论垃圾邮件的法律规制

[摘　要]垃圾邮件是因特网（Internet）中广泛存在的一个问题。目前全世界每天发布的垃圾邮件高达近千亿之多，它造成了互联网世界的困扰，世界各国都在采取种种立法措施防范垃圾邮件对我们的侵害。美国和欧盟各国以及亚洲许多国家已经制定和正在制定有关垃圾邮件的法律。我国各界人士也在呼吁尽快立法。
[关键词]垃圾邮件 互联网 法律规制

前言

随着互联网的大量普及，随之也带来了种种烦恼，尤其是来机邮件的大量传递。根据中国互联网信息中心公布的第十二期《中国互联网网络发展状况统计报告》显示，我国网民平均每周收到16.1封电子邮件，其中来机邮件占据了8.9封，垃圾邮件数量已经超过正常邮件数量，如果任其发展下去必将严重影响这一新型信息交流方式的健康发展，危及互联网的推广与普及。

一、关于垃圾邮件

1、垃圾邮件的定义

对于“垃圾邮件”（Spam），目前学术界并无统一的定论。在因特网上的其它常见词汇是UCE（Unsolicited Commercial Email，不请自来的商业电子邮件）和UBE（Unsolicited Bulk Email，不请自来的批量电子邮件），他们与通常所称的来机邮件是一样的。个人电脑杂志（PC Magazine）给来机邮件的定义如下：垃圾邮件是未经请求而发来的电子邮件，通常包含一些商业广告。另外“邮件炸弹”也可以视作垃圾邮件。[1]

《上海电信数据中心反垃圾邮件条例》将垃圾邮件定义为：是指与内容无关，而且收件人并没有明确要求接受该邮件的发送给多个收件人的信笺或张贴物，也可以是发送给与信件主题不相关的新闻组或者列表服务器的同一信件的重复张贴物。

中国电信将垃圾邮件定义为：向未主动请求的用户发送的电子邮件广告、刊物或其它资料；没有明确的退信方法、发信人、回信地址等的邮件；利用这个电信的网络从事违反其他ISP的安全策略或服务条款的行为；其它预计会导致投诉的邮件。综上所述，本人认为，垃圾邮件是指未经请求而发送的大批量的电子邮件。包括商业广告和恶意、违法的邮件，甚至是网络病毒等。

2、垃圾邮件的内容及其来源分类

垃圾邮件的内容大体有以下几种：1）商业广告：这是互联网上占比例最大的垃圾邮件，广告商为了推销自己的商品或服务而乱发E-mail而形成了大量的垃圾邮件。2）网站宣传：你一打开E-mail就可以看到推销E-mail地址和发送垃圾邮件的软件，想让你扮演受害人和害人者的双重角色。3）病毒邮件：此类邮件只要预览就会感染病毒。有人对垃圾邮件的来源进行统计，结果发现90%以上的垃圾邮件来自国内；超过95%的垃圾邮件是为了推销他们的产品，即为了赚钱；将近80%以上的垃圾邮件使用的非正规的邮件发送方式；大约有20%比例的垃圾邮件是来自IT行业的公司，绝大部分的垃圾邮件使用的是不真实的发信地址。而全国政协十届二次会议也对五种垃圾邮件做了规定：包括包含有害信息和病毒的电子邮件；故意利用他人服务器转发邮件；非法搜集电子邮件地址，并出售或向这些地址发送邮件；故意伪造发信人邮件地址或路由信息；在接受这没有明确表示同意接受信息的时候，继续向用户发送邮件。

3、垃圾邮件的历史

垃圾邮件起源于美国[2].1975年，Jon Postel提出了垃圾邮件（Junk Mail）的概念，他在名为《关于垃圾邮件问题》（On the Junk Problem）的文章中指出“选择性拒绝机制（Selectibvely—refuse—message mechanism）”的缺乏将成为网络上信息传播的一种安全隐患。首次关于垃圾邮件的记录是1985年8月一封通过电子邮件发送的链锁信。历史上比较著名的事件是1994年4月12日，美国亚利桑那州两位从事移民签证咨询服务的律师劳伦斯。坎特（Laurence Canter）和玛撒。西格尔（Martha Siege）把一封宣传“绿卡抽奖”活动的广告信发到6000多个新闻组，这是因特网上第一次有人大规模的滥发广告邮件。垃圾邮件开始引起人们的注意和反感的同时，一些触觉敏锐的商人意识到了电子邮件带来的商机，许多人开始利用电子邮件作商业广告，与发送垃圾邮件相关的一些产业也开始出现。1995年5月有人写出了第一个专门的大批量发送电子邮件的程序Floodgate，紧接着在8月份有人拿两百万个邮件地址出售。从2000年开始垃圾邮件向中国转移。[3]

4、垃圾邮件的危害及其原因

垃圾邮件已经被新闻界选为1998年Internet坏消息之一。美国一家网络公司一年传送的电子邮件中有三分之一是垃圾邮件，垃圾邮件已经成为日益严重的社会问题。

第一、邮件对网络造成严重的破坏。对于公司和网络服务商来来讲，邮件服务器是最繁忙的服务器之一，每天要处理海量的邮件发送和请求，而垃圾邮件会占用网络的大量宽带空间，严重影响网络的正常运行。众所周知，2000年2月8日到10日，一伙神通广大的神秘黑客在三天时间里接连袭击了互联网上包括雅虎、美国在线新闻CNN、世界著名的网络拍卖行eBay、风头最劲的购物网站Amazon.com等在内的五个最热门的网站，造成这些网站的瘫痪长达数个小时。

第二、垃圾邮件携带病毒感染网络。一些网络病毒往往会利用邮件技术将自己伪装成一个正常的、颇具诱惑力的邮件，然后自动发给网络上所有用户，如果病毒邮件不小心被用户点击，就会造成病毒运行、泛滥、使系统崩溃等后果。2003年出现了几种病毒，包括SQL Slammer\冲击波和Sobig等。全年共感染了数千台服务器和工作站。2003底出现的病毒数量比2003年初增加了2倍多，各家公司由于病毒破坏所造成的损失将达到至少10亿美元。

第三、垃圾邮件影响了企业的运行。最新的调查显示，企业收到的电子邮件中竟有28%为垃圾邮件。英国电邮防毒企业Message Labs在调查中发现，有三分之一的企业表示他们正试图通过修改有关政策解决垃圾邮件泛滥的问题。各个企业每天花费大量的人力、物力来处理垃圾邮件问题，这真是劳民伤财。

第四、垃圾邮件严重损害了国家利益。由于中国的反垃圾邮件无论从技术还是立法都相对薄弱，中国成了世界上第二大垃圾邮件的接受者。中国互联网协会2003年12月公布的数据显示，2003年由国外的服务器向中国的邮件服务器发送的垃圾邮件约有15亿封，占我国互联网用户收到的电子邮件的30%.2003奶奶垃圾邮件浪费的GDP高达48亿人民币。垃圾邮件不仅大量浪费我国的社会资源，还使我国遭到其他国家的信息封锁。长此以往，势必影响中国信息化的进程。

垃圾邮件之所以泛滥成灾是由于经济驱使。目前互联网上的垃圾邮件，除了少数是反动、色情等的内容之外，绝大多数是商业广告的性质。互联网的快捷的赚钱方式，吸引了无数的广告商，他们花费很少的钱就可以获取巨额利润。正是如此，垃圾邮件的发送者才如此猖獗。




二、世界各国对垃圾邮件的有关立法

大卫。H.克罗克发明电子邮件时一定不会想到日后会有垃圾邮件烦扰我们的生活。产生于70年代的垃圾邮件，在今天已经是全球性的问题。国际电信联盟估计，目前网络上85%的邮件属于垃圾邮件。据统计，2003年垃圾邮件使全世界遭受250亿美元的经济损失。由于缺乏相应的法律依据，垃圾邮件的制造者并没有受到法律制裁。

1、美国关于垃圾邮件的立法概述。垃圾邮件最早起源于美国，自1996年前后达到高潮。而根据SBLdatebase著名垃圾邮件对比资料库统计，全球10大垃圾邮件最严重的国家和地区，美国高居榜首。而对这一越来越严重的情形，美国国会议员敦促政府尽快通过对垃圾邮件重罚的方法，以保证正常的工作贸易开展。然而，美国联邦贸易委员会（FTC）主席提姆。穆里斯在国会的一次会议上指出，目前国会关于反垃圾邮件的立法提案还不够严谨，由此可能造成弊大于利。[4]尽管如此，美国还是制定并通过了一系列法案。2000年7月18日通过了《反垃圾邮件法案》（the Anti—Spam Act）该法案专门对滥发邮件行为进行规范和惩治，要求任何未经允许的商业邮件必须注明有效的回邮地址，以便于用户决定是否从邮件目录中接收该邮件。2003年11月又通过了《控制主动提供的色情和产品推销邮件骚扰法》（Controlling the Assault of Non-Solicited Pornography and Marketing Act of 2003）于2004年1月1日生效。该法通过对发送和接收垃圾邮件的操作细节进行详细规定来限制垃圾邮件，既保护了网民不受匿名垃圾邮件的侵扰，又不一揽子禁止有利于经济发展的营销行为。

众所周知，由于美国是一个联邦和州两个相互区别又相互联系的立法体系。近年来，全美已有26个州进行立法，2004年底将有50个州立法。但是，由于美国的宪政传统，出于保护言论自由的考虑和隐私权的保护，立法者对垃圾邮件的处理方式通常并不是彻底禁止，而是设定技术性限制，便可以合法的发送“未经请求的商业性电子邮件”。实践证明，这些技术性限制在抵御垃圾邮件方面并没有收到明显的效果。基于此，美国国会在2003年《限制垃圾邮件法》（2003 Can-Spam Act）。《2003限制垃圾邮件法》不仅在经济上给予垃圾邮件发件人高额制裁（最高可达200万美元），而且立法规定对于情节严重的违法者可以处于5年以下监禁。[5]

2、欧盟。欧盟在1998年制定了《欧盟隐私保护指令》，该指令对网上贸易涉及的敏感性材料和个人数据给予法律保护，对违规行为追究责任。欧盟在2001年通过了关于《禁止商业垃圾邮件法》，但遗憾的事，各个成员国在执行方面步伐缓慢。欧盟议会于2002年5月30日批准了《反垃圾邮件及保护在线隐私权法》，欧盟认为该法令有可能改变欧盟地区的电子邮件营销惯例。欧盟也于2003年10月31日正式实施了《反数字盗版法》，该法案的实施标志着欧盟正式进入了全球反垃圾邮件的战争，也加强了消费者对互联网和电子通信信心的重要武器。[6]然而，新法规在欧盟15国的执行情况不尽人意，欧盟各国罚款金额不同，而且也不用坐牢。尽管欧盟的法规包括从美国和其它地方发送垃圾邮件，但既缺乏资源也没有权利追踪那些海外的违法者。但欧盟在保护人们的权利方面的措施更加严厉。新的欧洲法规还限制企业使用cookie文档和其它能获得访问它们网站的用户信息设备，现在企业要先得到用户允许才能获取、保留并出售这些信息。鉴于此，欧盟近日宣布将出台新计划，加大法律规范垃圾邮件的力度。并呼吁所有15成员国给予积极支持。欧盟此次出台的新计划强调，要在内部和全球两大层面，加大反垃圾邮件的力度。欧盟委员会信息产业的专员利坎宁在强调欧盟将赋予各国更大的权力，给予发送垃圾邮件者更加严厉的法律制裁。[7]他同时指出，立法并不是惟一的出路，还应该采取一系列广泛的措施，包括“提高消费者对此问题的认识，普及在技术上防止垃圾邮件的方法并增加国际间的合作等。”[8]为此，欧盟将于今年11月成立提高网络安全的专门机构，以期推动世界范围内打击电脑黑客、病毒和网络欺骗的活动。

3、日本的立法概况。随着互联网的普及，电子邮件成为传递信息的快捷方式。与此同时，不经用户同意，带有某种诱惑目的的垃圾邮件也成了严重社会问题。垃圾邮件遗害无穷。为了治理垃圾邮件，创造利用电子邮件的良好环境，日本2002年4月17日公布了《特定电子邮件法》，该法规定，特定电子邮件必须在标题上标明用意，发送邮件者要注明姓名、住址和收发邮件网址；如果邮件遭到用户拒绝，禁止再次发送。违背上述规定，有关部门可采取必要措施。[9]2002年7月，日本同时又实施了《反垃圾邮件法》，法律规定，商业广告邮件发送时必须在题目中标明“未经允许广告”字样，不愿接受广告信息用户可立即删掉。违反上述法律这将受到严厉惩处。2003年3月26日，东京地方法院判处垃圾邮件的广告商侵扰无线网络，从而导致NTT DoCoMo的重大损失，一家东京的公司被裁决向NTT DoCoMo提供价值6570万日元的赔偿，约合5.4万美元。这些厂商经常以色情、文学广告或一些交友服务来扰乱视听。

三、中国有关垃圾邮件的立法趋势

1、中国垃圾邮件的状况及措施由于中国在电子通讯技术、行业的规范监管、立法等方面都落后于互联网的高速发展，垃圾邮件大有泛滥成灾之势。中国互联网协会统计表明，从1994年到2003奶奶11月其间，中国的互联网用户总共收到5000亿封电子邮件，垃圾邮件就占了30%，1500亿封。这些垃圾邮件还源源不断从中国发送到世界各国。美国著名的软件公司Commtouch的一个调查结果很能说明问题，美国每年受到的垃圾邮件来自中国的最多，占了6%，以至有人戏称“中国是垃圾邮件的出口大国”。[10]我国曾出台了一些行业自律规约，比如《广告法》、《合同法》、《消费者权益保护法》、《电信条例》、《互联网信息服务管理办法》以及《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》等。在2002年，北京市工商行政管理局颁布了《关于对利用电子邮件发送商业信息的行为进行规范的通告》。还有许多地方政府部门也相继出台了一些地方性法律。然而这些地方措施并不能从根本上预防垃圾邮件的泛滥，我们期待着像世界上其他国家一样制定全国性的有效预防垃圾邮件的法律规范。

2、我国有关垃圾邮件的立法建议

第一、尽快制订和实施国内反垃圾邮件的法律法规。 随着2004年1月美国和英国相继制定和实施反垃圾邮件法，我国的反垃圾邮件立法呼声日渐高涨。2月18日，我国互联网协会反垃圾邮件协调小组组织召开中国反垃圾邮件立法进行的倡议，呼吁加快推动反垃圾邮件啦法进程。中国互联网协会曾于2003年2月25日出台了《中国互联网协会反垃圾邮件邮件服务标准》（征求意见稿），又于2004年9月3日出台了《中国互联网协会互联网公共电子邮件服务规范》。信息产业部也即将出台《电子邮件服务管理规定》，这些规范规定将对垃圾邮件从法律角度加已遏制。

第二、加强国际司法合作。 由于互联网自身的特点，打击垃圾邮件不可能由单独一国啦法来完成，必须加强国际司法合作。作为世界上最大的两个垃圾邮件大国，中国和美国正联手阻击垃圾邮件，在2004年9月2日召开的“2004中国互联网大会”上，中国互联网协会和美国一些著名的网络公司在北京签署一个初步合作的备忘录。近日联合国也正试图对各国垃圾邮件法规进行规范，以尽快对违法者进行惩处，抑制垃圾邮件的危害。[11]而作为国际电信技术的总协调人，联合国下属机构国际电信联盟召集了60多个国家的信息部门的官员在日内瓦召开了反垃圾邮件大会。使各个国家的跨国合作更加便捷。2004年7月，国际电信联盟提出了计划用两年时间控制网络垃圾邮件的泛滥。国际电信联盟认为，治理垃圾邮件需要国际社会共同努力，并建议对恶意传播垃圾邮件的犯罪分子提出跨国刑事诉讼。

四、结论

综上所述，互联网给社会带来了不可估量的经济和社会效益的同时，也制造了垃圾邮件这样的危害。各国都在利用反垃圾邮件技术来制止垃圾邮件的入侵。燃而，垃圾邮件仍然防不防，所以各国相继制定了反垃圾邮件的立法活动。由于中国起步较晚，在反垃圾邮件立法方面还是空白，因此我国应加快关于反垃圾邮件的法律规制，并进一步加强国际司法合作，遏制垃圾邮件的增长，给广大网民营造一个安全、轻松的电邮环境。

注释：

[1]：许新华 胡昌杰 《垃圾邮件—笼罩在Internet上空的阴俚》P72

[2]：俞国燕 赖朝安 郑时雄等《基于多智能代理机械产品创新设计支持系统研究组合机床与自动化加工技术》2004（4）33-35

[3]：路甬详：《工程设计的发展趋势和未来》机械工程学报1997年33（1）1—8

[4]：计算机世界网 2003年8月20日

[5]：民法院报—法制时代《法律向垃圾邮件宣战》2003年1月11日

[6]：赛迪网 《欧洲新出台反垃圾邮件法》2003年11月3日[7]：中国中央电视台 《回映美放任态度 欧盟出台厉法严防垃圾邮件》2004年2月12日[8]：同

[7] [9]：新华网《垃圾邮件充满诱惑 日本专门立法清洁网络》2003年10月8日

[10]：新华网《垃圾邮件对我国外贸的影响及解决方法》2004年4月28日

[11]《垃圾邮件终将成为众矢之的 联合国将推动各国立法》2004年7月7日

作者：常青