论国有资产监督管理机构在国有资本经营预算中的职责

【出处】《政治与法律》2009年第4期
【摘要】由于经营性国有资产管理体制对预算行政决策模式的重要影响，国有资产监督管理机构的法律地位及相应的出资人权利行使直接决定其参与国有资本经营预算活动的深度和广度；以此作为国有资本经营预算中财政部门与国有资产监督管理机构之间职责划分的基本平台，界定国资监管机构的预算职责，既可发挥国资监管机构在国有资本经营预算中的积极作用，又不损害财政预算管理统一性的制度构建目标。
【关键词】国有资产监督管理机构；国有资本经营预算；预算职责
【写作年份】2009年


【正文】

　　在国有资本经营预算制度构建的过程中，国有资产监督管理机构（以下简称“国资监管机构”）的预算职责是最具争论的问题之一。[1]尽管2008年第十一届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）及此前国务院于2007年发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》（以下简称《试行意见》）已明确规定，各级政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作，国资监管机构负责向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案，但争论并未因此偃旗息鼓。由于上述规定过于原则和笼统，特别是具体操作层面配套行政规章中存在的问题，[2]加之学界对国资监管机构预算职责的研究尚未在具体制度构建层面充分展开，[3]对其研究仍有必要在新的背景下继续深入。

　　笔者认为，由于经营性国有资产管理体制对预算行政决策模式的重要影响，国资监管机构的法律地位及相应的出资人权利行使直接决定该机构参与国有资本经营预算活动的深度和广度，这是国有资产经营预算中财政部门与国有资产监督管理机构之间职责划分的基本平台，以此为基础对对国资监管机构的预算职责进行具体界定与制度构建，是完善相关制度的可行思路。

　　一、经营性国有资产管理体制对预算行政决策模式的影响

　　尽管在当今的世界上几乎找不到被称之为“国有资本经营预算”的制度，但由于国家投资及国有企业存在的普遍性，一国特定的国有资产管理体制对其预算行政决策机制的影响仍然显而易见。

　　首先，这种影响表现为独立的国有股权行使机构对预算行政决策活动的参与。在市场经济条件下，作为针对国有资产的实际情况而采取的基本控制手段，国有资产管理体制与处于竞争性领域的国有企业的数量具有极为密切的关系。一般而言，处在竞争性领域的国有企业越多，国有资本的经营管理权就越需要通过法律在国家与企业间进行分配。事实证明，在普遍对国有企业进行股份制改造的基础上，许多国家往往产生一个单独的集中行使国有股权的机构作为政府与企业间的缓冲地带，[4]而这个机构通常会参与这部分资产的预算活动。例如，2003年法国在财政经济部下成立国家参股局(APE)，首次将多部门行使的国有企业股权集中由一个机构独立行使，宏观资本经营层面（如投资方向与计划）的决定通过负责战略定位的部际委员会作出，尽管财政部作为该委员会的主持者与财务投资的主要监督者，对宏观资本决策具有相当大的影响力，但为提高资产利用绩效，在具体内容确定上，国家参股局通过特设的参与机制有更多的意见表达与参与的权利。[5]又如，在新加坡著名的“财政部—国有控股公司—国有企业”三层架构中，财政部代表政府行使国有资产出资人角色，下设四大国有控股公司，通过控股关系形成公司网络，各自掌握着几百家竞争性企业。其中最著名的淡马锡投资控股公司在投资决策、资金使用等方面享有完全的自主权，代表国家经营国有资产，有权决定国有资本的扩张、送股和售股以及按照股权回报率调整股权结构，与此同时也负责编制相应的资产经营预算。由于控股公司董事会成员与财政部官员部分重叠，管理层的经营政策一般与国家宏观经济政策不发生冲突，相应的经营预算也能得到政府批准，而对所得红利的留利再投资与现金回报，财政部采用不定期与控股公司董事会审查商议的方式确定现金回报比例政策，在现金回报和再投资之间寻求最优组合。[6]可见，在其独特的国有资产管理体制下，通过控股公司董事会成员与财政部官员的部分重叠，新加坡国有控股公司实际参与了相关政府预算的行政决策活动。

　　其次，经营性国有资产的数量对政府层面的预算决策模式具有重要影响。所谓经营性国有资产结构，既指此类国有资产总量占国家整体经济总量的比例，又指此类国有资产投放的具体领域之间的数量比例。事实表明，在不考虑其他因素的情况下，经营性国有资产的数量及其处于竞争性领域的比例与这部分资产预算管理职权的下放呈正相关关系。换言之，经营性国有资产总量占国家整体经济总量的比例越大，其投放的领域分布越广，相应的预算管理职权下放的可能性就越大。例如，在美国，国有资产的运营管理直接由国会立法建立相应机构进行，资金投放需经国会审核，预算决策权高度集中，这一管理模式与美国国有资产规模小、主要分布于基础设施与公用领域有很大关系。[7]而在法国和新加坡，由于国有企业较多且分布领域较广，国会立法直接控制的方式变得不可行，因此资本投放决策权呈下放的态势，与经营性国有资产有关的预算职权也根据需要适度下放到国有产权主体机构或具体的资产经营机构：在法国，相关预算职责的行使更多地体现出国家参股局的参与；在新加坡，除红利等少数问题因与公共预算连接仍需要与财政部门协调解决外，通过经营机构组成人员与财政部门人员的高度重合，国有控股公司几乎取得了预算运作层面上的一切权力，经营性国有资产的预算决策在政府层面上实际上已经下放。

　　二、出资人权利行使是界定国资监管机构预算职责的法律基础

　　经营性国有资产的数量及其管理制度对政府层面预算决策模式具有重要影响。这一结论对本文的分析具有重要启示。如果独立的国有股权行使机构的建立会导致该机构对预算行政决策活动的参与，如果大量经营性国有资产的存在会导致这部分资产的预算行政决策权下放，那么，合乎逻辑的推论就应当是：中国国有资产监管机构的建立、法律对该机构地位的规定以及该机构职权的行使，必将导致其对国有资本经营预算活动的参与以及政府预算决策模式的变化。因此，进一步的结论是：正视并研究现行国有资产管理体制下国资监管机构的法律地位及其权利行使对国有资本经营预算行政决策模式的影响，应当是界定国资监管机构预算职责的可行思路。

　　尽管可以相互借鉴，但经营性国有资产管理体制归根到底是由各国国有资产的具体情况决定的。就中国而言，经过三十年的经济改革，在建立社会主义市场经济的背景下，“政企分开”的改革思路已经被法律肯定。2003年国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》明确规定，国务院代表国家对企业国有资产履行出资人职责，省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外的企业国有资产履行出资人职责。与此同时，中国在政府层面建立了独立于财政部门的专门机构—国有资产监督管理机构，该机构依本级政府授权、代表政府履行出资人职责，依法对企业有资产进行监督管理。2008年颁布的《企业国有资产法》，表明企业国有资产出资人制度被提升到国家法律的层面。[8]因此，按照上文的结论，在体制不变的前提下，履行企业国有资产出资人职责的特殊法律地位及相应的出资人权利行使将导致国资监管机构对国有资本经营预算活动的参与。由此推论，在法律层面上，国资监管机构参与国有资本经营预算活动的权源以及边界，首先应当取决于现行法律对其地位和职权的基本规定，具体而言，取决于国资监管机构代表本级政府对国家出资企业依法享有的资产收益、参与决策、选择管理者以及制定章程等权利。[9]

　　基于上述讨论，笔者认为，目前中国国有资产管理体制对国有资本经营预算行政决策模式产生的重要影响在于：国资监管机构的设立及其法律地位的确立奠定了该机构参与国有资本经营预算活动的法律基础，相关法律法规对国资监管机构预算职责的具体界定应当以该机构代表政府履行的出资人权利的范围为边界进行。因此，在依《预算法》确定财政部门作为政府预算草案编制主体的同时，应当肯定国资监管机构基于其法律地位和职责对相关预算活动参与的正当性，相关法律法规应以此为基础对财政部门与国资监管机构在国有资本经营预算行政管理及决策层面上的职责进行划分和规定。同时，考虑到在预算收入收缴、预算编制和执行等环节中，履行出资人职责的身份并不必然导致国资监管机构对政府财政总体利益的维护，应从维护国家财政统一性的角度建立财政部门对国资监管机构履行预算职责的监督机制。

　　三、国资监管机构预算职责的界定

　　行文至此，以出资人权利的行使为基点，从财政部门与国资监管机构在预算收入收缴、预算草案编制及预算执行等环节的具体职责划分的角度，对国资监管机构在国有资本经营预算中职责的具体设计和制度构建便顺理成章了。[10]

　　1、国资监管机构在预算收入收缴环节的职责

　　应当指出，基于我国目前的经营性国有资产管理体制，在国有资本经营预算中存在两种性质不同的法律关系：一是因确定国有资本收益收缴数额产生的企业与出资人之间的利润分配关系；一是因国有资本收益的具体收缴产生的企业与政府财政部门之间的预算监管关系。这是国有资本经营预算法律关系与政府一般公共预算法律关系的重要区别。这一区别决定了国资监管机构与财政部门在预算收入收缴环节职责的划分应当从以下两方面入手。

　　首先，关于国有资本收益收缴数额的确定。根据《企业国有资产法》及《试行意见》的规定，国有独资企业按规定上交国家的利润、国有控股及参股企业国有股权（股份）分得的利润是国有资本收益中最重要的组成部分，依现行国有资产管理体制，国有企业利润上缴体现的是出资人与企业之间的法律关系，其中双方当事人的法律地位又决定了，企业利润上缴数额的确定应当由国资监管机构决定，否则将与现行国有资产出资人制度产生冲突。财政部及国资委关于《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》（以下简称《收益收取办法》）中关于国有资本收益收取由企业向国资委申报并审核、财政部复核的规定恰好体现了这一点。[11]它表明，在现行国有资产管理体制下，国有资本收益收取数额的确定权呈下放状态：国资监管机构在其中居主导地位，而财政部门则处于监督地位。但《试行办法》没有明确规定国资监管机构在确定国有企业利润和红利收缴比例中的主导地位是一个缺陷。这可能导致实践中由财政部单独确定利润和红利收缴比例，而在财务及经营信息均处于劣势的情况下，上缴比例的确定可能脱离实际、偏离制度设计的初衷。因此，笔者建议，立法应当明确规定国资监管机构参与企业利润分配政策的制定，并有权依利润分配政策确定和调整利润上交比例，财政部门对此负有监督职责。

　　其次，关于国有资本收益收缴的监管问题。笔者认为，在目前的国有资产管理体制下，一旦国有资本收益收缴数被确定下来，收益收缴的监管就由于其在性质上属政府公共行政行为而不在国资监管机构的职责范围内，应当由财政部门负责。因此，《收益收取办法》中关于中央企业欠交国有资本收益，由财政部、国资委查明原因并采取措施予以催交的规定存在缺陷。[12]收益收取办法》并没有对财政部和国资委共同承担催交职责做出具体规定，如果将共同催交理解为在各自的职责范围内履行催交职责，那么由于国有资本收益收缴法律关系发生在财政部与国有企业之间，[13]催交的职权应当被赋予财政部而不在国资委，并且，就其法律地位而言，由国资监管机构对欠交国有资本收益的企业采取行政处罚措施也不具有正当性。显而易见，《收益收取办法》将企业欠缴国有资本收益的催交主体未加区分地规定为国资委和财政部，混淆了两类不同性质的法律关系，进而可能产生两个机构互相推诱而导致实际上无人负责催交。因此，笔者建议，立法应当明确规定由财政部门负责采取措施对欠缴国有资本收益的企业进行催交。至于国资委在其中的作用，应当是基于其对企业的资本或股份控制，在出资人职责范围内，对欠缴企业的董事或高管进行行政处分，例如降低绩效工资或工资等级、解除职务或解除聘任等。而此类行为在性质上不属于政府公共行政行为。当然，为发挥国资监管机构在其中的作用，弥补财政部门监管的不足，应当加强不同性质处罚的衔接，以提高财政部门的监管效率。因此，建议规定国资委与财政部之间就收益收缴信息进行通报，规定财政部有权就企业欠交行为建议国资委对经营者实施处分。

　　2、国资监管机构在预算草案编制环节的职责

　　按照《试行意见》、财政部《中央国有资本经营预算编报试行办法》及国资委《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法（试行）》的相关规定，财政部为国有资本经营预算的主管部门，负责编制中央国有资本经营预算草案；国资监管机构为国有资本经营预算单位，负责编制本单位所监管企业国有资本经营预算建议草案。具体而言，国资委根据中央企业财务预算，结合宏观经济形势和企业生产经营发展状况，测算中央企业本年度预计可实现的国有资本收益，作为编制下年度预算建议草案的预算收入，中央企业根据国资委下达的下年度预算支出计划编制要求，申报本企业下年度预算支出计划，并按内部决策程序形成书面申请报告报国资委，国资委按照下年度预算收入统筹安排、综合平衡后编制完成预算建议草案，报财政部审核。[14]

　　从上述规定不难看出，国资监管机构在预算草案编制中职责确定的基础是现行的部门预算制度。笔者认为，从国资监管机构参与国有资本经营预算草案编制的法律基础看，这一定位并不准确。首先，就中央企业预算收入建议草案的编制而言，由于确定国有资本收益收缴数而产生的关系是企业与出资人之间的利润分配关系，预算收入数的预测和确定应当是国资监管机构代表本级政府履行企业国有资产出资人职责的结果，因此中央企业预算收入建议草案编制的基础实际上是出资人权利。其次，就中央企业预算支出建议草案的编制而言，国资监管机构的参与仍然取决于出资人权利。根据《试行意见》和《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法(试行)》的规定，资本性支出是目前国有资本经营预算支出中最重要和最主要的部分，在附表“中央企业国有资本经营预算支出计划表”，中，资本性支出具体分为新设企业注入国有资本、补充企业国有资本、认购股权、股份以及其他资本性支出等四类。显然，资本性支出数的确定在性质上属国家向企业投资。而根据相关法规，首先，资本性支出所涉及的国有企业增资、合并等事项的决定权依法归国资监管机构行使；[15]其次，国资委对中央企业的投资活动实行分类监督管理，即建立规范董事会的国有独资公司的投资项目实行备案管理，未建立规范董事会的国有独资企业和国有独资公司的主业投资项目实行备案管理、非主业投资项目实行审核管理，国有控股公司以及其他类型企业的投资项目实行信息报送管理；[16]再次，国资委对国有企业或国有控股企业受让上市公司股份超过5%以上的实行备案管理。[17]这些规定清楚地表明，目前国资监管机构对企业资本性支出预算建议数的提出享有其职责范围内的权利。这也意味着，资本性支出预算数的决定权应当呈现分权的态势，即尽管由于资本性支出来源于国有资本预算收入，是国家财政收入的组成部分，应当肯定财政部对资本性支出预算数的确定享有行政决策权，但同时也应当肯定，国资监管机构有权在其出资人的职权范围内确定企业资本性支出的数额。

　　综上，不是部门预算制度而是国资监管机构履行职责的活动导致了其对国有资本经营预算草案编制的参与。因此，笔者认为，界定国资监管机构在国有资本经营预算草案编制环节的职责，首要考虑因素应当是出资人的权利，然后才是与部门预算制度的衔接。笔者的具体建议如下。首先，明确规定国有资本经营预算建议数由中央企业提出后上报国资监管机构，国资监管机构在其职责范围内进行平衡后确定并形成预算建议草案。与此同时，为了对国资监管机构提出预算建议草案的行为实施监督，并与公共预算中的“经济建设预算”进行平衡，应吸收部门预算的合理成份，保留“两上两下”的预算编制程序，规定国资监管机构向财政部门上报预算建议草案，财政部门享有否决权及最终决定预算草案的权利。其次，为避免“两上两下”程序中的不足—可能产生的财政部在“两下”过程中否决权的随意使用以及预算单位利用信息优势在“两上”过程中巧立名目挤占预算资金，应当从实体及程序两方面对国有资本经营预算草案编制中财政部和国资监管机构“两上两下”中的权利行使进行适当限制。具体而言，应当从程序上规定，国资监管机构上报财政部的预算建议草案应如实反映企业预算收入和企业对预算支出的实际需求，保证预算建议数的合理和真实，财政部对国资监管机构上报的预算建议草案如有否决或重大修改，应当说明理由。为保证上述程序执行的实际效果，建议在国资监管机构层面设立投资决策委员会，负责对企业上报的预算建议数进行审核，同时在财政部层次设立预算草案编制委员会，负责对国资监管机构上报的预算建议草案进行审核、协调，并出具审核意见。

　　3、国资监管机构在预算执行环节的职责

　　预算执行环节包括国有资本收益收缴、预算支出资金的拨付、预算调整以及结算报告草案的编制等。关于国有资本收益收缴中国资监管机构的职责及其与财政部门的关系已在前文有论述。对《试行意见》关于预算执行的其他规定，笔者认为，还需要对预算调整程序中国资监管机构的职责做出具体规定。首先，以出资人的权利为基础，国资监管机构有权决定是否根据企业情况变化提出预算调整请求，对特殊情况下的预算调整，应当规定国资监管机构具有一定的处置权。当然，为避免预算调整的随意性，对特殊情况应当做出明确限定。其次，为实现国有资本经营预算制度设置的目标，应当规定国资监管机构必须将企业预算执行情况纳入对企业经营者的考核指标范围。需要指出的是，作为履行企业国有资产出资人职责的机构，对所出资企业执行预算进行监督是国有资产监管机构的职责，因此所有类似监督措施的采用均属出资人权利的延伸，并不具有政府监管的意义，不能取代财政部门对预算执行情况的监督。

　　四、结论

　　本文从经营性国有资产管理体制对预算行政决策模式的影响、法律地位与职责履行对国资监管机构参与国有资本经营预算的决定性作用两方面论证了笔者的基本观点，即以出资人职责履行作为国有资本经营预算中财政部门与国资监管机构之间职责划分的平台并界定国资监管机构的预算职责，既可发挥国资监管机构在国有资本经营预算中的积极作用，又不损害财政预算管理统一性的制度构建目标。




【作者简介】
徐晓松，中国政法大学教授。


【注释】
[1]早在1995年，我国《预算法实施条例》第20条就明确规定，各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。2007年9月国务院《关于试行国有资本经营预算的意见》发布后，国有资本经营预算制度试点在全国范围内展开。2008年第十一届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国企业国有资产法》明确规定，国家建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理。
[2]这些配套行政规章主要有2007年财政部《中央国有资本经营预算编报试行办法》、政部和国资委《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》、2008年国资委《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法（试行）》等。其中的问题，本文第三部分有分析。
[3]目前这方面的研究主要集中在经济学领域。如文宗瑜和刘微著：《国有资本经营预算管理》，经济科学出版社2007年版：宋文玉、霍炜：《建立国有资本金预算存在的现实问题和需要进行的配套改革》，《经济研究参考》2000年第18期；焦建国：《国有资本预算与国有资产管理体制改革》，《经济与管理研究》2005年第8期：赵复元：《建立国有资本经营预算制度的综述》, //www.crifs.orgcn, 2005年5月17日等。这些文献从功能和现状的角度探讨了国有资产监督管理机构在国有资本经营预算中地位和作用。
[4]2002年《OECD国有企业公司治理指引》向所有成员国建议：国家应通过一个集中化的所有权（行动）实体或有效的协调主体来行使其所有权职能，使国家所有权与政府监管职能严格分开，以更好地确保国家所有权能够以一种专业化和问责的方式进行。详见张正军译：《OECD国有企业公司治理指引》，中国财政经济出版社2005年版，第2页、第33-34页。
[5]李兆熙：《国资管理变革的法国样板》，《国企》2007年第5期。
[6]淡马锡公司是一家国有资产控股公司，相当于“政府—国有资产管理公司—国有公司”三层次模式中的第二层次，该公司的董事会由10名成员组成，其中8名是政府公务员。目前，淡马锡投资控股公司董事会中8名政府有关部门的代表包括：由财政部常务秘书（相当于常务副部长）担任董事长，新加坡金融管理局局长、财政部总会计师、新加坡贸易发展局局长等都担任该公司的董事。详见上海证卷交易所研究中心：《中国公司治理报告(2004) :董事会独立性与有效性》，复旦大学出版社2004年版，第28-30页；四川省国有资产经营投资管理有限责任公司：《扬起资本运作的风帆—新加坡淡马锡控股有限公司启示》，《四川财政》2001年第11期。
[7]目前美国国有企业资产仅占全社会资产总额10%左右，大大低于西欧国家，并呈下降趋势，需要市．场化经营的资产仅占很小的部分，对纯承担政府公共职能的国有企业一般由美国联邦政府的行业主管部门或政府根据国会决议专门设立常设委员会行使管理监督权。详见罗建钢著：《委托代理：国有资产管理体制创新》，中国财政经济出版社2004年版，第110页。
[8]见《企业国有资产法》第4、11条《企业国有资产监督管理暂行条例》第5条、第6条。
[9]见《企业国有资产法》第12-15条,《企业国有资产监督管理暂行条例》第22-37条。
[10]本部分的分析以目前正在实施的2007年国务院《关于试行国有资本经营预算的意见》、2007年财政部《中央国有资本经营预算编报试行办法》、财政部和国资委《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》、2008年国资委《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法（试行）》等法规为基础展开。
[11]见财政部、国资委《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》第14条第1款：财政部、国资委《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》第16条。
[12]见财政部、国资委《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》第14条第1款：财政部、国资委《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》第16条。
[13]《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》规定的‘企业申报—国资委和财政部初审—财政部统一复核—国资委向企业下达上缴通知一一企业向财政部上交“的整个程序也清楚地表明了这一点。
[14]见2007年国务院《关于试行国有资本经营预算的意见》第7条、第13条、第14条;2007年财政部《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法（试行）》第3条、第9条；2008年国资委《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法（试行）》第5条、第7条、第10条。
[15]见《公司法》第67条，《企业国有资产监督管理暂行条例》第21条、第32条。
[16]见国资委2006年《中央企业投资监督管理暂行办法》第9条、《中央企业投资监督管理暂行办法实施细则》相关规定。
[17]见2007年国资委《国有单位受让上市公司股份管理暂行规定》第9条。