依据第三人的证据确认具体行政行为合法是否可行？

【案情】
1996年1月12日，某公司以需工业用地为由与某村小组签订了出卖约1900平方米的集体土地的协议，双方约定：同年2月28日前某公司付清购地款60000元，如未付清某公司交回所购土地。后经某村小组一再催付未果。2011年3月某村小组以集体土地不得出卖为由，要求法院确认其与某公司签订的购地合同为无效合同时，发现某县国土资源局已于1996年10月向某公司颁布发了国有土地使用权证书，某公司又于1996年11月将该宗土地的使用权过户给了某县邮政局，某县邮政局办理了过户手续。现某村小组以某国土资源局未经村民同意、未经法定程序擅自为某公司办理了国有土地使用权证书，将某县政府作为被告，某邮政局、某公司为第三人，诉至法院，要求法院确认某县政府为某邮政局颁发的国有土地使用权证书的行为违法，并要求撤销此国有土地使用权证书。

法院于2011年5月10日向某县政府送达了起诉书及举证通知书，某县政府于举证期满内只提供了某邮政局国有土地使用权证书的复印件，而没有提供该宗土地是如何经某村小组出让，如何由集体土地转变为国有土地，某公司又是如何具有了该宗土地的使用权的相关证据。2011年6月3日第三人从某国土资源局复印了该宗土地经某村小组的村委会盖章同意出让该宗土地的表格、土地四址的指认书及其他相关手续。

法院在审理过程中，某村小组认为，某县政府在举证期内未提供相关证据证明其行为的合法性，应视为被诉具体行政行为没有相应的证据。而第三人某邮政局认为第三人所提供的证据可以证明某县政府颁发国有土地使用权证书行为的合法，为此，要求法院确认颁发证书行为合法，驳回某村小组的诉讼请求。

【分歧】

本案中对第三人提供的证据能否成为确认被告具体行政行为合法的证据存在二种分歧意见。

第一种意见认为，为了保护第三人的合法权益，实现利益的最大化，对于第三人提供证明被诉具体行政行为合法性的证据应当采信。

第二种意见认为，对于被告某县政府在举证期内不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。法院不能仅依据第三人提供的证据认定被告颁发国有土地使用权证书的行政行为具有合法性。

【管析】

笔者支持第二种观点。其理由为：

第一，在法律适用层面上，《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。上述二个规定均明确规定了行政机关对其作出的具体行政行为负有举证责任，并应在收到起诉状副本之日起10日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。行政机关不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。从上述规定不难看出，在行政诉讼中，行政机关承担举证责任，其履行的责任不能由第三人来提供行政机关行为的合法证据。行政诉讼所审查的是被诉具体行政行为的合法性，法院审查的是行政机关提交的证据是否充分，能否证明行政机关所认定的事实成立，负有举证责任的行政机关是否提供充分的证据是关键。即使第三人提供的证据可以证明被诉具体行政行为的合法性，也不能成为证明被诉行政行为合法的证据，只能用来补充证明行政机关提供的证据的合法性。本案中，某县政府未在举证期内提供证明其行政行为合法性的相关证据，故不能以第三人的证据来证明其行为具有合法性。

第二，在行政程序中，行政机关应当遵循“先取证，后裁决”的行政法治原则，在作出行政处理时必须要有充分的事实根据和法律依据，这些证据和依据应当早已存在于行政程序并被记载在行政案卷中。“法院对行政行为的司法审查内容，仅限于行政机关作出行政行为而形成的案卷。对于案卷以外的证据，法院一般不予接纳。”这就是行政诉讼中的“案卷排他规则”。应当说，这样的严格限制有利于保护行政相对人的合法权益，同时更有利于促进行政机关依法行政，体现了行政诉讼对诉讼秩序和公共利益的维护。按照行政程序操作可能会损害行政诉讼原告的合法权益，但这是立法者在价值权衡之后作出的选择，行政诉讼是以被诉具体行政行为进行合法性审查为核心的诉讼，在行政行为的合法性审查上，很重要的根据是行政机关当时认定事实的依据和证据，这就使行政诉讼证据具有很强的“案卷主义”色彩，故采取了由被告负举证责任的原则。所以，行政诉讼程序实际上是一种复审程序，是一种由法院对被诉具体行政行为进行复审，类似于上诉审。有关司法解释规定了举证责任时限，督促行政机关提供证据和依据，以便法院对其进行审查。如果行政机关不举证，法院则无从知道其作出具体行政行为时是否有充分证据和依据，而第三人提供证据不能体现出对行政行为的复审性要求。

综上所述，某县政府在举证期内未提供证明其颁发国有土地使用权证书合法性的证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。法院不能仅依据第三人提供的证据认定某县政府颁发国有土地使用权证书的行政行为具有合法性。

作者：宜黄县人民法院 邹文胜