浅议教育督导的法律行为

　　《中华人民共和国义务教育法实施细则》第三十五条规定:“县级以上各级人民政府应当建立对实施义务教育的工作进行监督、指导、检查的制度。”这个制度，就是教育督导制度。《实施细则》是根据《又义务教育法》第十七条的规定制定，经国务院批准施行的。这是我国现行教育督导制度的确立、各级教育督导机构的组建、教育督导性质及其规范的法律依据。教育督导，是政府管理教育的活动，是教育管理行为。按照法定的职权和程序进行执法督导，使督导者与被督导者之间，形成一定的法律关系。这种关系，使教育督导具有法律行为。

　　一、“政府行为”是教育督导法律行为的必要前提

　　《教育督导暂行规定》明确规定，我国现行教育督导的对象，不仅包括下级教育行政部门和学校，而且包括“下级人民政府的教育工作”，并把它列为对象之首。这是中外教育普导史上不曾有过的。教育督导对象的扩大，顺应了现代教育社会化的总趋势;更主要的是满足了对基础教育实行“地方负责，分级管理”，转变政府职能，加强对教育的宏观管理的要求。它深化了教育督导行为的内涵。正如邹时炎同志所说的:“是从我国实际出发，教育督导任务上的一大特色。”这个特色，是我国现行教育体制决定的。我国基础教育休制是在国务院领导下，逐步推行和完善管理地方化，既要求国家加强中央的统一领导，又斟求充分调动地方的积极性，使各级人民政府在中央大政方针的指导下，实行统筹和管理，即依照有关教育的方针、政策和法规，因地制宜地制定基础教育发展规划和地方法规，并组织实施，其中包括教育督导制度的建立和实施。从上而下地开展教育督导，是加强政府对教育工作的领导的一部分，是保证现行教育体制正常运转的需要。这是教育督导最基本的管理行为。对下级人民政府的教育工作进行督导，是更高层次的教育管理行方。

　　教育督导，作为政府管理教育工作的组成部分，强调对下级政府的教育工作进行监督检查一一“督政”。“督学”，在一定意义上是为了验证政府教育工件。之所以突出教育督导的政府职能行为，其目的就是保证国家教育方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。教育督导的政府行为，从中央看，国家教育督导团根据国务院的有关规定，行使教育督导职权，无疑这是政府(国家)职能行为;从地方看，由县级以上人民政府的教育督导机构行使教育督导权，当然也属政府职能行为。各级教育督导机构的职责能否展行，政府行为能否实现，关键是权力的来源。如果权力来源含糊不清，或仅仅来自教育行政部门，那么，机构就不能到位，工作就不能到位，职责与权力就不能相匹配，“政府行为”也就成了一句空话。景德镇市108吐年在市教育局设置“督学堂”，在一段时间里，不但工作没能开展，连人员也无法落实，机构成为虚设。后来虽调集了专人，因职权不相匹配，工作也只限于直属学校，更不要说“督政气。”兜年9月，中共景德镇市委常委会议决定:“成立景德镇市教育督导室，为副县级行政视构，由市教育局代管”。市人民政府随即宣布:“市教鹃导室是由政府授权，代表政府执行教育督导的行政机构竺，并任命了“市督学”，由市人民政府颁发了《督学调》。这就具体落实了教育督导机构的性质、隶属关系和权力来源，使教育督导的政府行为得以进一步明确和加强。

　　二、“执法监督”是教育督导法律行为的主要内洒

　　教育督导要“保证有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行，。教育方针是党私国家为实现一定的教育目标所规定的指针。教育政策是实现教育方针的行动准则。教育法规是教育方针、政策的具体化、条文化，它包括教育法律、法令、条例、规定、决议等，它是国家立法机构和拥有一定立法权的行政机构，依据一定的立法程序制定或认可的教育方面的规范性法律文件。教育法规是现代国家教育管理的基础和基本依据。

　　柳斌同志最近指出:“完善教育体系;严格执法，依法实施教育工作;建立和完善教育的执法监督系统，这是依法洽教的三个要素。，，这里明确了教育督导不只是‘般的教育管理或教育行政，而是依法治教的重要一环，是对督导对象执法监督。任何一项法规的实施，它对社会的约束力，不仅靠法律条文本身的科学性和完善程度，还耍有一套执法监督的有效机制，其中一个重要方面，就是建立起高质量的、有权威的执法监督机构。教育督导机构就是这种机构，它代表本级人民政府监督执法，实施教育行政管理的法制化。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，创立我国自己的教育督导制度，增强对教育事业的宏观调节能力，加强检查执法监督是必不可少的。教育行政部门，必须从教育管理的决策、执行和监督反馈杯一肩挑”的老格局中走出来，以适应法制新形势。我国教育法制建设，随着《义务教育法》的颁布实施和各种教育法规的相继出合，教育事业发展，特别是基础教育事业的发展逐步走上法制化轨道。这种法制化的实际，对教育行政管理提出了更高的要求，即对教育行政管理要真正形成一个功能齐全，结构完整的系统:决策、执行和监督、反馈系统。这个系统，要求教育行政部门与教育督导部门分工并各负其责。下级政府的教育工作，有的问题不是教育行政部门所能解决的，如教育的战略地位的落实，教育经费的筹措，教师合法权益的不受侵犯，办学条件的改善，育人环境的净化，扫除青壮年文盲的任务的完成等，必须在政府一级设立教育督导机构，依法督导才能解决。

　　教育督导的·“监督、检查、评估、指导”的任务，是一个整体，都包含执法监督的要求。有人说执法监督只体现在布监督、检查”，殊不知“评估、指导”，是指教育督导的评估、指导它也是以法规为依据的。《虎德镇市中小学督导评估方案》的制定，就是依据各种有关教育法规文件的要求制定的，据不完全统计，依据的各级法规文件达40余种，执法监督覆盖面，包括了中小学办学的全部内容和过程。督导评估是依法评估，否则就不是督导的评估。指一导，即指点、引导。指导，是教育督导的目的性功能所要求的，督导的目的在于导。导，即依法导向，否则，也就不是督导的指导。监督、检查、评估都是为了指导，是指导的前提和基础，指导是监督、检查、评估的深化和结果的集中表现。景德镇市珠山区“两基”(基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲)工作经省政府验收之后，市教育督导室向区人民政府的教育工作提出了7条指导性意见，就是在“两基”督导的前提下，依照有关法规文件的要求提出来的。其目的就是要求在实现“两基”基础上，坚持不懈地依法行政，进一步抓好巩固、充实，并提高义务教育的普及程度，师资素质，办学条件和教育质量，使依法治教更上水平。“执法监督”，是教育督导法律行为的重要内涵，也是决定教育普导法律行为的最重要的因素。

　　三、“执法责任制”是教育督导实现法律行为的有效手段

　　教育督导制度的建立是依法治教的需要。中外现代教育史告诉我们，没有法律的教育是没有保证的教育。有法律而不依法治教，这是对法律尊严的衷读，使教育失去“保证”，并回到依“政策”治教的轨道。毫无疑问，这与当前我国经济发展不相适应，会对教育事业的发展造成不利影响。教育督导机构的正常运行，教育督导的法律效用的正常发挥，除教育本身条件外，还要受到各种制约，其中一个重要方面就是法制环境。法制环境，指特定区域的立法、学法、执法、用法情况，在基层主要表现在方方面面的执法责任是否履行。景德镇市人大常委会遵照，一手抓建设，一手抓法制”的方针，在全市实行部门执法责任制和执法目标管理，要求按照各自不同的工作性质、业务和职能范围，将国家(包括行政部门和地方)颁布施行的现行法律，法规，组织学习、宣传，遵守和执行，层层制订方案，层层成立机构，一级抓一级，把实行执法责任制纳入年度目标管理，强化执法监督万_使执法活动规范化、制度化。教育执法责任制，要求把包括《教育督导暂行规定》在内的各种教育法规，按责任制要求，分解到科、’室、学校和执法人员。实行领导负责，政府、教育行政部门和学校，层层制定方案，层层实行目标管理。

　　教育督导机构参与执法责任制管理，参与制定执法责任制目标，在执法监督中，把目标管理与督导评估相结合，教育督导的主要工作，也列入管理目标内容。在县政府的教育目标中，主要贯穿“两基”内容，如义务教育普及程度，经费投入，改善办学条件等。学校执法责任制，主要是依照《景德镇市中小学学校管理督导评估方案》的要求管理学校。实行上下级政府之间、教育行政部门之间，主管部门与学校之间签订目标管理责任书。在教育督导活动中，强化过程督导，促进目标任务的实现。实行执法责任制，在全市形成有法必依，执法必严，违法必究的良好法制环境。实行执法责任制，要求建立和健全执法监督机制，对各级教育督导机构的建立及其活动的开展，提供极好机遇。近三年来，景德镇市及所属县区普遍建立了教育督导机构，市、县人民政府相继出台了一批教育督导“制度”和“办法”。在各种督导活动中，与执法责任制有机结合，既推进执法目标管理的实现，又完成教育督导任务，使教育督导的法律行为得到充分发挥。教育督导行为，是管理行为，行政行为，也具有“法律行为”。这是具有中国特色的教育督导制度在实践中的一个体现。

作者：吴炼金　徐镇寿