保障当事人的申请再审权预防和减少涉诉信访

【出处】《学习论坛》2008年11月第11期
【摘要】对于涉诉信访，不能采取堵的方法，而应当采取疏导的方法，特别是要从源头上抓起，预防和减少涉诉信访的发生。在2007年《民事诉讼法》修订之前，申请再审难是涉诉信访多的一个直接原因。为解决当事人申请再审难等问题，我国于2007年修订了《民事诉讼法》。在当下，特别需要法院树立科学的司法理念，即重新确立再审程序的宪法理念，正确处理维护判决的稳定性与依法再审的关系，正确处理程序公正与实体公正的关系，正确处理公正与效率的关系，以确保再审程序的良性运行，充分保障当事人的申请再审权，预防和减少涉诉信访。
【关键词】申请再审权；保障；涉诉信访；预防；减少
【写作年份】2008年


【正文】

　　与民事诉讼有关的涉诉信访的表现形式很多，有对法院不受理案件不服而信访的，有对法官在案件审理过程中的行为不满而信访的，有对生效的裁判不满而信访的，还有对执行行为不满而信访的等。涉诉信访在一定程度上反映了当事人对司法的不满。过多的涉诉信访会造成法院审判终审不终，损害司法权威；过多的涉诉信访也不利于社会的稳定，不利于社会主义和谐社会的构建。当然，对于涉诉信访，我们不能采取堵的方法，而应当采取疏导的方法，特别是要从源头上抓起，预防和减少涉诉信访的发生。这就要求我们完善民事诉讼制度，规范司法行为，通过诉讼程序，切实保护当事人的程序权利和实体权利，让当事人真正信赖司法。在涉诉信访中，比较多的是对生效裁判的不满而进行信访，其直接原因之一就在于申请再审太难，当事人的申请再审权得不到有效保障，当事人只好走信访的道路。保护民事诉讼当事人的权利，预防和减少涉诉信访是一项系统工程，牵涉从受理到审判再到执行等民事诉讼的各个环节。笔者着重从申请再审难的角度探讨涉诉信访多的原因，并从树立科学司法理念，保障当事人的申请再审权的角度探讨预防和减少涉诉信访的对策。

　　一、申请再审难：涉诉信访多的一个直接原因

　　在2007年《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)修订之前，对于申请再审的当事人来说，申请再审难也许是他们的共同感受。正因为申请再审难，一些当事人转而走上信访之路等非诉讼程序，甚至通过非法途径来解决问题。申请再审难成为涉诉信访多的一个直接原因。

　　申请再审难的主要表现有两个方面：一是启动再审程序难，应当再审的未能再审。相对于对一审裁判不服的上诉而言，申请再审相对较难是正常的，当事人对第一审裁判不服的上诉是不需要具备法定的上诉理由的，只要具备法律规定的上诉条件，都会启动第二审程序。而为了维护生效判决的稳定性，申请再审必须具备法定的事由，否则就不能申请再审，即使申请再审也不会启动再审程序。问题是，在当事人的申请具备法定事由时，应该再审的案件还是不能启动再审程序，当事人往往获得一纸驳回通知，真正能够引发再审程序发生的案件非常有限，再审率比较低，而其中真正能得到改判或者发回重审的案件又是微乎其微。2006年，全国各级人民法院受理当事人申请再审的案件为227002件，决定再审的为48214件，约占20%，改判的为15568件，约占7%。法院的再审率低表明，相当一部分案件没有得到再审，而没有得到再审的案件并不表明其审判都是公正的。当事人重复申请再审、涉诉信访比较严重的现象在一定程度上表明了当事人对案件没有得到再审或者没有得到改判的不满，在一定程度上也反映了还存在一定数量的案件没有得到公正的审判。二是应当及时再审的未能及时再审。在民事诉讼实务中，对再审申请的复查时间比较长且没有限制。当事人提出再审申请以后，法院首先要对当事人提出的再审申请进行复查，审查当事人的再审申请是否合法、是否具备法定再审理由，再决定是否再审。在复查过程中，复查法院要查看案卷材料，为了审查再审申请的事实和理由，法院还要组织双方当事人听证，甚至还要进行证据的调查收集，包括鉴定等。这一复查的过程往往需要很长的时间，尽管有的地方法院对再审复查时间作出了一些限制性规定，但在实际运作过程中，复查法官往往不遵守这些限制性的内部规定，随意拖延时间。有的时候因为承办复查案件任务的法官工作繁忙，申请再审的案件分派到其手上以后，一放就是几个月，不予问津，再审申请案成了“抽屉案”。另外，当事人申请再审的案件，即使法院裁定再审，进入再审程序以后，尽管法律对再审案件的审限是有规定的，但有的法院还是不执行审限的规定，不能按时审结，甚至长期拖着不审。

　　当事人的申请再审难现象的存在，表明当事人申请再审的权利没有得到切实的保障。当事人渴望再审的迫切愿望同法院强调判决的稳定性、权威性的做法之间还存在一定的矛盾和冲突，法院对当事人的申请再审权的尊重和保障还不够。

　　为什么会存在申请再审难的现象呢?其原因是多方面的，其内在原因，实际上也是涉诉信访多的背后真正原因。

　　第一，申请再审权的宪法基础定位方面的原因。从目前的立法看，当事人的申请再审权的宪法依据是宪法中的申诉权在民事诉讼法上的体现，申请再审权是实现申诉权的手段，申请再审程序是要实现和保护公民的申诉权。正因为这样，在实践中，人们往往将当事人的“申请再审”称之为“申诉”，如全国人大常务委员会委员长会议形成的《关于提请审议〈中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)〉的议案》中使用的就是“申诉难”之说法；中共中央关于司法体制和工作机制改革的方案中也使用的是“申诉难”的说法。根据《中华人民共和国宪法》第四十一条的规定，公民有权对国家机关及其工作人员的违法失职行为，向有关国家机关申诉。申诉实际上是向有关国家机关反映情况，要求有关国家机关行使监督的权利，以纠正国家机关及其工作人员在权力行使过程中发生的错误，申诉权属于监督权的范畴。基于宪法中的申诉权，对于生效的判决，如果其诉讼过程存在重大瑕疵或者判决本身存在错误，当事人当然可以向有关国家机关申诉，包括向人民法院、人民检察院、国家权力机关即人大进行申诉。当事人申诉是有关机关发现法院的审判存在错误的重要渠道，申诉权成了人民法院行使审判监督权的一个存在根基，当事人的再审申请只是被法院看做发现案件错误的一个线索，并没有被看做是一项独立的诉讼权利，对法院的诉讼行为也没有制约作用。

　　第二，再审申请的审查程序方面的原因。当事人申请再审以后，引发再审程序之前应当有一个对再审事由的审查程序。而对这个审查程序，我国1991年《民事诉讼法》没有明确具体的规定，司法实践中往往采用带有较浓行政色彩的“复查”方式。法律对复查的时间没有规定，复查时间短者要几个月，长者达一年以上；复查的过程不公开、不透明，当事人程序保障不充分；通过复查，法院认为当事人的再审申请不符合《民事诉讼法》第一百七十九条规定的，则用通知书驳回申请，由于驳回“通知”不属于法院所作的判定形式，当事人对“驳回通知”即使不服也无可奈何，无法对它提出异议。这样的一种程序设计是导致当事人申请再审难的一个重要的制度原因。

　　第三，申请再审的法定理由方面的原因。再审程序是一个救济程序，申请再审必须具备法定的事由，否则，当事人不能申请再审，即使当事人申请再审，法院也不会启动再审程序。根据1991年《民事诉讼法》第一百七十九条的规定，当事人对生效判决、裁定不服，申请再审的法定事由有：(1)有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；(2)原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；(3)原判决、裁定适用法律确有错误的；(4)人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；(5)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。该条所规定的五种法定事由都是属于严重损害当事人的公正审判请求权的情形。除此之外，现实中当然还存在一些其他事由严重影响了当事人的公正审判请求权，然而，1991年民事诉讼立法并没有将这些严重影响当事人的公正审判请求权实现，进而严重影响判决正当性的具体事由作为再审的事由。例如，原作出判决的审判组织是不合法的；当事人的辩论权被剥夺的；作为裁判基础的证据是伪造的；判决以其他法院的判决等为基础，而这些判决被撤销的；法院没有行使释明权而导致当事人不能获得平等审理或者不能充分行使证明权的。此外，这五种法定事由本身不太具体明确，有时难以操作。这就导致在诉讼实务中，法院借口没有法律规定或者法律规定不明确而不启动再审程序，增加了申请再审难现象的发生。

　　第四，再审案件管辖方面的原因。按照1991年《民事诉讼法》的规定，当事人对生效裁判不服，有权向作出生效裁判的法院和其上一级法院申请再审。在实务中，法院往往要求当事人向原作出生效裁判的法院申请再审，而不是其上一级法院。而让同一个法院的立案庭或者审判监督庭的法官启动再审程序，让审判监督庭的法官改判其他审判庭审理的案件，确实存在一定的难度。因为同一个法院的不同业务庭的法官，都是“兄弟姐妹”，低头不见抬头见，将别人的案件改判了，影响他人晋升、评优或者案件质量考评成绩，自己心理上有难以逾越的鸿沟。有学者戏称，这就好像让一个人用左手拿刀斩自己的右手一样，是很难下手的。

　　第五，法院在观念上的原因。终局性的判决一旦确定以后，就具有既判力。判决的既判力要求：不管判决有无瑕疵，当事人及法院都要受到判决的拘束，不得就该判决所确定的诉讼标的另行争执或裁判。具体来说，当事人不得就已裁判的诉讼标的再提起诉讼，请求法院再行审理，法院也不得就已裁判的诉讼标的再次进行审判；后诉法院要受前诉法院裁判的拘束，不能作出与前诉判决相矛盾的判决。既判力制度的基本功能在于维护法的稳定性，维护社会生活的秩序。如果确定的终局判决可以被随意推翻，那么，程序的稳定性就无法得到保障，还会造成法律关系的不确定，社会关系的不稳定，法律的秩序价值无法实现。不少法院由此也特别推崇生效判决的既判力，特别强调生效判决的稳定性。一些法院认为，裁判生效以后就不能随便改，否则会破坏裁判的稳定性，导致终审不终，损害司法权威。能够不启动再审程序的，法院尽量不启动再审程序；生效裁判可改可不改的，法院尽量不改。

　　二、树立科学司法理念，保障当事人的申请再审权：预防和减少涉诉信访的一项重要前提

　　2007年《民事诉讼法》的修订，细化了申请再审的法定事由，特别是延长了特殊情况下申请再审的期间，规定了向上一级人民法院申请再审，完善了申请再审的申请程序和复查程序。《民事诉讼法》的修订，对于解决申请再审难，预防和减少涉诉信访，将会起到积极的推动作用。在当下，特别需要法院树立科学的司法理念，确保民事诉讼审判监督程序的良性运行，以充分保障当事人的申请再审权。

　　第一，重新确立再审程序的宪法理念。当事人的申请再审权的宪法基础应当是宪法中的公正审判请求权，再审程序的宪法理念就在于保障宪法中的公正审判请求权得以实现。公正审判请求权是公民的裁判请求权的重要组成部分，公正审判请求权意味着任何人在法院对其与他人之间的民事争议进行审判的时候，都有权获得法院公正的审判。现代法治国家无不将裁判请求权包括公正审判请求权作为公民基本权利的重要内容，实际上，裁判请求权保障是人权保障的逻辑前提。尽管我国没有明确将裁判请求权写入宪法，但是基于尊重和保障人权的宪法要求，我国公民应当享有裁判请求权包括公正审判请求权。公正审判请求权包括平等审理请求权、听审请求权等内容，公正审判请求权保障是判决产生正当性的重要基础，在域外民事诉讼理论和实务上，一般都会将听审请求权保障作为根据，如果听审请求权受到侵害，当事人可以提起再审之诉，甚至可以提起宪法诉讼。2007年我国修订《民事诉讼法》，也将侵犯听审请求权的情形作为再审的法定事由，如《民事诉讼法》第一百七十九条所规定的“原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的”，“无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的”，“违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的”，“未经传票传唤，缺席判决的”等。不仅如此，新《民事诉讼法》还将其他侵害公正审判请求权的情形列入了再审的法定情形，如“原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的”，“原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的”等。

　　在再审程序的适用过程中，我们应当以当事人的公正审判请求权保障为指导理念。再审程序是保障公正审判请求权实现的程序，保障当事人的申请再审权利，是对当事人的公正审判请求权这一宪法权利的落实与体现。如果当事人的公正审判请求权受到了侵害，就有必要通过再审程序对发生法律效力的判决进行救济，使得当事人的公正审判请求权得以恢复和实现。

　　第二，正确处理维护判决的稳定性与依法再审的关系。发生法律效力的判决，应当维护其稳定性，即使是存在瑕疵的判决也应当承认其有效力。德国有学者指出，即使在判决的产生过程中发生了重大的程序瑕疵和即使判决呈现重大的内容瑕疵，它通常也被看做是有效的[1]。这是因为，“实体法一向是将判断确定什么是合乎正义看做是其一大使命。与此相反，程序法则毫无疑问地将维护和贯彻判决的结果、顺应法的稳定性要求作为一大特点”[2]。维护判决的稳定性，是构建法治秩序的基本要求。因此，再审制度的法律稳定性要求比通常的上诉制度更为强烈[3]。当然，维护生效判决的稳定性是有前提条件的，那就是该判决的正当性基础没有严重瑕疵，至少说没有发生动摇。如果说生效判决的正当性基础发生了动摇，那就应当允许当事人就该案申请再审，法院应当依法再审，从而冲破判决的既判力。在域外，有关判决既判力根据的学说很多。一种学说认为，既判力是实现“解决纠纷”之民事诉讼目的不可或缺的制度性效力；另一种学说认为，当事人在前诉中获得了程序保障，那么在该当事人方面就产生了在前诉中应当提出主张及证据的自我责任，而这种提出责任就是既判力的根据；还有一种学说是上面两种学说的综合，该学说认为，既判力的根据除了制度性效力以外，还在于当事人获得了程序保障及由此产生的自我责任[4]。但笔者认为，在辩论主义的诉讼模式下，判决既判力的最重要的根据就在于法院在作出判决的过程中当事人获得了充分的程序保障。如果法院在作出判决的过程中当事人没有获得充分的程序保障，法院的判决难免缺乏正当性，这样的判决就应当推翻。当然，导致判决的正当性失却的原因不仅仅限于当事人程序保障不足，其他的程序存在严重瑕疵、非因当事人本人的原因造成判决的实体不公正，也是导致判决失去正当性的因素。对生效判决进行再审的法定事由，与导致生效判决正当性发生动摇的因素是一致的。我国新《民事诉讼法》规定的再审事由，都是损害和动摇生效判决正当性的事由。这些情形的出现，表明当事人的公正审判请求权受到了严重的损害，同时也导致司法权威性的缺失。因此，为保护当事人的公正审判请求权，为维护司法权威，只要当事人的申请再审具备再审事由，法院都应当再审，而不应当以维护生效裁判的稳定性和权威性为借口拒绝再审。没有正当性根据的裁判，无权威性可言，这种裁判不予以再审，只会使司法失去权威，进而导致民众对司法的不信任，动摇法治的根基。对生效判决进行再审，实际上保护了两种利益，一种是公共利益，一种是私人利益。公共利益维护了司法的公正，增强了司法的权威，提升了民众对司法的信赖度；私人利益则保护了当事人的实体利益和公正审判请求权。最高人民法院副院长苏泽林同志在2007年12月22日全国法院审监系统《民事诉讼法》培训班上的讲话中指出，“维护生效裁判的既判力，是以该裁判公正、正确为前提的。笼统地讲维护生效裁判的既判力，会给外界造成法院不愿意纠正错误裁判的错觉。尤其是在《民事诉讼法》修改之后，存在再审事由，并且有再审可能和必要的，就必须提起再审。对于应当改判的案件，也绝不允许以维护生效裁判的既判力、稳定性为借口而不予改判”。

　　第三，正确处理程序公正与实体公正的关系。2007年《民事诉讼法》的修订，充分体现了程序公正和实体公正并重的司法理念，在该法第一百七十九条第一款所列的申请再审的13项再审事由中，有一半是与程序有关的再审事由。即原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；违反法律规定，管辖错误的；审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的；无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；未经传票传唤，缺席判决的。只要具备这些再审事由，法院就应当裁定再审，而不必考虑实体判决有没有错误，是否应当进行改判。换言之，只要存在程序上的严重瑕疵，即使实体是公正的，法院也应当裁定再审。在我国《民事诉讼法》修订之前，一方面由于受“重实体轻程序”的传统法律文化的影响，另一方面由于原《民事诉讼法》规定的再审事由不具体不明确，导致法院对当事人的再审申请进行讨论决定是否再审时，比较多地考虑实体是否有错误。裁判确有错误了，才裁定再审；若实体没有错误，即使有程序上的瑕疵甚至是比较严重的瑕疵，也不一定能够进入再审程序。新《民事诉讼法》实施以后，在对待当事人的申请再审环节上，法院应当转变观念，重视程序公正，法院裁定再审，并不一定要以实体不公正为标准，完全可以仅以程序不公正为标准。

　　第四，正确处理公正与效率的关系。公正和效率是审判工作的主题，也是民事诉讼的价值取向。在通常的民事诉讼中，协调公正与效率的关系，应当做到“公正优先、兼顾效率”。所谓公正优先、兼顾效率，是指在对民事诉讼的公正价值与效率价值进行选择时，应将公正作为民事诉讼的优先选择和实现的价值。只有在公正价值得到确立和实现的前提下，才能确立和实现诉讼的效率价值。效率价值的追求和实现，不能限制和阻碍民事诉讼公正价值的实现；同时，民事诉讼制度在追求和实现公正价值时，不能忽视、放弃诉讼的效率价值，而应当尽可能地追求和实现效率价值，徒有公正价值没有效率价值或者不能兼顾效率价值的民事诉讼不是现代意义上的民事诉讼制度。

　　在申请再审程序的制度设计和制度运行上，我们也应当贯彻“公正优先、兼顾效率”的价值选择。在《民事诉讼法》修改之前，申请再审难的一个重要表现就是该及时再审的不能及时再审甚至长期拖着不审，严重影响了诉讼的效率价值的实现，在一定程度上影响了民众对司法的信赖。2007年对《民事诉讼法》审判监督程序的修订，是以保障当事人的申请再审权利为修订目标的。保障当事人的再审申请权，既要保障再审案件能够得到公正的审理，又要保障再审案件能够得到及时的审理。尽管再审案件大多比较疑难复杂，甚至双方当事人的矛盾比较尖锐，法院也应当严格遵循审限的法律规定，即使是对再审案件进行调解，也不能久调不决，以更好地保护当事人的合法权益。

　　如果法官树立了科学的司法理念，正确适用再审程序，确保当事人的申请再审权利，并通过再审程序来纠正生效裁判的瑕疵，保护当事人的合法权益，那么，一些涉诉信访的当事人就会转而通过正常的诉讼程序寻求救济，从而有助于预防和减少涉诉信访，减少社会的不稳定因素，促进社会的和谐。




【作者简介】
刘敏，南京师范大学法学院教授。


【注释】
[1][德]汉斯—约阿希姆·穆泽拉克.德国民事诉讼法基础教程[M].北京：中国政法大学出版社2005.334.
[2][日]三月章.日本民事诉讼法[M].台北：五南图书出版公司1997.29、543.
[3][日]三月章.日本民事诉讼法[M].台北：五南图书出版公司1997.29、543.
[4][日]高桥宏志.民事诉讼法：制度与理论的深层分析[M].北京：法律出版社2003.480-481.