中国国家军事领导人任期制度变迁研究

【出处】《宁波大学学报（人文科学版）》2009年第4期
【摘要】法律规范的沿革是我国国家军事领导人制度变迁的显性规则，考察历任国家军事领导人的实际任期可以发现存在决定任期制度变迁的非正式规则，两种规则交互作用。可以通过修改现行宪法国家中央军事委员会主席任期的规定，同时建立国家中央军事委员会主席向全国人大报告工作的制度对现行国家军事领导人任期制度加以完善。
【关键词】国家军事领导人；规则；任期制度
【写作年份】2009年


【正文】

　　制度作为人类行为的结果，是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，是以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套的规则体系及其实现机制，是不同社会群体为了存续和利益分配而交互作用的过程。[1]宪法和法律文本上的制度安排是宪政层面的一种显性规则，“这种安排能满足法治运行的公开性和普遍性要求，但任何国家的具体宪政实践都不可避免地存在一些潜规则，当这种潜规则的运行达到某种普遍性和稳定性时，它要么转换为宪法文本上的正式制度安排，要么被默认为宪法惯例，当然在完成这种转换前它会构成对正式宪法制度的动摇。”[2]正式规则即为我们所指的显性规则，潜规则即我们所指的非正式规则。相比较而言，非正式规则是对显性规则的拓展、说明和修正，二者在社会政治经济活动中相互交叉、互相补充，但二者也往往会产生一些冲突与摩擦。在我国，国家军事领导人任期制度的变迁过程也体现出非正式规则与显性规则的交互作用，本文拟将二者加以对照，试图提出缩小非正式规则与显性规则间空隙并完善任期制度的建议。

　　一、任期制度变迁中的显性规则——法律规范的沿革

　　（一）任期制度的相关法律规定的沿革

　　以新中国宪法史中五部宪法性文件和宪法文本中军事领导机构的不同制度安排为主线可以将其变迁过程划分为以下四个阶段：

　　第一阶段：1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）颁布时起至1954年《中华人民共和国宪法》颁布时止的人民革命军事委员会主席时期。依据1949年9月29日通过的《共同纲领》第20条的规定，中华人民共和国建立统一的军队，即人民解放军和人民公安部队，受中央人民政府人民革命军事委员会统率，实行统一的指挥，统一的制度，统一的编制，统一的纪律。依据1949年9月27日通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称《中央人民政府组织法》）总纲第5条的规定，组建人民革命军事委员会为国家军事最高统辖机关；第7条第9款第丁项的规定，中央人民政府委员会，依据中国人民政治协商会议全体会议制定的共同纲领，任免人民革命军事委员会的主席。《中央人民组织法》还列专章规定了人民革命军事委员会，下设三条，其中第24条规定：“人民革命军事委员会设主席一人，副主席若干人，委员若干人”。第25条规定：“人民革命军事委员会的组织及其管理和指挥系统，由中央人民政府委员会制定之”。

　　这一阶段的《共同纲领》和《中央人民政府组织法》中均没有规定人民革命军事委员会主席的任期，中央人民政府委员会也没有制定具体规定，可以认为采用的是无限任期制且可被免职。这与当时客观历史环境是密切相关的，革命的任务尚没有最终完成，还留存有大量的国民党残余军队、特务以及土匪威胁到新中国的国家安全和统一，国家政权建设尚未完全步入正轨，加之当时的军事领导权自身的特殊性不宜规定任期的限制。但这一时期将军队作为国家政权的组成部分，将军事领导机构作为国家机构组成部分纳入法律轨道是具有远见的，同时也是符合宪政发展规律的。

　　第二阶段：1954年《中华人民共和国宪法》颁布时起至1975年《中华人民共和国宪法》颁布时止的国防委员会主席时期。依据1954宪法42条的规定，中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席。在第39条中又规定，“中华人民共和国主席由全国人民代表大会选举。有选举权和被选举权的年满三十五岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席。中华人民共和国主席任期四年。”

　　这一阶段的1954年宪法没有明确规定国防委员会的性质、地位、职权以及与其他国家机关的关系，也没有专门的法律规定国防委员会的组织制度。依据1954年宪法的规定可以推定国防委员会主席与国家主席任期同，即为四年。可以认为这一阶段采用的是有任期而无限任的任期制，且没有全国人大可以免除国家主席同时也是国防委员会主席职务的制度设计。当时，从党和国家的角度以及毛泽东个人的地位考虑军权是统一的，是一元化的领导，这种制度设计是符合实际的。但是没有考虑到国家主席与党的军事委员会主席非一元化的情况，在实践中造成较大的困难和矛盾。[3]（326）

　　第三阶段：1975年《中华人民共和国宪法》颁布时起至1982年宪法颁布时止的党的中央委员会主席时期。依据1975年宪法第15条第2款的规定，“中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量。”1978年宪法第19条也规定中华人民共和国武装力量由中国共产党中央委员会主席统率。

　　这一阶段宪法中取消了国家主席的规定，同时没有设置国家的军事领导机关，直接以党代政，也相应没有关于国家主席任期制度的法律规范。在新中国宪法史上，1975年宪法在指导思想、具体内容和语词表达方面都是具有严重缺陷，1978年宪法虽然极力改进但也不尽人意。从某种意义上可以认为国家军事领导人制度设计较《共同纲领》和1954年宪法是一种历史的倒退。

　　第四阶段：1982年《中华人民共和国宪法》颁布时起至今的中央军事委员会主席时期。依据1982年宪法第四节第93条的规定，中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量。中央军事委员会由主席、副主席若干人、委员若干人组成。中央军事委员会实行主席负责制。中央军事委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。同时1982年宪法第63条第3款规定，全国人民代表大会有权罢免国家中央军事委员会主席和国家中央军事委员会其他组成人员。

　　这一阶段国家中央军事委员会主席独立于国家主席，直接由全国人民代表大会选举产生，任期每届5年，需要注意的是国家主席、副主席、国务院总理、副总理及人大常委会委员长等都有连续任职不得超过两届的规定，而国家中央军事委员会主席则没有限定。可以认为这一阶段采用的是有任期无限任的任期制度，且全国人大可以罢免国家中央军事委员会主席的制度设计。就宪法文本来看，现行宪法规定国家主席有连任不得超过两届，而国家军事委员会主席没有连任的限制，就产生了国家主席与国家军事委员会主席非一元化的可能。由于军事领导机关强调权力和责任的高度集中，同时又实行首长负责制，当出现非一元化的情形时，从中国以往的历史经验看，可能会出现危及国家安定的风险，毕竟一个国家的安危不能仅系于领导人的人格和爱国心之上，在权力的面前这些道德规则的约束远没有宪政制度设计有力。这一时期的任期制度仍有待进一步完善。

　　（二）任期制度显性规则的特点

　　以规范形态表现出来的国家军事领导人任期的制度安排具有公开性、中立性、确定性和强制性的特点。首先，显性规则具有公开性，法律只有公布之后才对社会公众发生效力，这是当今各国普遍接受的法治原则。新中国宪政实践中总是通过修宪程序来变更宪法文本，通过文本的变更将制度设计加以固定，使各项国家制度为国民普遍所知，同时也使其具有可预见性，从而产生公信。其次，显性规则具有中立性，法律规范一旦制定出来就成为独立于制定主体意志的行为规则，不会在不同主体利益博弈中有所偏向，总是以同一面目视人。再次，显性规则具有确定性，宪法和法律一旦颁布就成为确定的规则，发生法律效力，非经正当的法律程序不得随意变更、变通或者贬损其自身的效力亦不得随意逆转。最后，显性规则具有强制性。宪法和法律以国家强制力为后盾，具有强制执行力，违反宪法和法律就要承担相应的宪法和法律责任，不可随意贬损或者规避其效力。

　　我国有数千年封建社会传统的积淀，长期以来各种各样的非正式规则发挥着调整社会生活的重要作用，其影响一直延续至今，且并不是短期之内可以消除的。在我国建设社会主义法治国家的进程中，这些非正式规则虽可以起到弥补空洞及调和法律与社会现实之间张力的作用，但更多带给我们的是对法律效力的销蚀和减损。因此将军队作为国家政权的重要组成部分纳入宪政秩序的首要前提便是在宪法和法律中做出制度安排，设定军事力量活动的显性规则，军事领导人的任期制度也在其中。

　　同时也应认识到，法律规范是人为的制度安排，因而不可避免的具有以下局限：首先，立法活动本身可能出现偏差和漏洞。比如1975年宪法和1978年宪法中规定中国共产党中央委员会主席直接领导国家军队，且没有任期的限制，这一规定使得党政不分，不利于宪政秩序的确立，使建国以来军队国家化的努力付之东流。其次，在制定之时符合国情的法律也会随着社会现实的变化而不合时宜。比如在《共同纲领》中没有规定人民革命军事委员会主席的任期，随着国家政治生活逐渐走上正轨，任期制度的缺失就成为一大隐患，形成了领导干部终生制的现象，不利于国家的长远发展。

　　第三，制定良好的法律也可能得不到遵守。比如1954年宪法在1954年到1957年得到初步的实施；从1957年下半年到1966“文化大革命”爆发前夕，政治实践冲击宪法规范，宪法实施日渐削弱；文革开始到1975年宪法颁行，社会在无序化状态中运转，宪法没有的到实施。[4]由此可见，显性规则本身也要不断完善和修正。

　　综上所述，我国国家军事领导人任期制度的显性规则屡经变迁，在国防建设中取得了重大的成就，同时也经历了不少挫折。我国目前已经有了较为成熟的国家军事领导人任期制度，即“国家军事委员会主席每届任期5年，没有连任限制”，但这一制度也还需要进一步完善。

　　二、任期制度变迁中的非正式规则——实际任期的历史考察

　　除却以法律规范形式表现出来的显性规则外，我国国家军事领导人的任期制度中还存在非正式规则，在某种意义上正是这些非正式规则在国家政治生活中发挥着极为重要的作用。正如布鲁斯·阿克曼在谈论美国宪法时所讲的那样，“就其而言，壮丽的陈列仅仅标志着我们形式上的宪法。”[5]

　　（一）建国以来国家军事领导人任期的历史回顾

　　建国以来共产生了五位国家军事领导人：1949年10月1日，中央人民政府委员会举行第一次会议，中华人民共和国中央人民政府宣告成立，会议任命毛泽东为中央人民政府革命军事委员会主席，至1954年9月。1954年9月15日至28日在北京举行了第一届全国人民代表大会第一次会议，毛泽东当选为中华人民共和国主席，依据1954年《中华人民共和国宪法》，毛泽东兼任国防委员会主席，至1959年9月。任职期共计10年。1975年1月13日至17日在北京召开第四届全国人民代表大会第一次会议，会议决定不再设国防委员会，毛泽东作为党的中央委员会主席，依据1975年《中华人民共和国宪法》直接统率全国武装力量，至1976年9月病逝。1959年4月18日至28日在北京举行了第二届全国人民代表大会第一次会议，大会选举刘少奇为国家主席，依据1954年《中华人民共和国宪法》，刘少奇兼任国防委员会主席，至1965年1月。1964年12月21日至1965年1月4日在北京举行了第三届全国人民代表大会第一次会议，大会选举刘少奇为国家主席，兼任国防委员会主席，至1968年10月被错误地永远开除党籍，撤销党内外一切职务。任职期共计9年，连任两届。文革期间国家政治生活秩序紊乱，国家机构设置出现空缺，事实上由党的中央委员会主席领导武装力量。

　　1983年6月6日至21日在北京举行第六届全国人民代表大会第一次会议，会议决定设立中华人民共和国中央军事委员会，邓小平当选为中华人民共和国中央军事委员会主席，至1988年4月。1988年3月25日至4月13日在北京举行第七届全国人民代表大会第一次会议，选举邓小平为中华人民共和国中央军事委员会主席，至1990年4月。1990年3月20日至4月5日在北京举行第七届全国人民代表大会第三次会议，会议审议并通过了邓小平关于辞去中华人民共和国中央军事委员会主席职务的请求。任职期共计7年，两届连任，在第二任主动提出辞职。1990年3月20日至4月5日在北京举行第七届全国人民代表大会第三次会议，会议选举江泽民为中华人民共和国军事委员会主席，至1993年3月。1993年3月15日至31日在北京举行第八届全国人民代表大会第一次会议，会议选举江泽民为国家中央军事委员会主席，至1998年3月。1998年3月5日至19日在北京举行第九届全国人民代表大会第一次会议，会议选举江泽民为中华人民共和国中央军事委员会主席，至2003年。2003年3月5日至18日在北京举行第十届全国人民代表大会第一次会议，会议选举江泽民为中华人民共和国中央军事委员会主席，至2005年。任期至今为15年，连任4届，在第4任中主动提出辞职。现任国家中央军事委员会主席为胡锦涛，中共十六届四中全会决定胡锦涛任中共中央军事委员会主席。第十届全国人大三次会议上当选为中华人民共和国中央军事委员会主席。至今在任。

　　回顾建国以来历任国家军事领导人的任期，可以看出在国家军事领导制度领域经历了从领袖人物个人权威型领导到常规之制的转变过程。建国初期，毛泽东作为新中国的缔造者之一，享有极高的个人威望，同时也以其崇高的人格魅力赢得了全国人民的爱戴，集国家主席、国家中央人民政府革命军事委员会主席及党的中央委员会主席于一身，是众望所归，同时也是建国初期新生政权稳定统一的必要保障。十年浩劫之中成长起来的以邓小平为核心的党的第二代领导集体则开始了破除领导人物的个人崇拜、重视制度与法律建设的艰难转变，国家各项秩序开始逐步走上正轨。在改革开放之后成长起来的以江泽民为核心的党的第三代领导集体则继续坚持这一转变，并明确将依法治国作为治国方略写入了宪法，国家政治生活开始步入法制化的轨道，为以后发展指明了方向，同时也奠定了坚实的基础。

　　（二）决定任期制度的非正式规则

　　透过宪法和法律中关于军事领导人任期制度的各种安排，走进历届军事领导机构首领实际任期更迭的历史画卷中我们会发现有以下规则是必须要遵守的，虽然这些规则没有明确写在法律之上，但他们是理解任期制度变迁的钥匙：

　　1.中国共产党对军队的绝对领导权。中国共产党缔造了人民军队，并领导这支军队夺取了政权，历来都非常重视军队的领导权问题。坚持中国共产党对军队的绝对领导权是国家生活中不可动摇的原则。历任国家领导人都阐述过这一思想，比如，毛泽东在其主持制定的《古田会议决议》中指出，中国红军是一个执行革命政治任务的武装团体，党必须成为部队领导的中枢，党的各级组织实行集体领导。决议严厉批评了脱离党的领导的单纯军事观点。[6]邓小平在辞去国家中央军事委员会主席时的“职务交代”中也指出，“党要管军队，因为军队始终是党领导的”，“军队任何时候都要听中央的话，听党的话，选人也要选听党的话的人。军队不能打自己的旗帜。”[7]江泽民也在中国共产党中央军事委员会扩大会议上发表重要讲话指出，希望军队始终坚定地听党话、跟党走，服从党的指挥。

　　中国共产党保持对军队绝对领导权的一个重要的途径就是由党的军事领导人担任国家军事领导机构的领导人。除1975宪法和1978年宪法取消了国防委员会，在宪法中直接写明由党的中央委员会主席直接领导全国的武装力量以外，其他任国家军事领导人都由全国人民代表大会选出。考察历任中国共产党全国代表大会和全国人民代表大会的会期和选举结果可以发现，中国共产党全国代表大会在全国人民代表大会之前召开，选举出党的军事领导人，全国人民代表大会选举产生的国家军事领导人一定与党的军事领导人相同。唯一例外的是，1959年4月18日至28日在北京举行了第二届全国人民代表大会第一次会议，大会选举刘少奇为国家主席，依据1954年宪法，刘少奇兼任国防委员会主席，此时党的军事领导人由毛泽东担任。非正式规则与显性规则发生了直接的冲突，刘少奇面临着要么违背宪法，要么违背党的体制的两难选择，最后的结局是后者让位于前者，毛泽东实际上是国家军事力量的首领，[3]（326）最终在1975年宪法和1978年宪法中非正式规则直接转化为了显性规则。

　　2.历任国家军事领导人自觉维持有限任期制以使国家军事领导人与国家主席一元化。从法律规范来看，只有1982年宪法明确规定国家军事委员会主席的任期制为五年，但是没有规定连任的限制。此外，1954年宪法规定国家主席的任期为4年，由国家主席兼任国防委员会主席，但也没规定连任的限制。所以我国法律事实上没有限制国家军事领导人的任期。但实践中，历任国家军事领导人在任期间都主动提出过辞去职务的请求。

　　1956年夏，毛泽东在北戴河会议上曾讲到国家主席和党的主席实行限任制的问题。他提出，国家主席连任不得超过两届，他不再作下届主席。党的主席将来在适当的时候也可以实行这种限任制。他的意见得到了与会者的赞同。1957年4月30日，毛泽东在同民主党派和无党派人士谈话时再次表示，到二届人大，一定要辞去国家主席，以便集中精力研究一些重要问题。[8]但是由于各种原因没有得以实现。

　　邓小平从1987年起多次提出退休，1989年９月４日，邓小平与中央负责同志在商谈他退休的时间和方式时，重申要完全从领导岗位退下来，请求中央将他退休时间确定在党的十三届五中全会。同日，他致信中央政治局，向中央请求辞去中共中央军事委员会主席职务。11月6日至9日召开的中共十三届五中全会通过了《关于同意邓小平同志辞去中共中央军事委员会主席职务的决定》。1990年３月20日至４月４日召开的七届全国人大第三次会议通过了《接受邓小平辞去中华人民共和国中央军事委员会主席职务的请求的决定》。

　　2004年9月1日，江泽民致信给中央政治局要求辞去正在担任的中共中央军事委员会主席职务，并在信中讲到他也将向全国人民代表大会提出辞去中华人民共和国中央军事委员会主席的职务。中共十六届四中全会同意江泽民辞去中共中央军事委员会主席职务，决定由胡锦涛接任中共中央军事委员会主席。“党的总书记、国家主席、（国家中央）军（事）委（员会）主席三位一体这样的领导体制和领导形式，对我们这样一个大党、大国来说，不仅是必要的，而且是最妥当的办法。”[9]从春秋战国时期诸侯割据，到南北朝时期的诸国林立，再到民国时期的军阀混战，中华民族承受了太多战乱，所以军权的统一关系到国家的长治久安。事实上在当代，各国武装力量的统帅权大多由国家元首享有，比如，在法国，总统是军队的最高军事统率；在美国，总统除享有国家武装力量的统率外作为三军总司令，还享有较大的战争权。[10]

　　与显性规则相反，非正式规则具有非公开性、主观偏好性、非确定性和非强制性的特点。首先，非正式规则具有非公开性，一般都没有在法律规范中加以明确规定，因此也没有常规的公开渠道和公布程序。其次，非正式规则具有主观偏好性，可以因人因时代而有不同，更多被社会公认的价值观、道德规范和意识形态等所影响。再次，非正式规则具有非确定性。由于它没有被设定为正式的法律规范，所以对其进行更改的正式立法程序的成本为零，可以被随意变更。最后，非正式规则不具有强制性。它是没有国家强制力为后盾的非正式约束，更多依靠的是道德和习惯的力量，以及执行非正式规则个人的自觉遵守。由此可见，实现宪政秩序不能依靠非正式规则。但另一方面，也应看到非正式规则广泛存在于社会生活的各个领域，尤其在我们这样一个努力实现法治和宪政秩序的国家中有着强大的力量，是我们所不能忽视的。它事实上是一柄“双刃剑”，一方面是导致显性规则失灵的罪魁，一方面又是塑造具有实际效力的显性规则的功臣。

　　三、现行任期制度中显性规则与非正式规则的关系及完善

　　非正式规则有游离或者靠近显性规则的两种态势：一方面，如果制定出来的显性规则与实际社会生活中发挥作用的非正式规则相差太远，当存在不违反显性规则但有实现非正式规则的途径时，就会出现非正式规则对显性规则的架空或者实际上的修改；当现行的显性规则没有给非正式规则留下空间时就会出现非正式规则对显性规则的替代，1975年宪法和1978年宪法规定党的中央委员会主席统率全国的武装力量就是例证。另一方面，非正式规则也会向显性规则靠近，以谋求形式上的合法性。显性规则是有强制力作为保障的行为规范，同时也反映了一个时代主流的价值诉求，在我国“依法治国，实现宪政秩序”是社会发展的主流方向，在这种背景下显性规则构成了对非正式规则的有力制约，非正式规则也会努力向显性规则靠近以求自保。这也是将“三个代表”重要思想写入宪法的原因之一，同时也是我党一直提倡依法执政，提高党的执政能力的原因之一。

　　我国现行国家军事领导人任期制度是有任期即5年而无限任，且全国人大有权罢免的制度安排。而现行宪法中又规定了国家主席每届任期为5年，连任不超过两届。在实践中通常国家主席两届连任之后会有新的国家主席当选，而原任国家主席则会继续当选为国家军事领导人，这就造成了国家主席与国家军事领导人非一元化的情形。在这种情况下，我国目前是依靠前任国家主席自愿提出辞去中共中央军事委员会主席和国家中央军事委员会主席的非正式规则来补充显性规则的不足。由于军事力量领导权对一个国家来说至关重要，仅依靠具有非公开性、主观偏好性、不确定性、没有强制约束力的非正式规则来调整毕竟不是长远之计。

　　由此，笔者认为可以对现行国家军事领导人的任期做以下制度安排，以缩小非正式规则与显性规则间空隙并完善任期制度：

　　第一，可以将历任国家军事领导人自觉维持有限任期制以使军事领导人与国家主席一元化的非正式规则作为一种宪法惯例加以维持，在适当时机，修改宪法之时可以将国家军事领导人的任期改为有任期有限任制度，即“国家中央军事委员会主席每届任期与全国人大每届任期相同，连任不超过两届”，作为一条宪法修正案正式写入宪法，从而转变为显性规则。这样就可以保持国家中央军事委员会主席与国家主席任期制一致，从制度上为一元化领导提供了保障和实现空间。

　　第二，把中国共产党对军队的领导纳入宪政轨道，建立国家中央军事委员会主席向全国人大报告工作的机制。考虑到军事问题的特殊性、职业性、机密性，不适合在全国人民代表大会上向全体代表报告工作，因此在适当时机，可在全国人民代表大会体系内设立负责国防事务的专门委员会，组成人员应包括一定比例的军人、人大代表和法律专家，专门负责审查和批准国防事务的立法，听取国家中央军事委员会主席的工作报告，提出有关国防事务的建议，审议或决定有关国防建设的一切重大方针原则，及重要人事安排等事项。以此健全全国人大对国家军事领导机构及其领导人监督的机制和途径。




【作者简介】
秦前红（1964 -），男，湖北仙桃人，武汉大学法学院教授，博士生导师。


【注释】
[1]道格拉斯.C.诺思.经济史中的结构与变迁[M].陈郁，译.上海：上海三联书店，上海：上海人民出版社，1994：225-226.
[2]秦前红.宪法修改与宪政转型[J].法商研究，2004（3）：24-26。
[3]许崇德.中华人民共和国宪法史[M].福州：福建人民出版社，2003。
[4]韩大元.新中国宪法发展史[M].石家庄：河北人民出版社，2000：73。
[5]布鲁斯.阿克曼.我们人民：宪法的根基[M].张力，译.北京：法律出版社，2004：26。
[6]姜思毅.毛泽东军事思想论纲[J].中共党史研究，1994（1）：19-24。
[7]邓小平.邓小平文选：第三卷[M].北京：人民出版社，1993：317。
[8]王鑫，曾令勋.论五十年民主法制建设的理论与实践[J].北京大学学报：哲学社会科学版，1999（4）：5-15.
[9]央视国际.江泽民、胡锦涛出席中央军委扩大会议并发表重要讲话【EB/OL】.（2002-04-15）【2004-09-20】。
//www.cctv.com/news/xwlb/20040920/102555.shtml.
[10]魏定仁，甘超英，付思明.宪法学[M].北京：北京大学出版社，2001。