改革是如何凝聚共识的

　　文/乔新生

　　过去的2006年是凝聚共识的一年。

　　我们通过对物权法（草案）的讨论，发现了公众的情绪所在。我们通过对劳动合同法（草案）的公开审议，找到了解决问题的关键。我们颁布农民专业合作社法，确立了中国农村未来改革的方向。我们通过完善司法体制，清理了保护公民权利的路径，我们通过实施公务员法和治安管理处罚法，完善程序规则，有效地防止了大规模侵犯公民权利的现象发生。没有进入议事日程的物权法（草案）成为关注的焦点。

　　定分止争的物权法留下悬念

　　战国时期的慎到（公元前395-前315年）说过：“一兔走街，百人追之，贪人具存，人莫之非者，以兔为未定分也。积兔满市，过而不顾，非不欲兔也，分定之后，虽鄙不争。”

　　中国的改革既要定分止争，更要重新分定。我国物权法既是改革成果的法律确认，也是对未来生产关系的法律指引。在生产关系仍发生剧烈变化的改革时期，物权法引起广泛争议不足为奇。在关系到公民切身利益的房地产领域，由于我国现存的法律制度缺乏可预期性，土地使用权与房屋所有权之间的关系尚未理顺，所以，人们迫切希望物权法能够从根本上解决问题。

　　但令人遗憾的是，物权法（草案）在土地使用权和房屋所有权规则方面乏善可陈，草案公布之后，在全国各地引起了巨大的反响。最高权力机关审时度势，果断地停止了对物权法（草案）的立法审议，这是尊重民意、发扬民主的重要表现。

　　这不是因为物权法（草案）包含着多么高深的理论，也不是物权法（草案）存在多少技术难点，而是物权法草案承载着中国人对未来的希望，是对中国近30年改革的总盘点。

　　物权法的讨论已经远远超出了学术讨论的范畴，人们试图借助于物权法的颁布，拨开历史的迷雾，廓清改革的目标。然而，由于这场讨论进一步激化了不同阶层之间的矛盾和冲突，所以，在法律草案讨论中夹杂着许多情绪性的东西。加上一些民法研究工作者带有理想主义的不理智发言，使得这场争论很快偏离了立法的价值取向。有些学者从宪法的角度解释物权法（草案）个别条款的含义，有的学者试图从民法的一般理论，为物权法（草案）的某些规范辩护。这种缺乏实质意义的讨论很快被全国人大立法机关所纠正，立法者希望通过对现实社会关系特别是土地使用关系认真梳理，找出体现大多数人意愿的解决方案。

　　这场争论昭示着中国的改革已经进入到所有制的核心层面，财产所有权已经成为不可回避的改革关键问题。如果没有在社会多元化之后，建立一种公正公平的博弈机制，那么，改革很可能成为零和游戏。最高权力机关在物权法（草案）讨论中所秉承的审慎态度，说明决策者已经意识到中国改革所面临的深层次问题，并且希望通过物权法的颁布重新确立中国的改革坐标。

　　有学者认为物权法反映了中国改革技术或者制度层面问题。然而，透过这些制度层面上的争论，人们很容易发现中国当今社会公众的情绪所在。过去人们总习惯于在制度之外，追求自身的利益，现在人们终于意识到，法律才是真正体现公众普遍愿望的社会规则，他们愿意在法律的制定阶段发表自己的意见，并且希望这些意见能被决策者所采纳。这是中国依法治国，建设社会主义法治国家的具体体现。

　　“制度化博弈”阶段的标志

　　在劳动合同法（草案）乃至其他法律草案征求意见的过程中，这种现象越来越普遍，它说明中国的改革已经走到了“制度化博弈”的阶段，改革再也不是少数人的闭门造车，改革已经成为关系到公众切身利益，同时又需要公众广泛参与的文明社会常态。

　　在改革的过程中，决策者始终关注弱势群体，关注中国人口最多的农民问题。将农民引入现代化之路，组织他们参与市场竞争，是中国的立法重心所在。2006年10月31日，全国人大常委会通过了农民专业合作社法，第一次用法律的形式将传统的合作社组织确定为中国未来农民走向富裕的组织形态。合作社这个诞生于自由资本主义国家的经济组织模式，被中国立法者赋予了建设社会主义新农村的重大历史使命，决策者希望通过合作社运动，将农民自发的、个体的生产经营活动变成自觉的、集体的现代化生产经营活动。为了确保农产品生产的质量安全，全国人大常委会在2006年4月29日颁布了农产品质量安全法，希望通过有组织的工业化生产，确保农产品质量安全。

　　破产法的重新制定，使人们又一次关注中国社会不同阶层的生存状态。关于破产清偿顺序的讨论，从一个侧面反映出，中国的决策者既有遵从市场经济优胜劣汰基本规则的决心和勇气，同时也有体察社会转型期特有的国情，直面现实的真诚和智慧。对国有企业破产遗留下来的历史问题，采取特殊的处理方式，对未来企业竞争产生的破产问题，完全按照国际通行的规则办事，这是一种改革的智慧，也是中国传统文化在立法中的折射。

　　从关注平等主体之间的博弈，到强化对弱势群体的利益保护，中国的立法无处不在体现宪法的精神。2006年的立法，让法制的每一缕阳光，照耀在所有中国公民的身上。

　　对行政权力的监管有多难

　　我们觉得，立法者已经深切地意识到，只有限制国家机关及其工作人员的权力，才能更好地保护公民的权利。所以，在今年相继实施的治安管理处罚法和公务员法中，进一步规范了公务员的准入条件，强调了对国家工作人员权力的监管。但必须指出的是，在现行法中仍然存在着许多值得讨论的重点和难点。

　　譬如，在我国治安管理处罚法中，将发送淫秽信息作为行政处罚的对象，从立法初衷来看，是为了保护公民的个人权利，但由于没有引入司法审查制度，所以，很容易出现行政机关及其工作人员权力失控的现象。社会广泛讨论的“收容遣送制度是否应当恢复”的问题，从一个侧面说明公民对行政机关权力扩张产生了深刻的恐惧，他们宁愿忍受社会治安恶化所带来的不安全感，也不愿恢复行政权力不受控制的收容遣送制度。

　　仿佛是为了印证人们的担忧，岁末深圳福田警方公开举行处理大会，将卖淫嫖娼人员游街示众，又一次大规模地侵犯了公民的个人隐私权。

　　陈年旧案何以成热点

　　在过去的一年，一些陈年旧案不断成为社会关注的热点。那些死而复生的受害人仿佛在一夜之间，摧毁了人们对司法的信任，而不断发生的恶性杀人案件，又预示着中国的改革进入到多事之秋。错误的判决不但污染了河流，而且污染了河水的源头。

　　在湖南小学教师黄静一案中，一个又一个自相矛盾的司法鉴定，使案件显得更加扑朔迷离。探究客观事实，发觉事实真相，几乎成为了全社会的共同行动，而网络媒体的介入，使得普通的法律案件承载着整个社会对司法的希望。但是，随着案件尘埃落定，人们不但没有增加对司法机关的信任，反而产生了更多的疑虑，他们害怕早晚有一天，类似的案件会发生在自己的身上。

　　正因为如此，最高人民法院提请全国人大常委会修改人民法院组织法，收回了死刑复核权，希望通过统一的刑罚标准，减少冤假错案。但是，如果没有建立科学的司法体制，那么司法机关的一切努力都可能会付之东流。所以，不少有识之士反复呼吁，应当改变中国的现行司法体制，加强对司法机关的监督，包括引入陪审团制度，强化对司法机关审判过程的监督。

　　2006年8月27日颁布的各级人民代表大会常务委员会监督法，重申了人大常委会监督司法机关的权力，并且首次规定了对最高人民法院、最高人民检察院的司法解释审查体制。全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触，而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。社会各界普遍意识到，解决司法体制问题，不能依靠司法机关自身，而应该发动全社会的力量，通过建立公众广泛参与的法律机制，彻底消除司法腐败和司法不公的现象。

　　2006年法制的关键词是“反思”。通过对个案的重新审理，发现司法体系中存在的问题；通过对法律草案的讨论，重新凝聚改革的共识。在这个过程中，我们不免彷徨，不免焦虑，不免情绪激动，甚至不免发生争执，但只要认真贯彻宪法的精神，把立法看作是形成共识的过程，把司法看作是尊重和体现公众普遍愿望的具体行动，那么，就一定能够走出历史的误区，真正实现依法治国的伟大方略。

　　盘点理线把握去向

　　仔细盘点过去一年的法治进程，我们就可以从几个法律的“点”上理出一条清晰的“线”。这些线条，可以让我们更加真切地把握中国改革开放的脉搏和未来中国的去向。

　　摘自《检察风云》2006年特刊