，危及司法公正及社会正义（3）。而弱化甚至废除民事抗诉制度，不仅违背我国宪法、组织法中有关人民检察院是我国法律监督机关的规定，而且没有认识到，人民检察院依法行使法律赋予的民事抗诉权，启动审判监督程序，这对于监督人民法院依法审判，及时纠正错误的裁判，保护当事人的合法权益，维护国家法律的正确、统一实施所具有的深远意义。所以，笔者认为，没有必要加强人民检察院的监督职能，但也不能弱化，甚至取消人民检察院在法院民事审判活动中的监督权，而是应对现行民事抗诉制度中具有的缺陷进行改造，使之更趋明确完善，更具可操作性，从而充分发挥这一制度在民事诉讼活动中应有的作用。下面笔者就民事抗诉案件的范围、条件及审理程序等民事抗诉制度的重构提出一些设想。

　　一、修改后的民诉法应明确民事抗诉案件的范围

　　现行民诉法第185条虽然大体上划定了检察机关抗诉的范围，但却未明确监督抗诉的范围是及于法院在民事诉讼过程中作出的所有生效判决、裁定，还是仅限于在某些程序中作出的生效裁判。

　　对于上述法律规定的模糊界域，检察机关与人民法院产生了彼此相左的认识。一些检察机关认为，抗诉监督的范围应当及于民事诉讼全过程，对于法院在民事诉讼过程中作出的所有生效裁判均应列入抗诉的对象。基于这一认识，一些检察机关认为，对于法院在执行过程中作出的裁定（包括先予执行裁定、财产保全裁定，以及破产程序中的裁定等）都可以提出抗诉。笔者认为，这种观点是不符合我国民诉法中关于审判监督程序的规定的。

　　根据我国现行民诉法关于检察监督的规定，检察机关对民事诉讼的监督应当是事后监督。因此，检察机关可以抗诉的裁判必须满足事后监督的要求，既不能通过提起民事诉讼的方式启动审判程序，也不能通过参加诉讼对正在进行的民事审判活动进行监督，只能等到诉讼结束，即法院裁判发生法律效力后，才能通过审判监督程序进行监督，抗诉是检察机关监督民事审判活动的唯一方式。这就表明检察机关对民事案件的抗诉受到时间和程序的双重限制。根据前一限制，检察机关不得单独对法院在诉讼过程中所作出的管辖权异议、诉前保全、诉讼保全、先予执行等裁定提出抗诉，检察机关如认为这些裁定错误，只能等到一审或二审判决生效后，才能在对判决抗诉时一并提出。后一重限制实际上意味着只有当错误裁判落入审判监督程序的范围，才可以适用这一程序进入再审，检察机关在此时才能够提出抗诉。民事诉讼法将审判监督程序排在第二编审判监督程序中的第一审普通程序、简易程序、第二审程序、特别程序之后，这一排列表明审判监督程序是专门用来纠正第一审程序、第二审程序中已生效的错误裁判的。依特别程序作出的判决，不发生再审问题，依公示催告程序、督促程序作出的裁判，也无再审的必要，依企业法人破产还债程序作出的裁判，依法也不属于检察院抗诉的范围。执行程序是为强制实现判决、裁定等生效法律文书确定的义务而设立的程序，因此，人民法院为了保护已经发生法律效力的判决、裁定或者其他法律文书的执行而在执行程序中作出的裁定，包括撤销仲裁裁决的裁定、不予执行仲裁裁决的裁定等都不属于抗诉的范围。对于人民法院在审理过程中作出的先予执行、财产保全裁定，若是依当事人的申请作出的，因法院已责令申请人提供担保，如果裁定错误，则由申请人承担赔偿责任；若裁定是法院依职权作出的，如果产生错误，则由国家赔偿法来调整，因此这两种裁定也不应由检察院提起抗诉。

　　另外，对于人民法院判决解除婚姻关系等人身关系的案件，因这类案件与公民人身权密切相关。在人民法院判决解除婚姻关系的案件发生法律效力后，双方当事人可以依法另行结婚。因此，这类案件依其性质也是不宜进行再审的。民事诉讼法关于“当事人对已经发生法律效力的解除婚姻关系的判决，不得申请再审”的规定，也应适用于检察院抗诉的案件。因此，人民法院关于判决解除婚姻关系的案件也不属于检察院抗诉的范围。

　　那么，人民法院作出的哪些生效判决、裁定应列入检察院抗诉的范围呢？笔者认为，可以参照民诉法关于二审程序的有关规定。根据民诉法第一百四十条第二款规定，对不予受理、管辖权异议、驳回起诉所作出的裁定，当事人可以上诉。因为民事抗诉案件若依一审程序审理，所作的判决、裁定应允许当事人上诉，而只有这三类裁定法律规定可以上诉。其中不论管辖权异议裁定的最终结果如何，案件肯定进入了实体审理，检察院可以对最后的生效判决提起抗诉，而无需单独就管辖权异议的裁定行使检察监督。而不予受理、驳回起诉的裁定一经生效，案件并未进入实体审理，当事人的实体权利可能会因这两种裁定的生效而得不到应有的保护，因此，检察机关可以就这两种裁定提起抗诉。实际上，最高人民法院《关于适用〈民诉法〉若干问题的意见》第208条规定：“对不予受理、驳回起诉的裁定，当事人可以申请再审。”检察机关就裁定的抗诉范围应当与之是一致的。

　　综上，修改后的民诉法应明确规定，检察机关对于人民法院作出的已经发生法律效力的不予受理、驳回起诉的裁定以及除已经发生法律效力的解除婚姻关系的判决以外的所有判决都可以提出抗诉。

　　二、修改后的民诉法应具体规定检察院提起抗诉的条件

　　检察院提起民事抗诉是启动再审程序的一种方式。再审程序一经启动，原有终审裁判所确定的法律关系又将重新处于一种不确定状态。因此，在世界各国中，有些国家为了保持判决的法定“既判力”，避免再审带来的负效应，而不允许提起再审，如美国；有些国家如日本、德国虽然允许提起，但对此都规定了严格的适用条件。民事抗诉作为发动民事再审程序的一种方式，我国现行民诉法都没有规定严格的适用条件，法定的四种提起抗诉的情形笼统又不易操作，抗诉权弹性极大，再审程序容易启动。在没有必要启动再审程序的情况下，而启动再审程序，这在某种程度上必然会危及到法律的“既判力”原则，从而最终导致司法稳定性的削弱。同时，不加限制地抗诉再审只会增加当事人的诉累，提高诉讼成本，即使在某种意义上当事人一方胜诉了，也会有种得不偿失的感觉，这就违背了民事抗诉制度设立的最终目的。因此，对于检察院提起抗诉的条件在下列情形下应予以限制。

　　（一）、不得以发现新证据为由提起抗诉

　　目前，我国检察院抗诉提起再审的，绝大部分是由当事人申请或向其反映而引起的，靠检察院自身主动检查、搜集材料而引发再审的情况微乎其微（4）。所以，检察院提起抗诉的新证据大部分是由一方当事人提供的。而在一审、二审中不出示新证据，在再审程序中搞突然袭击的做法随着审判方式改革的进一步深化，已日益暴露出其弊端。第一，法院判决书认定的事实是根据证据规则认定的法律事实而非客观事实，只要原判决是根据原审中双方当事人提供并经质证的证据认定的事实，即使不是客观事实，检察院也不能凭新的证据认为原判决认定事实的主要证据不足而提起抗诉；第二，根据民诉法规定的二审终审原则，任何案件证据都要经过二次质证，并最终得以认证。如检察院为一方当事人之利益以一、二审中都未出示的新证据为由提起抗诉，那么该案裁判后，此证据则只经过一次质证就予以认定了，显然剥夺了另一方当事人对此证据两审质证的权利，不符合证据规则，这对另一方当事人来说显然不公平。第三，检察院以发现新证据为由提出抗诉从而引发再审程序并最终定案，容易导致有些当事人在一、二审中恶意隐瞒证据，在判决生效后拿出“杀手锏”向检察院申诉，通过再审从而达到最后的诉讼胜利，这是不道德、不公正的，是利用了国家赋予检察机关的法律监督职权达到分割另一方当事人诉讼权利的目的。因此，检察机关以发现新证据为由提起抗诉是不妥的。

　　（二）、当事人在上诉期间不上诉或上诉期间撤回上诉的，检察机关不得提起抗诉（裁判涉及公共利益或有违善良风俗的除外）

　　根据民法私法自治的原则，在不涉及到国家利益、社会利益和他人利益的前提下，当事人可以在其私权领域内自主行使其权利。有起诉权、上诉权和放弃自己诉讼请求和接受对方诉讼请求的权利，国家权力不能对此进行随便干预。在当事人放弃上诉的案件中，当事人显然是出于自身的各种原因在权衡利弊后愿意接受一审判决所确立的权利义务关系。如果检察院对此种情况下生效的裁判提出抗诉，显然是违背了私法自治的处分原则，是国家权力对私法权利的干预。另一方面，即使一方当事人在上诉期间不上诉，在裁判生效后又向检察院申诉引起抗诉的，笔者认为这种舍弃上诉、寻求抗诉的做法仍是不妥的。因为如果当事人都放弃上诉程序而去追求抗诉，那么民诉法设置的上诉程序将形同虚设，法律规定的上诉功能将不能得到有效的发挥。同时还会发生当事人利用这种方式规避上诉可能发生的负担诉讼风险的情形，将部分诉讼成本转移给国家（5）。

　　（三）、当事人未向检察机关申诉的，检察机关不得依职权提起抗诉（涉及国家利益、公共利益及有违善良风俗的除外）

　　当事人未申诉，而检察机关依职权直接提起抗诉，是基于我国现行民诉法的有关规定，是超职权主义模式影响的结果。我国现行民诉法第185条规定人民检察院对人民法院已发生法律效力的判决和裁定发现有四种法定情形的，可以提请人民法院再审，而无须经过当事人的申诉。立法上这样规定，是我国“实事求是，有错必纠”原则在民事审判领域的体现。但笔者认定，此规定是不合理的，其理由如（二）中所述，同样构成了对当事人自主处分权的侵犯。当事人不申诉，表明他已服判息诉，接受生效裁判对其权利义务的确定，检察机关若依职权提起抗诉，不仅损害了人民法院生效裁判的稳定性和权威性，而且也是以维护法律正确实施，确保司法公正为由强行对当事人自由处分裁判结果的权利加以干预。所以，除非当事人私权的处分侵犯了国家利益、社会公共利益及他人利益，否则，当事人未申诉，公权力不应随意介入私权领域。



　　（四）、终审裁判无明显不当、不存在枉法裁判、无提起抗诉必要的，检察机关不得提起抗诉。

　　首先，从维护法院判决的权威性和终审判决的“既判力”角度出发，在原终审裁判认定的事实和适用法律无明显不当，裁判结果无显失公正的情况下，不应提起抗诉，从而保证“两审终审”的法定效力。因为检察机关法律监督的主要职责应是终审裁判的合法性而不是刻意追求绝对的合理性。

　　其次，案件在两审终审后，双方当事人的权利义务关系确定，同时还会与第三人发生关系，从而形成新的社会关系。如果此时随意以毫无必要的理由提起抗诉，推翻原有的法律关系，这只能引起相对稳定的社会关系再一次处于动荡状况，不仅不利于维护社会的稳定，而且还会随时损害善意第三人的利益。

　　第三，在案件的判决或裁定相对正确，无纠正必要时，提起抗诉重新审理，会无端耗费国家的人力、物力、财力，不符合诉讼目的和诉讼经济原则。

　　目前检察院动不动就能提起没有实际价值的抗诉，其原因就是民诉法规定的法定抗诉情形太宽，不易掌握，因此，笔者认为，修改后的民诉法除了规定上述不得提起民事抗诉的限制情形外，还应详细列举出检察机关抗诉的法定事由，将现行民诉法第185条进一步细化，以便于操作。

　　三、修改后的民诉法应矫正民事抗诉案件的再审程序

　　由于现行民诉法对人民法院审理民事抗诉案件的程序未作具体规定，因此，检察院和法院在许多具体的程序问题上也产生不相一致的看法，故而就有必要在修改后的民诉法中明确民事抗诉再审程序，以避免不必要的检法之争。

　　（一）、关于民事抗诉案件的再审法院

　　现行民诉法只规定了检察院可以对人民法院生效裁判提起抗诉，但检察院应向哪级法院抗诉，由哪级人民法院再审，民诉法并没有明确规定。在此问题上，检察院和法院意见不一致，。检察院认为，上级人民检察院应当向同级人民法院提起抗诉并由同级人民法院再审。而同级法院在审判实践中则几乎一律将同级检察院提出的抗诉案件交由作出被抗诉裁判的下级法院审理。

　　笔者认为，对检察机关提出抗诉的案件，上级法院原则上交给下级再审，在认为必要时才由自己进行再审的做法是合理和恰当的。因为民事抗诉不同于刑事抗诉，它体现的是一种事后监督。对这种“事后监督”案件的再审应当体现民事诉讼的“两便”原则，即使利当事人诉讼和便利人民法院再审审判。由于作出生效裁判的人民法院对案情比较熟悉，审理起来比较方便。因此，将案件交由下一级法院审理，有利于提高办案效率。如果将抗诉案件都由上级检察院的同级法院再审，同级法院要办理调卷等手续，人为地增加了不必要的办案时间，还要熟悉案件，增加了重复劳动，不符合诉讼效益原则，而且，所有民事案件都集中在同级法院审理，同级法院将面临难以承受的沉重负担， 不利于“将矛盾消除在基层”原则的实现。

　　但是，强调抗诉案件原则上由下级法院处理，并非一律都交由下级法院再审。不加区别地将所有抗诉案件都交给下一级法院再审的方法也是不恰当的。有些抗诉案件应由同级法院直接再审。至于哪几类案件，可由最高法院以司法解释的形式作出规定。

　　（二）、关于维持原裁判后的再次抗诉

　　再审法院在作出维持原判决的判决、裁定之后，检察机关能否再次抗诉，对此问题我国现行民诉法上尚未作出明确的规定。1995年，最高人民法院在答复四川省高级人法院的一项请求中曾对此作了批复，即上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的民事、经济、行政案件提出抗诉的，无论是同级人民法院再审，还是指令下级人民法院再审，凡作出维持原判决的判决、裁定后，原提出抗诉的人民检察院再次提出抗诉的，人民法院不予受理，原提出抗诉的人民检察院的上级人民检察院提出抗诉的，人民法院应当受理（6）。

　　笔者认为，上述司法解释中允许上级检察院继续对维持原裁判的裁判进行抗诉是不妥当的。因为根据最高人民法院《关于适用〈民诉法〉若干问题的意见》第207条规定，依照审判监督程序审理后维持原判的案件，当事人不得申请再审。这一规定就是为了维护法院生效裁判的权威性和稳定性，避免就同一案件被无限制地启动再审程序而作出的。笔者认为，这一规定同样适用因检察院抗诉而进入审判监督程序的情形，最高院的批复中允许上一级检察院对维持原裁判的裁判再行抗诉，显然与前述司法解释的精神产生矛盾。因此，笔者认为，经检察机关抗诉后维持原裁判的，不管哪一级检察机关都无权再行抗诉，以防止对法院独立行使审判权造成没有必要的干扰。

　　（三）、关于检察机关在民事抗诉案件庭审中的地位和权利

　　我国现行民诉法规定，人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审，并要通知检察院派员出席法庭。但检察人员在庭审中的地位如何，法律没有规定。检察院认为，出席法庭的检察人员应当有权发表除抗诉意见以外的其他意见，有权提问，有权举证质证等等。笔者认为，这是不符合民诉法的规定的，理由如下：

　　1、这是由检察监督的特殊地位所决定的。由于人民检察院的抗诉是基于法律监督提出的。因此，人民法院在开庭审理再审案件时，检察机关的地位既不同于进行审判的审判机关，也不同于再审案件中的当事人和其他诉讼参与人，而是处于特殊的地位，只是启动了审判监督程序。因此，出席法庭的检察员可以宣读抗诉书，而后不再发表意见。至于庭审中的提问，举证、质证等仍由双方当事人按一审或二审程序进行。只有检察机关为国家利益、公共利益或他人利益而依职权抗诉的，才在庭审中赋有举证、质证、提问的权利。

　　2、这是由民事诉讼的私法性质所决定的。民事诉讼是一种平等主体之间的诉讼，诉讼主体之间的平等性，是民事诉讼区别于刑事诉讼、行政诉讼的一个本质特征。民事诉讼本质上属于私法的范畴。而检察院则是代表国家行使法律监督权的机关，如果检察院在庭审过程中支持一方发表意见，则破坏了这种诉讼主体间的平行性，造成双方当事人诉讼地位上的实质不平等，是不符合民事诉讼法的原则规定的。

　　3、这是由法律规定检察监督的“事后”特点所决定的。根据现行民诉法的规定，检察院对民事诉讼的监督属于“事后监督”，这种监督是在案件处理完后，可以按照法律规定的条件依法提出抗诉，发动再审程序，而无权对民事再审案件的审理过程实行监督。因此，即使人民法院再审的庭审程序不符合法律规定，检察院也只能在案件审结后再以程序违反法律规定为由实行监督，但检察院在再审庭审过程中要求发表其他方面的意见并要求提问、举证或质证，是缺乏法律依据的。

　　因此，检察机关作为抗诉机关，其在审判监督程序中始终处于监督地位，既不能代替法院审判，也不能行使当事人的诉讼权利，履行当事人的诉讼义务。抗诉决定一旦作出，审判监督程序就必然引起。至此，检察机关的使命就已经完成。因此，在法庭上抗诉机关不应履行举证、质证、参与辩论等职能，要从监督者与诉讼的参与者不分回到监督者的立场上来。

　　参考文献：

　　（1）杨立新《民事行政诉讼检察监督与司法公正》，《法学研究》2000年第4期。

　　（2）方如初《民事抗诉权质疑和民事检察工作的基本思路》，《法治论》1996年第2期。

　　（3）黄松有《对现行民事检察监督制度的法理思考》，《人民法院报》2000年5月9日。

　　（4）顾韬《关于我国民事再审制度的反思及改良意见》，《法学》1999年第12期。

　　（5）李浩《民事诉讼检察监督若干问题研究》，《中国法学》1999年第3期。

　　（6）1995年10月6日最高人民法院复（1995）7号司法解释。

作者：管丽琴