反垄断理念应融入金融制度改革

【出处】《上海金融报》
【关键词】反垄断理念；金融制度改革
【写作年份】2011年


【正文】

　　2011年，我国全面步入“十二五”时期。为深化改革开放、加快经济发展方式的转变，党中央、国务院加大改革创新力度，相关部门竭力从各自法定职责出发，确保未来我国经济可持续科学发展。从经济社会发展的角度来看，宜从金融反垄断的角度进行完善。

　　司法规范

　　2011年4月25日，最高人民法院公布《关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的规定（征求意见稿）》，对涉及管辖、当事人、诉讼方式、举证责任、责任承担和诉讼时效等多个方面征求意见。考虑到在国际领域反垄断规范适用于金融业的制度变革已是大势所趋，可在以下六方面加紧完善审理涉及金融垄断民事纠纷案件的司法规则。

　　第一，应明确金融消费者概念。现行消费者概念是按照1994年施行的《消费者权益保护法》定义的。立法之初，我国金融业的发展并未达到今天日新月异的地步。在全球化背景下，经济金融化不断加深，百姓生活已与金融密不可分，切实保护金融消费者，成为当前经济制度改革必须面对的全新课题。因此呼吁尽快完善立法，建立金融消费者权益保护的制度体系。

　　第二，应将维护金融稳定作为社会公共利益之一。金融危机期间，各主要发达经济体纷纷采取金融市场救助措施。当局普遍认为，金融稳定是重要的社会公共利益，但在审批这些救助案时，仍须进行金融反垄断审查，避免短期的市场救助深刻地影响长期的市场竞争。2008年10月，英国就通过了立法将金融稳定明确为法定的公共利益。目前，我国反垄断制度体系尚未明确何为社会公共利益，所以，应考虑将金融稳定作为反垄断制度中的法定社会公共利益。

　　第三，应科学设定能认定金融当局行政行为构成滥用行政权力排除、限制竞争的法定机构。通常，金融当局除了依法监管金融市场、裁判金融市场行为外，还会直接或间接地参与金融市场服务。2011年，巴塞尔银行委员会发布的有关金融市场基础设施原则的报告就明确指出，金融管理部门存在滥用管理金融市场行政权力的可能性。我国现在的金融监管格局为“一行三会”式，设定具备认定构成滥用金融行政权力排除、限制竞争行为职责的独立权威机构，事关全局。

　　第四，应考虑对特定金融垄断案件实施举证责任倒置。为破除金融市场普遍存在的信息不对称，有效打击金融垄断行为，保护金融市场自由和公平竞争，同时为金融垄断受害人提供一条便捷的诉讼途径，可考虑对诸如内幕交易、市场操纵等具备垄断特征的案件作出特殊规定，要求被诉垄断行为人承担一定范围的法定举证倒置责任。

　　第五，应通过顶层设计，建立金融业反垄断执法机构。眼下，具备查处金融垄断职责的执法机构有：发改委、商务部、工商行政管理局、人民银行、银监会、保监会和证监会。然而，这七家部门行政级别相同，法定职责各异，加之金融创新层出不穷，协调起来难度很大。为提高查处金融垄断的效率，维护金融市场竞争，应尽快建立以金融反垄断为核心的金融竞争制度，在国务院层面建立统一执行金融反垄断制度的独立行政机构，即国务院金融竞争委员会，由该委员会制定并具体部署金融反垄断战略。

　　第六，应加大对金融垄断的处罚力度。对于金融业而言，我国《反垄断法》第七章规定的法律责任倚轻，法律预设的威慑功能形同虚设，不利于打击金融垄断行为。现实需要制定并严格执行更加严厉的经济处罚措施，对于给金融市场竞争秩序造成严重破坏的金融垄断，甚至可以对行为人施加有期徒刑。2010年，美国就对美国银行等大型金融机构在发行市值共2.8万亿美元的市政债过程中实施的垄断行为，开出了数亿美元的巨额罚单，并对涉案人员作出了判处数年监禁，并处以百万美元罚款的裁决。

　　反洗钱规范

　　2011年6月1日，中国人民银行公布《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法（征求意见稿）》，这是对我国现行反洗钱和反恐怖制度规范的细化，有助于从根本上打击洗钱犯罪和恐怖活动，若其能与金融反垄断有效对接，必能相得益彰，发挥更大效能。

　　从调整范围看，金融反垄断以维护金融市场竞争为宗旨，对包括支付机构在内的非金融机构间、金融机构间、非金融机构与金融机构间的并购进行规制。但若能加以必要延伸，与反洗钱貌似不相干的金融反垄断，将对其起到重要促进作用。

　　为有效打击洗钱犯罪和恐怖融资活动，部分主要发达经济体在审查金融机构并购是否会对金融市场竞争产生负面影响之外，还将相关金融机构对反洗钱规定的执行情况，作为必不可少的审查要件。若并购当事方不能切实执行反洗钱规定，则该并购申请难以获得当局批准。

　　竞争影响评估规范

　　2011年6月3日，为细化经营者集中对竞争影响的反垄断评估，商务部对外公布《关于评估经营者集中竞争影响的暂行规定（征求意见稿）》，细化了如何评估集中对竞争的影响，有助于建立既符合国际标准、又切合我国国情的反垄断制度体系。但是，根据《反垄断法》的规定，经营者集中必然会面临金融机构集中、以及金融业通过产业投资基金或者私募基金运作，渗透到实体产业的集中。所以，在出台评估经营者集中对市场竞争影响的规定时，还应从金融反垄断的角度进行考量。

　　首先，在审查金融机构集中时，须充分考虑金融机构的规模和金融产业的关联性。此次席卷全球的金融危机表明，传统金融监管过度侧重微观审慎，强调对个体金融机构的监管。在深刻反思金融制度的垢病之后，国际社会对建立宏观审慎监管制度以避免“大而不倒”达成了共识。在本质上，“大”可以理解为规模和过度关联性。从金融业发展的历史轨迹来看，金融机构常常采取以并购为主的集中方式来实现“大”。那么，当局需客观且前瞻地评估集中会对金融市场竞争产生的潜在负面影响。

　　其次，评估金融机构集中时，应特别注意集中对金融消费者的影响。金融市场一旦过度集中，由于缺乏必要的竞争，令人担忧的金融机构势大压人、收费增加、服务种类减少、服务质量降低等问题必会接踵而至。因此，在评估时应以防范集中会侵蚀金融消费者福利，作为一项重要原则。

　　最后，应考虑金融混业经营是全球金融业发展不可逆转的趋势。在此潮流下，金融机构集中后常常形成金融控股公司或者全能银行。实践中，为提高运营效率、节约运行成本，这些金融巨无霸及其下属机构多会从事异常复杂的关联交易、加速金融创新，推出令人眼花缭乱但很难理解的金融产品及服务。这不但会对金融消费者和投资者带来难以预估的风险，而且会对国家经济社会的有序发展埋下重大隐患。所以，亟待建立金融机构集中对竞争和稳定产生影响的评估机制。




【作者简介】
李震，单位为中国人民银行昆明中心支行。


【注释】

1、本文仅代表作者个人观点，与所在单位无关；
　
　　
2、本文是最高人民法院、商务部和反洗钱局今年上半年发布的制度改革征求意见稿修改建议的整合。