保险公司“管制性破产”程序与司法破产程序衔接中的法律问题

【出处】第二届中国破产法论坛论文集
【摘要】我国现有立法中对保险公司的“管制性破产”程序与司法破产程序的衔接方面的规定尚存在不明确、不合理的问题。为了提高效率、促进公平，在控制保险公司经营的“管制性破产”程序中已经申报的债权应当由管理人予以登记确认并公示，有关争议应当通过债权确认之诉解决；在监管机构指定行政清理组时，同时指定托管组和清算组，则既可以分工协作快速地处理相关问题，又可以把清算组指定为管理人。在控制保险公司资产的“管制性破产”程序中，其清算组如果被指定为管理人，则应当包含编入管理人名册中的中介组织和监管机构委派的人，以避免利益冲突问题；在解决有关保险保障基金的代位债权争议问题上，应当设定监管机构的争议解决渠道，同时设定司法程序中的解决渠道。
【关键词】保险公司；管制性破产程序；司法破产程序
【写作年份】2008年


【正文】

　　一、问题的提出

　　按照我国现行立法，主管保险公司破产是司法职能，即保险公司的破产程序是法院管辖下的司法程序制度。但是，这种司法破产程序制度在以下两个方面不能满足保险公司破产的特殊需要：（1）由于保险公司的破产可能对公众产生广泛影响，而且其破产的风险损失可能会转嫁给政府（在保险保障基金这种非政府性行业风险救助基金不足以救助保单持有人、保单受让公司时，政府为了防止出现系统性风险而必须予以救助），所以为了公共利益，在保险公司破产之前往往需要监管机构早期介入；（2）由于保险公司破产更容易受到内部人员滥用职权或者欺诈的影响，所以在保险公司出现危机时需要迅速作出决断。正是因为适用普通破产法而向法院申请破产清算或者申请重整往往使得这种普通破产程序难以满足集中、迅速处理保险公司债务危机的现实需要，所以在保险公司出现重大经营风险时，保险监管机构（以下简称监管机构）一般优先选择“风险处置程序”，即在保险公司存在重大风险问题时，对该保险公司采取各种行政措施化解其风险，帮助其恢复营业能力或者及早进行关闭清算。在保险公司的风险处置程序中，一般还会采取延期偿付（moratorium）或者停止支付（Suspension of payment）的破产保护措施。根据新破产法第134条的规定，国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。这就是监管机构采取的管制性破产措施，它具有破产保护的功能，即中止诉讼和中止支付，必要时还可以包括中止财产保全措施。这种诉讼或者执行中止的措施不仅是司法破产前措施（Pre-bankruptcy measure），而且是一种典型的破产保护措施，正是在这个意义上，可以把监管机构采取的接管等风险处置措施称为“管制性破产”措施，其程序为“管制性破产”程序。“管制性破产”制度不仅可以维持金融机构的财务现状、保护债务人的利益，给金融机构留下“喘息时间”，以寻求解决之道，而且也能够避免保险公司资产流失，保护债权人的利益，保证债权人能够得到平等对待、公平清偿，并解决一些特殊问题，如对人寿保险合同的转让或接收，动用保险保障基金向投保人、被保险人或者受益人提供救济，向依法接受其人寿保险合同的保险公司提供救济等。

　　根据新《保险法》的规定，对保险公司的管制性破产程序主要有整顿、接管和撤销。从理论上说，上述程序可以分为两种类型：一是控制保险公司的经营；二是控制保险公司的资产。

　　控制保险公司的经营是指，保险公司的部分或者全部经营活动处于保险监管机构的控制之下。具体而言，包括整顿和接管。整顿是指保险公司的某些经营活动处于监管机构派出的整顿组的监督之下，整顿组有权监督被整顿保险公司的日常业务。尽管被整顿保险公司的负责人及有关管理人员应当在整顿组的监督下行使职权，但是整顿组没有直接的管理权，保险公司的经营控制权由保险公司管理层和股东享有。此外，在特定情形下，监管机构可以责令被整顿公司停止部分原有业务、停止接受新业务，调整资金运用。接管是指接管组根据监管机构的决定，全面控制保险公司并代行股东会、董事会及经理层的职权，经营管理保险公司。自接管之日起，接管组负责人代行保险公司法定代表人职责，但是保险公司的债权债务关系不因被接管而变化。在实际操作中，接管期一般为6-12个月，自监管机构决定接管之日起计算。接管期内，监管机构应组织相关各方通过内部整合和外部救助等方式对被接管保险公司进行重组，使其恢复正常经营，以避免被撤销或破产。接管组应在接管期限内完成工作，遇有特殊情况需要延期的，经监管机构批准可以延期，但最长不得超过2年。被整顿、被接管的保险公司有新破产法第2条规定情形的，监管机构可以依法向人民法院申请对该保险公司进行重整或者破产清算。在此种情形下，将会出现“管制性破产”程序向司法破产程序过渡衔接的问题。

　　控制保险公司的资产是指，监管机构任命清算人处理被撤销的保险公司。在保险公司因违法经营被依法吊销经营保险业务许可证的，或者偿付能力低于国务院保险监督管理机构规定标准，不予撤销将严重危害保险市场秩序、损害公共利益的，监管机构将会撤销保险公司并组织清算组控制保险公司的资产。控制保险公司资产是一个不可逆转的措施，它不同于上述控制保险公司的经营。因为在控制保险公司经营的情形下，股东仍然对保险公司具有控制权，只不过他的部分权利被中止，只有在监管机构或者其任命的整顿组、接管组监督或者准许下，方能行使。而在控制保险公司资产的情形下，关闭保险公司和剥夺保险公司股东的控制权是不可逆转的必将采取的措施。在此种情形下，如果清算结果出现资不抵债的情形，也将会出现“管制性破产”程序向司法破产程序过渡衔接的问题。

　　由于“管制性破产”程序与法院主管的司法破产程序的性质和影响存在着较大差异，因此在实践中如何使得“管制性破产”程序与司法破产程序良好衔接是需要讨论的问题。

　　二、控制保险公司经营与司法破产程序的衔接问题

　　（一）债权申报问题

　　在控制保险公司经营的情形下，如果发现保险公司有破产原因，则监管机构可以向人民法院申请重整或者破产清算，从而启动破产程序。在二者的程序衔接中，如果不需要动用保险保障基金，则无须进行行政清理；如果需要动用保险保障基金，则应当进行行政清理，即由保监会制定风险处置方案和保险保障基金使用办法，并报国务院批准后实施。在后一种情形下，以整顿组、接管组为基础成立风险处置工作组能够提高风险处置的效率，有利于工作的衔接。

　　新《保险法》明确规定，在保险公司被宣告破产时，可以动用保险保障基金向投保人、被保险人或者受益人提供救济。根据《保险保障基金管理办法》第24条的规定，在破产申请依法向人民法院提出前，保单持有人可以与保险保障基金公司签订债权转让协议，保险保障基金公司以保险保障基金向其支付救助款，并获得保单持有人对保险公司的债权。由此可见，在风险处置的行政清理过程中，最重要的工作之一是对保单持有人的债权进行收购。此外，根据新《保险法》第92条的规定，经营有人寿保险的保险公司在被宣告破产的，其人寿保险合同及责任准备金，必须转让给其他经营有人寿保险业务的保险公司。在此种情形下，依据新《保险法》第100条第2款第2项的规定，也可以动用保险保障基金向依法接受其人寿保险合同的保险公司提供救济。这一个工作一般也在“管制性破产”程序中完成，以完成动用保险保障基金的报批程序和具体债权转让工作。

　　在上述行政清理程序向司法破产程序过渡中，会产生债权申报上的程序衔接问题。在行政清理程序中，行政清理组应当公告并组织债权人申报债权。已登记债权经甄别确认符合保险保障基金使用规定的，行政清理组应当及时按照国家有关规定予以救济；经甄别确认不符合规定的，行政清理组应当告知申报的债权人。在保险公司进入破产程序后，动用保险保障基金予以收购的债权是否还需要向管理人申报债权？行政清理时已登记的不符合动用保险保障基金条件的债权，其债权人是否还需要申报债权？从程序看，行政清理组登记申报的债权并予以救济以及向依法接受其人寿保险合同的保险公司提供救济的行为是一种具有准行政性质的行为，而管理人组织申报债权和登记债权的行为是司法程序中的行为，其性质存在较大差异。但是，由于保险公司破产一般涉及到大量的个人客户，对其债权大多应当通过保险保障基金进行救济，因此为了避免大量的重复工作，对于上述甄别收购的债权和行政清理时已登记的不符合收购条件的债权，管理人应当直接予以登记，并予以公示，债权人对此有异议的，再通过债权确认诉讼解决。[1]在债权人会议审核债权时，对于法院确认的债权直接予以审核通过。

　　（二）管理人指定问题

　　在上述控制保险公司经营的“管制性破产”程序与司法破产程序的衔接中，如何指定管理人呢？在“管制性破产”中，行政清理组对于经过行政清理的保险公司的债权债务以及其他情况均非常熟悉，由其在启动破产程序后担任管理人或者管理人的成员能够提高效率。但是，根据现行规定，行政清理组能被指定为破产管理人或者管理人的成员吗？

　　根据最高人民法院的《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（以下简称《指定管理人规定》），金融机构破产案件管理人的指定有三种情形：（1）竞争方式。没有进行清算的金融机构的破产，人民法院一般以公开竞争方式指定管理人。在公开方式上，规定采取了公告邀请的方式，以提高效率。在参加竞争的主体上，只有编入管理人名册中的中介机构方能参加，而且全国各地的中介机构均可以参加，不受地域限制。为了保证竞争方式的“竞争性”和“公平性”，《指定管理人规定》第21条明确规定，参与竞争的社会中介机构不得少于3家，而且人民法院应当组成专门的评审委员会，以超过成员二分之一以上通过方能被指定为管理人；（2）指定清算组为管理人。根据《指定管理人规定》第18条第（1）和（3）项的规定，金融机构破产中指定清算组为管理人包括两种情形：第一，在破产申请受理前根据有关规定已经成立清算组，且该清算组符合法律规定担任管理人条件的，法院可以指定该清算组为管理人；第二，有关法律规定企业破产时必须成立清算组的，也可以直接指定清算组为管理人。[2]在人民法院指定清算组为管理人的情形下，人民法院有权确定清算组的构成。依据《指定管理人规定》第19条的规定，清算组为管理人的，人民法院可以从政府有关部门、编入管理人名册的社会中介机构、金融资产管理公司中指定清算组成员，人民银行及金融监督管理机构可以按照有关法律和行政法规的规定派人参加清算组。这样一个变通的规定，使得不在管理人名册中的政府部门有关人员、金融资产管理公司、人民银行及金融监管部门可以成为管理人的成员；（3）以接受金融监管机构推荐方式指定管理人。根据《指定管理人规定》第22条的规定，对于经过行政清理、清算的商业银行、证券公司、保险公司等金融机构，人民法院除了可以直接指定该清算组为管理人外，也可以在金融监督管理机构推荐的已编入管理人名册的社会中介机构中指定管理人。

　　通过上述分析不难看出，在启动保险公司破产程序后，行政清理组不能成为管理人或者管理人的成员。因此，在行政清理过程中，是否在行政清理组之外同时指定清算组就成为保险公司“管制性破产”程序中需要考虑的问题。如果在该程序中，不仅有行政清理工作组，同时设立托管组（处理人寿保险合同的托管转让问题）、清算组（进行债权债务的清算工作）则既可以分工协作快速地处理相关问题，又可以为将来行政清理程序向司法破产程序的衔接中指定管理人提供两种选择，即不仅通过推荐方式产生管理人，而且可以把清算组指定为管理人。在把清算组指定为管理人的情形下，监管机构可以委派人员参加破产程序，以破产管理人成员的身份参与司法破产程序。相对而言，推荐方式只能从编入管理人名册的社会中介机构中推荐，而采取清算组的方式，可以使得监管机构委派人员的范围得以扩大，有利于根据保险公司风险处置的结果进行灵活选择。

　　三、控制保险公司资产与司法破产程序的衔接问题

　　（一）管理人指定问题

　　在控制保险公司资产的情形下，如果发现保险公司有破产原因，经过监管机构同意，清算组可以向人民法院申请破产清算，由于监管机构已经任命清算组，法院一般指定清算组为管理人。当然，如果清算组不符合法律规定担任管理人条件的，法院也可以以推荐方式指定管理人。在这个程序衔接中，存在着清算组与破产管理人之间的身份转换问题。如果清算组有新《企业破产法》第24条第3款规定的不得担任管理人的情形，则法院会接受监管机构的推荐指定管理人。在此种情形下，监管机构推荐的管理人必须是编入管理人名册中的社会中介机构，在前后程序的衔接上存在着低效率的问题。如果清算组被指定为管理人，则存在着可能发生的利害冲突问题。在保险公司的清算程序中，由于有些保险资产需要快速处理，以避免其贬值，因此需要由清算组取得监管机构批准后迅速作出资产转让的决定。在有些时候，甚至资产处理的行为需要保密，否则会影响到资产的价值。但是，在保险公司转入司法破产程序后，如果利害关系人（保险公司的股东或者债权人）对清算组转让保险资产的行为提出质疑，法院如何处理此类案件呢？新《企业破产法》第31条规定，人民法院受理破产申请前1年内，涉及债务人财产的一些行为，管理人有权请求人民法院予以撤销。清算组的行为如果符合第31条的情形，但是要求人民法院撤销该行为的权利又被赋予了管理人，那么管理人如何对自己在清算程序中以清算组的身份作出的行为提出撤销之诉呢？为了解决这一问题，法院在指定清算组为管理人时，同时指定编入管理人名册的社会中介组织为管理人成员，监管机构也委派人员参加破产程序，使得管理人的成员包含着相互制约的因素，以有利于在保险公司司法破产程序的公平公正进行。

　　（二）保险保障基金公司代位债权的争议解决问题

　　根据新《保险法》第92条的规定，在保险公司被撤销清算时，可以动用保险保障基金向投保人、被保险人或者受益人提供救济，向依法接受其人寿保险合同的保险公司提供救济。在此时，需要在清算组主导的清算程序中完成动用保险保障基金的报批程序。如果清算程序转入司法破产程序，清算组被指定为破产管理人后，对于保险保障基金公司收购的债权数额存在疑问，保险公司的其他债权人能否提出质疑呢？根据新《企业破产法》第58条的规定，其他债权人对债权表记载的债权有异议的，可以向受理破产申请的人民法院提起诉讼，但是由于已经动用保险保障基金进行了救济，其债权确认、甄别工作以及救济已经得到了行政报批程序，法院对于此项债权争议能否适用第58条的规定进行司法确认尚不明确。如果法院拒绝对原始债权进行司法审理而直接维护保险保障基金公司的代位债权人的利益，则其他债权人的救济渠道就非常狭窄了，在第一次债权人会议上拒绝通过债权审核决议是其无奈的选择。依据新《企业破产法》第61条的规定，债权审核的决议，由出席会议的有表决权的债权人过半数通过，并且其所代表的债权额占无财产担保债权总额的二分之一。由于保险保障基金公司在收购债权后一般都会成为保险公司最大的债权人，而其他债权人虽然单个债权额不大但是人数非常众多，如果其他债权人和保险保障基金公司存在较大分歧而不能解决时，可能导致债权人会议陷入僵局，不能对债权审核作出决议。无论是新《企业破产法》还是新《保险法》对此均没有提出解决的渠道，因此在有关金融机构破产实施办法中应当对此作出制度安排。对此，有两种解决方法：一是在保险保障基金公司取得代位债权时，应当予以公示，在公示期内应当给其他债权人提供质疑的机会，并有权要求保险监管机构回应其质疑；二是在债权人会议审核债权时发生争议而陷入僵局时，可以进行第二次表决，如果经债权人会议第二次表决仍未通过的，由人民法院裁定。

　　（三）债权申报的衔接问题

　　在控制保险公司资产的情形下，清算组已经对债权债务进行了全面清理，如果转入破产程序后再重新进行债权申报则无疑是重复劳动，增加工作负担。从节约成本提高效率考量，管理人应当对清算组已经登记过的申报债权予以登记，并予以公示，通过债权人的异议程序以及债权确认之诉解决个别债权人的争议问题。对于在清算程序中未申报的债权，则可重新进行申报登记。




【作者简介】
王斐民，北方工业大学副教授。


【注释】
[1]王欣新.《金融机构破产问题漫谈》，载《人民法院报》2008年5月6日。
[2]奚晓明主编：《最高人民法院关于企业破产法司法解释理解与适用——破产管理人制度·新旧破产法衔接》，76页，北京，人民法院出版社，2007。