论析公众参与环境保护的权利基础与立法完善

　　论文关键词：公众参与；环境权利；法制完善

　　论文摘要：人民管理国家事务和社会事务权、公众环境监督权、环境知情权、环境立法参与权、环境影响评价参与权、环境决策参与权和环境诉权为公众参与环境保护提供了丰厚的权利基础，但我国现行法制对这些权利的规定很不完善，有关环境诉权的规定几乎处于空白状态。为了保障和推动公众参与环境保护活动的发展，我国立法应明确公众参与环境影响评价的效力，更加重视公众环境决策参与权的实现，构建符合中国国情的环境公益诉讼制度。



公众参与环境保护是近年来学界的一个热点问题，政治学领域、社会学领域、法学领域、经济学领域、环境科学领域都有相关研究成果涌现，但专门集中探讨公众参与环境保护权利的著述并不多，许多环境法学教材和专著都涉及了公众参与环境保护，但多是从宏观上论述公众参与环境保护的意义、内容、形式等，更多学者侧重于从公众参与环境影响评价的角度来构建公众参与环境保护法律制度。为了推进公众参与环境保护活动的发展，有必要发掘公众参与环境保护的权源，使这一活动获得应有的正当性和充分的社会认可度、参与度。

一、公众参与环境保护的权利基础—应然性探讨

公众参与环境保护的权利基础可以从两大方面来认识:第一，人民管理国家事务和社会事务权。现代民主制国家在人民主权理论的指引下，都不同程度地通过立法确认了人民参与国家管理的权利。环境保护关乎国家和社会的可持续发展，公众参与环境保护是人民行使其管理国家事务和社会事务权的表现。第二，公众环境权。关于环境权性质的争论在学界一度非常激烈，目前的观点至少有5种:公民环境权说、集体环境权说、国家环境权说、人类环境权说、自然体环境权说。有学者认为环境权已为一些国家的宪法或基本法明确规定，有学者认为环境权并不能从现行国际环境法律文件和众多国内法中找到依据，有学者将环境权上升至人权的高度加以讨论，认为它是公民的一项基本权利，有学者认为动物等自然体也应享有环境权。环境权问题在国内外目前尚无共识，我国立法也并未规定环境权，《环境影响评价法》第11条和一些规范性文件如2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出了“公众环境权益”，我国《国家人权行动计划(2009-2010年)》则明确将公众环境权益作为一项基本人权纳人其中，提出要“坚持人与自然和谐发展的方针，合理开发利用自然资源，积极参与国际合作，创造有益于人类生存和持续发展的环境，努力建设资源节约型、环境友好型社会，保障公众环境权益”。笔者认为，环境权涉及公共利益，它不可能成为一项私权;从国内法的角度看，它只能以公众环境权的身份人法，这里的公众是否可以包括国外公民甚至延及全人类，取决于一国环境文化、环境政策、环境法制的成熟程度以及双边、多边国际环境法律文件的相关规制;在国际层面上，国家可以以国际法主体的身份主张其环境利益，这时的环境利益实则成为国家利益的应有内容。如果将公众环境权作为一项人权，它就只能在宪法中予以规定。并且，环境权是一个权利束，其具体内容应包括公众环境监督权、环境知情权、环境立法参与权、环境影响评价参与权、环境决策参与权和环境诉权。

二、我国公众参与环境保护的法制现状—实然性分析

上述支撑公众参与环境保护的各项权利在我国现行法制中多有体现。我国《宪法》第2条第3款规定:人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务和社会事务。该规定从根本法的高度确认了公众参与国家事务和社会事务管理权，为环境部门法细化公众参与环境保护的具体权能提供了纲领性依据。《宪法》第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”作为我国环境基本法的《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，我国《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《土地管理法》、《野生动物保护法》、《草原法》、《水土保持法》以及国务院《医疗废物管理条例》、《风景名胜区条例》、《退耕还林条例》等环境法律、法规也都规定了各自领域的公众检举、揭发、控告环境违法行为的权利。上述规定为我国公众监督环境行政机关及其行政人员是否依法行政、单位和个人是否有损害环境的行为提供了切实保障。但是可以看出，这种监督是不彻底的。这种监督不是监管，公众并不参与对其检举、揭发出来的环境违法行为的处理。对于环境行政人员的违法行为，我国《环境保护法》第45条规定，“环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、询私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任”，经核实的单位和个人的环境违法行为也只能由环境行政机关依法处理，相关机关是否处理、处理是否得当公众并不知晓，公众只能依据我国《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政许可法》以及原国家环境保护总局公布实施的《环境行政复议与行政应诉办法》、《环境信访办法》等法律、规章对损害自身合法权益的环境违法行为予以进一步追究，而对与自己无直接利害关系的环境违法行为没有提起司法审查和诉讼的权利。

环境知情权是指公众知悉和获取相关环境信息的权利。以国务院2007年公布的《政府信息公开条例》为依据，2007年国家环境保护总局公布的《环境信息公开办法(试行)》对政府环境信息公开和企业环境信息公开的范围、方式和程序作了具体规定，国家环境保护总局2006年公布实施的《环境统计管理办法》第24条规定各级环境保护行政主管部门的“环境调查结果应当纳人环境统计年报或者其他形式的环境统计资料，统一发布”，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《国家突发环境事件应急预案》等文件中也提出要实行环境质量公告制度，及时发布污染事故信息，为公众参与创造条件。关于环境立法参与权，我国《立法法》第5条作了概括性规定:“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”该法第58条规定:“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。”国家环境保护总局2005年公布实施的《环境保护法规制定程序办法》具体规定了环境保护法规在起草阶段和审查过程中听取有关机关、组织和公民意见的事项。

公众参与环境影响评价是我国现有法制中规定得最为丰富的一项权利，这项权利在1998年国务院发布实施的《建设项目环境保护管理条例》中出现时，其主体仅限于“建设项目所在地有关单位和居民”，但众所周知，环境影响具有波及性和扩散性，高速公路、铁路的选址关乎全国各地出行者的利益，在河流上游筑坝不当会殃及整个流域的生产、生活和生态利益。在吸收各界意见的基础上，2003年施行的《环境影响评价法》较前有r很大进步，该法第5条规定:“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。"2006年国家环境保护总局公布实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与的原则、范围、形式作了明确规定。但是，我国有关公众参与环境影响评价的立法仍然不够完善:首先，公众参与环境影响评价的前提是公众对相关环境信息的充分知晓，但根据国家环境保护总局公布实施的《环境信息公开办法(试行)》的规定，环境信息包括政府环境信息和企业环境信息，环保部门有及时、准确地公开政府环境信息的义务，对企业而言，只有超标准、超总量排污企业属于强制性公开其环境信息之列，更多企业对其环境信息可以自愿公开，这就潜藏着更多企业的日常环境信息公众并不知晓的可能。虽然《环境信息公开办法(试行)》规定建设单位或其委托的环境影响评价机构应将建设项目及其对环境可能造成的影响等向公众公告，但公众仅凭建设单位公告的内容来参与对其建设项目的环境影响评价就变得十分被动，无法将公告的内容与企业日常环境信息和环境形象形成对照来作出全面、客观的判断。其次，《环境信息公开办法(试行)》有关“希望参加听证会的公民、法人或其他组织应提出申请并提出自己所持意见的要点，准予旁听听证会的人数及人选由听证会组织者确定”的规定有服从性规定之嫌，使公众参与环境影响评价缺乏必要的激励。最后，相关立法未对专家能否再以一般公众身份参与同一建设项目的环境影响评价作出规定。专家以专家身份参与环境影响评价时通常是从专业角度思考问题，其判断并不反映公众的意见;当专家以一般公众的身份参与环境影响评价时，他所代表的是公众的利益。因此，立法在确定参与环境影响评价的公众的范围问题上，应将专家与一般公众明确区分开来。

目前我国立法有关公众环境决策参与权的直接规定不多，现有环境法律主要通过规定建设单位、环境影响评价机构以及环境保护部门为公众参与提供法律通道的义务来间接确立公众参与环境决策的权利，如《可再生能源法》第9条规定:“编制可再生能源开发利用规划，应当征求有关单位、专家和公众的意见，进行科学论证。”我国现行立法也并未明确规定公众环境诉权，实践中公民提起的环境诉讼案件多被法院以原告不适合为由拒之门外，一些媒体报道的所谓“环境公益破冰之诉”实质上仍是民事侵权诉讼。

三、完善我国公众参与环境保护立法的思考

综上所述，尽管从应然性的角度分析，公众参与环境保护有众多权利支撑，但我国现行立法对这些权利的确认程度不一。我国《宪法》明确规定了人民管理国家事务和社会事务的权利，《宪法》、《立法法》、《环境保护法》以及一些单行环境法律、法规、规章分别概括性规定或细化了公众环境监督权、环境知情权、环境立法参与权和环境影响评价参与权。其中关于环境知情权和环境立法参与权的规定比较具体明确;关于环境监督权的规定不够彻底，并不涉及司法监督;公众环境影响评价参与权囿于多数企业环境信息公开自愿性的规定等而在参与范围、深度和参与质量上受到了限制。在我国，公众环境决策参与权只能从立法对有关建设单位、环境影响评价机构以及环境保护部门的法律义务规定中间接推导出来，这在一定程度上表明立法对公众环境决策参与权尚不够重视。我国目前关于公众环境诉权的立法几乎处于空白状态。鉴于以上状况，我国关于公众参与环境保护的立法仍需完善。下面重点探讨公众环境影响评价参与权、环境决策参与权、环境监督权和环境诉权的立法完善。

(一)我国公众环境影响评价参与权的立法完善

环境影响评价是贯彻环境法审慎、预防原则的重要环节，是前期参与，它较之环境决策、环境诉讼等过程参与和末端参与具有防范性，较之知晓环境信息、参与环境监督更能体现公众参与环境保护的直接性和实效性，因此，立法应当更加完善有关公众环境影响评价参与权的规定，使环境风险暴露在环境行为实施之前，未雨绸缪。笔者认为，原国家环保总局以及国务院其他部委公布实施的((环境影响评价公众参与暂行办法》、《专项规划环境影响报告书审查办法》、《建设项目环境影响评价资质管理办法》、《关于进一步加强环境影响评价管理工作的通知》、《海洋石油开发工程环境影响评价管理程序》等20多个有关环境影响评价的部门规章的立法位阶太低，应将其内容充实到《环境影响评价法》中，形成统一的环境影响评价专门立法。未来统一的《环境影响评价法》应对有关单位、专家和公众参与环境影响评价的“适当方式”予以明确，规定调查公众意见、咨询专家意见可以采取“通过公共网站或专题网站”的形式，假若一项数据电文所含信息可以调取以备日后查用，即满足了采用书面形式的要求，公众和接受咨询的专家通过电子邮件方式表明意见也应视为书面回复。未来统一的《环境影响评价法》应明确规定已经接受咨询的专家不能再以一般公众代表的身份参与对同一建设项目的环境影响评价，同样，已经以一般公众代表身份参与环境影响评价的个人不能再以专家身份接受对同一建设项目的环境影响咨询，因为一个人的第二次发言肯定会受其第一次发言内容的影响而有失客观、公正。另外，公众环境权是一个权利体系，相关立法之间应互相衔接、协调，环境信息公开法应考虑企业环境信息的日常持续公开，为公众参与建设项目环境影响评价提供信息积累和企业环境形象参照。

(二)我国公众环境决策参与权的立法完善

公众环境决策参与与环境政治参与、环境行政参与内涵相近，外延略有不同。按照西方学者的理解，公众环境政治参与是指环境问题作为一个新型政治议题所导致的公众政治参与范围和形式的扩展，这种扩展的核心层面即公众有权参与政府环境政策的形成过程。我国立法尚未就公众参与环境决策作出明确规定，但一则政府行政资源有限，发动广大民众为环境决策提供大量及时、有效的信息可以节省行政成本，二则环境政策涉及广大民众的切身利益，环境决策只有吸纳广大民众的意见和建议才更加合理可行，易于贯彻落实，因此，我国环境立法应当更加重视公众参与环境决策的权利。我国《环境保护法》应明确规定，在环境政策的形成过程中，政府应鼓励所有的公众都成为可能的参与者，都可以通过参加民意调查、发表评论、向政府邮寄书面意见、发送电子邮件等方式参与环境决策。当然，环境公共政策会由于更依赖于专业知识而对公众参与的需求程度较低，相反，如果环境公共决策对公共性有较大的需求，非常看重公众对政策的接受程度，那么，这些环境公共决策作出的过程就应该吸纳更具广度和深度的公众参与。

(三)我国公众环境监督权、环境诉权的立法完善

公众环境监督权的不彻底与公众缺乏环境诉权实际上是一个问题的两个方面:检举、揭发、控告等的效果不佳势必引发诉讼，而“司法是社会保障的最后一道防线”，提起诉讼的前提应是用尽了其他合法手段仍不能奏效。因此，公众环境监督权实现的最终层面应是司法层面，即在我国建立环境公益诉讼制度，允许公众将环境违法行为提交司法审查，使其受到司法裁判。一项制度的建立是一个系统的过程，制度建立伊始需要从学理证成、文化融人、实践试点、法律体系的协调、由框架到具体的制度设计等方面全方位思考、探索，制度初成后需要结合实践效果不断修订、调适，在有着成文法传统的我国，法律制度更要审慎出台。公益诉讼虽在古罗马法中就已出现，但引起广泛关注是20世纪以来才开始的，因此仍是一种“新型诉讼”。真正的环境公益诉讼出现得更晚，在我国甚至其有无也值得怀疑(如前文所述，一些媒体报道的所谓“环境公益破冰之诉”实质上仍是民事侵权诉讼)。在这样的情势下，环境公益诉讼制度是从我国实践的土壤中生成，还是借鉴国外相关制度或做法打造，抑或从我国现有法律制度和政治体制中推导、离析出来，仁智之见颇多。笔者以为，在旧制度早已成型、新制度无章可循的过程中，学术研究乃至司法领域的混乱现象不可避免，但一些方向性、思路性问题必须澄清，以保证环境公益诉讼制度沿着正确的路径形成和发展。

首先是在现有法制中揉合一些环境公益诉讼思想或规定还是创设独立的环境公益诉讼制度的问题。多年来，学者们为建立环境公益诉讼制度积极建言献策，有的分析现行民事诉讼制度、行政诉讼制度的缺陷，提出如何使之接纳环境公益诉讼的构想，这种构想实则降低了环境公益诉讼制度建立的必要性和重要性，在一定程度上使立法机关对建立环境公益诉讼制度缓步不行。环境公益诉讼是公益诉讼的一个分支，环境公益诉讼制度应在公益诉讼制度的框架内设定，不应将环境公益诉讼制度的建立定位于对已经成型的私诉制度的修修补补而使之能够应急性地解决一些环境纠纷，环境公益诉讼制度自身应体系化。

其次是环境公益诉讼文化的培养问题。许多学者注意到了美国、欧洲国家、日本、印度等国家的环境公益诉讼实践，并加以评判，提出我国的效仿之道。但认真探究国外的环境公益诉讼理论和实践可以发现，国外环境公益诉讼制度并无定型，且各国文化传统、体制背景、制度衔接等各异，我国很难择定效法对象。法的移植有一个本土法文化土壤的养育问题，我们应当深人挖掘我国传统文化中的环境保护思想，注重中国环境法史的研究、宣传和教育，遵循“中学为体，西学为用”的思想，更多地从我国历代文明观的演进来探索今日环境公益诉讼制度的构建，这样的思考或许更具实效性和适应性。

作者：邓小云