反思国有资本经营预算法律制度的目标定位

【出处】《政治与法律》2009年第4期
【摘要】《中华人民共和国企业国有资产法》第六章专章规定国有资本经营预算法律制度，虽然仅有五个条文，但对于国有资本经营预算的编制主体、范围和编制原则等都作出了重要规定。受近年来国有资本经营原则保值增值理念的影响，该法对国有资本经营预算法的目标定位出现了一定的偏颇。在现代市场经济中，国有企业的功能具有二重性：在具体的经济活动中具有营利性功能，在宏观经济调控中具有非营利的社会功能。我国社会主义公有制的性质决定了国有资本的性质具有二重性即增值性和公益性。国有资本经营预算制度是国有资本经营的监管方式，是政府宏观调控的重要法律手段。国有资本经营预算的编制主体应当有发展改革部门参与。国有资本预算应该分担构建新型社保体系的责任，应从政策上明确国有资本预算要服从全国统一的社会保险基金预算。
【关键词】企业国有资本；经营预算；国有企业；国有控股公司；国有资产保值增值
【写作年份】2009年


【正文】

　　一、从国有企业的定位看国有资本的性质

　　（一）从国有企业的产生和发展历程认识国有企业的双重功能

　　1、西方发达国家国有企业的发展历程

　　第一次世界大战以前，资本主义国家实施自由竞争的经济政策，西方社会奉行‘管得最少的政府就是最好的政府’理念，政府几乎不对经济进行任何干预，国有企业很少。只有英国、法国等老牌的资本主义国家将邮政、铁路、烟草置于政府的控制之下。在1929年至1933年的经济大危机时期，企业破产的浪潮以及大量的失业使政府不得不积极参与市场体系的重建工作，并力图使企业的利润和工人的收入恢复到正常的水平，因此，国家干预之风遍及旧的资本主义自由市场体系。1929年经济危机开始以后，为解决国计民生的紧迫问题，按照罗斯福新政的要求，美国建立了一些国有企业，包括财政公司、信贷公司、进出口银行、农作物保险公司、联邦保险公司等。美国迄今为止最大的国有企业—田纳西河流域管理局，就是这一时期开始建立的。田纳西河流域管理局的产生，标志着美国国有企业的发展进入了新的阶段。美国人将田纳西河流域管理局的产生和发展称为“伟大的试验”。[1]

　　在第二次世界大战期间，西方国家的经济尤其是私有经济遭到严重破坏，战后初期西方国家又普遍存在资本短缺、物价飞涨和生产萎缩的现象，大批中小企业倒闭破产，经济陷入瘫痪状态。私营经济的普遍不景气，使得完全依靠私人资本进行大规模技术更新和新投资的策略无法实施。第二次世界大战后，特别是从20世纪50年代起，新技术革命的浪潮席卷欧美，随着以社会化工业化为特征的科技革命的深入发展，一系列新的社会性问题接踵而至。从理论上看，西方国家在战后为了迅速恢复经济，都普遍采用了凯恩斯主义的理论。英国自1945年开始就将一系列基础工业和英格兰银行收归国有。第二次世界大战结束后，美国就开始着手处理战时建立的国有企业，并且主要集中于基础设施部门和高技术产业部门，有资料表明，二战后至20年代70年代初期，美国政府在工业和公用事业部门投资总额达到1567.7亿美元（按1947年至1949年不变价计算），占同期国家投资的57.2%。[2]

　　由此可见，西方国有企业的产生，归根到底还是因市场失灵而导致政府对国民经济进行宏观调控的结果，是市场经济的一种完善和发展。

　　2、我国国有企业的发展历程

　　新中国成立之初，中央人民政府没收了官僚资本，根据不同情况接受了帝国主义在华企业，建立了以国有企业为基础的国营经济，掌握了国民经济的命脉，为国民经济的恢复和初步发展奠定了坚实的基础，经济发展取得的巨大成功。中央人民政府之所以能够在极其险恶的经济环境下赢得了财政平衡、市场稳定、生产恢复的胜利，是因为在社会主义性质的国营经济领导下，国有企业在国家调控下的市场体系中起到了举足轻重的作用。在第一个五年国民经济发展计划时期，我国重点建设了156个大型国有企业和694个较大的国有企业，我国工业总产值平均每年递增14.7%，创造了资本主义国家无法比拟的工业发展速度。[3]后来，由于连续不断的政治斗争的干扰，国有企业的经济效益不断下滑，国民经济几乎到了崩溃的边缘。

　　中共党的十一届三中全会以后，我国走上了以经济建设为中心的改革开放的道路。30年来，国有企业改革始终是整个经济体制改革的中心环节。经历了扩大经营自主权、制度创新和结构调整阶段后，中共十六大提出深化国有资产管理体制改革的重大任务，明确提出：国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。国有企业实现了从政府行政机关的附属向市场主体的转变，国有企业的经济效益得到了大幅提高，从2003年到2006年，中央大型国企盈利总和从不到4000亿元到超过7000亿元，国有企业利润实现了连续4年的高速增长。[4]据财政部统计数据，2007年国有企业实现销售收入18万亿元，同比增长20.1%，实现利润1.62万亿元，同比增长31.6%，上缴税金1.57万亿元，同比增长21.8%，创历史新高。[5]

　　纵观我国国有企业的发展历程可以看出，国有企业对国民经济的发展起着举足轻重的作用。国有企业不仅是独立的市场主体，促进我国市场经济体系的建立和完善，而且对宏观经济的引导和调控亦影响巨大。

　　（二）国有企业的双重功能决定了国有资本的性质

　　1、国有企业的双重功能

　　在市场经济中，作为市场经济微观基础和市场经济主体的企业，应当追求最大利润为目标从事生产和经营活动，实现其经济人的自然本能。同其他非国有的一般企业一样，作为市场竞争主体，国有企业也要通过自己的生产经营活动，向市场提供产品和服务，并努力实现利润最大化或实现成本最小化从这个意义上说，国有企业应当具有一般的营利功能。

　　与此同时，国有企业必须具有其特殊的社会性质和社会功能，从根本上说，这是源于市场经济本身发展的需要。在经济生活中，垄断、外部性、公共物品以及市场信息不充分等因素的存在，必然会导致市场失灵，从而使资源不能得到最优配置，在此情况下，市场经济的理想状态即帕累托最优状态也就不可能实现。此外，市场经济自身存在的功能缺陷还会造成经济运行中有可能出现大起大落的强周期波动现象，导致严重的失业或通货膨胀，同时还会导致经济结构失衡和总量失衡，这客观上需要政府对经济运行进行干预。一般来说，政府干预经济运行的方式有两种：一是运用经济政策进行干预，二是组建国有企业。其中，由政府投资组建国有企业是一种重要的选择，这种选择在某些行业、某些领域和许多场合都是不可替代的。在此情况下，由政府拥有或实际控制的国有企业，除具有一般的营利功能外，也就自然而然地具有了非营利的社会功能。如果国有企业丧失了这种功能，仅仅依靠政府实行财政政策和货币政策来干预经济运行，是难以克服市场失灵和弥合市场功能缺陷的。这是一切市场经济国家都普遍存在国有企业的重要原因。[6]

　　由此可见，在现代市场经济中，国有企业的功能具有二重性：在具体的经济活动中具有营利性功能，在宏观经济调控中具有非营利的社会功能。

　　2、国有资本的性质

　　长期以来，我国国有资本一直围绕国有资产保值增值、国有经济效益提高而运作，国有资产管理更侧重于国有企业及国有控股公司微观层次问题的解决。从社会各界的呼声及政府宏观调控的要求看，国有资本似乎应该发挥比保值增值还要大的作用。从国有资产管理到国有资本经营，再到国有资本经营预算，要求区分国有资本在宏观层面与微观层次的作用及具体要求。保值增值是国有资本在微观层次的作用及具体要求，引导并强调国有企业及国有控股公司提高竞争力，尽力实现股东利益最大化。但是，从国有资本宏观层面的作用及具体要求看，国有资本应该在提高全社会资源配置效率、解决一些深层次社会经济问题等方面充分发挥作用。国有资本不同于一般意义上的资本。一般而言，资本是能够带来剩余价值的价值。这可以从自然属性和社会属性两个方面来理解资本的本质：从自然属性看，资本是一个属于商品经济的特有范畴，是通过在连续不断的运动中占有和支配剩余劳动，以取得价值增值的价值，它属于社会生产经营不可缺少的要素，资本本身不反映社会关系；从社会属性看，资本与一定社会制度及生产资料所有制相联系，就必然反映该社会的本质特征，是一种社会关系的反映，是一种历史的生产关系。国有资本特别是我国的国有资本除具有一般资本的增值性以外，还应当反映出社会主义国家的性质—为广大人民的根本利益而解决社会资源配置效率和社会经济的公平分配问题。我国社会主义公有制的性质决定了国有资本的性质具有二重性即增值性和公益性。增值性是指微观上的保值增值而解决效率问题，公益性是指宏观上顺应国家产业政策而解决社会经济中的公平问题。

　　二、国有资本经营预算法的目标定位

　　自1994年颁布的《中华人民共和预算法》提出要实行复式预算后，党中央、国务院对于国有资本经营预算一直持鲜明的支持态度。2003年中共十六届三中全会首次明确提出“建立国有资本经营预算制度”;2004年温家宝总理在《政府工作报告》中再次要求‘抓紧完善国有资产监督管理相关法规和实施办法，研究建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系，进一步落实国有资产经营责任”;2006年，财政部受国务院委托，起草了《国有资本经营预算实施条例》并小范围征求相关各方的意见；2007年5月30日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署试行国有资本经营预算工作，2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，明确了国有资本经营预算的收支范围和编制、审批与执行的相关内容，2007年11月20日《中央国有资本经营预算编报试行办法》出台；2008年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国企业国有资产法》。由此可见，国有资本经营预算法的立法过程达14年之久。

　　（一）国有资本经营预算法促进和监督国有资产的保值增值 1、国有资本预算法以促进和监督国有资产保值增值为主要价值目标

　　国有资产保值增值是建立国有资本经营预算制度的出发点之一。首先，国有资本预算法要求国有资本预算经营要客观反映国有资产保值增值的基本状况。国有资本经营预算的最基本职能就是统计和规划，它以国有资本经营收入和变现收入为主要来源，有计划、有目标地完成国有资本的支出，这一过程包含了一个国有资产保值增值的循环。因此，国有资本预算清晰准确地反映着每一预算年度或一定时期内国有资本总量增长或减少的额度，并通过相关程序，保证出资人的知情权。其次，国有资本经营预算有利于加强国有资产保值增值的监督。国有资本经营预算不仅要通过自身的机制设计，从国有资产管理的角度实现对资本保值增值能力的监督，同时作为政府预算体系的有机组成部分，还要使全部管理内容接受财政内部监督以及人大和审计的监督，从而实现对国有资产保值增值的多重监督。再次，国有资本经营预算将促进国有资产保值增值。国有资本经营预算本身不能代替国有资本经营质量的提高而实现国有资产保值增值，但国有资本预算可以通过体系和机制的设计促进国有资产保值增值。[7]

　　2、国有资本经营预算法促进和监督国有企业和国有控股公司提高管理水平

　　促进国有资产保值增值是国有资本经营预算微观职能的核心表现。具体地说，国有资本经营预算要把促进国有资产保值增值作为预算编制和执行的原则性导向之一，同时要在配套机制中把国有资产保值增值作为国企和国有控股公司经营绩效考评和激励机制的核心指标。保值增值应当是预算编制的一个基本原则。首先，以国有资产保值增值为导向编制国有资本中长期经营预算收入规模，要以国有资本年度经营预算收入逐年递增累加的数额为标准，即要求国有资产保值增值并反映在国有资本年度预算收入中，继而预测5年度、10年度的经营收入。其次，在国有资本变现预算中，国有资产、国有产权、国有股权等出售必须坚持国有资产保值增值的原则，合理评估和定价。最后，为了保障国有资产保值增值，在国有资本经营预算体系中需要建立国有资本经营绩效考评和激励机制。其中，绩效考评的主要指标就是国有资产是否实现了保值增值，并以此作为考核企业经营业绩和国资部门运营资本绩效的核心指标。

　　3、国有资本经营预算法通过保值增值实现政府宏观调控职能

　　作为政府预算体系的有机组成部分，国有资本经营预算是对政府在短期或中长期国有资本运营活动的反映，是国家凭借资产所有权以市场竞争的方式对国有资本进行价值管理。国有资本经营预算管理要通过微观层次上的国有资产保值增值来实现国有资本的一部分宏观调控职能。首先，国有资产保值增值是建立国有资本经营预算制度的出发点之一，通过国有资本经营预算客观反映国有资产保值增值的基本状况，更有利于加强对国有资产保值增值的监督。同时，通过体系和机制的设计，国有资本经营预算应当把保障国有资产保值增值作为国有资本经营绩效考评和激励机制的核心指标。其次，国有资本经营预算更要反映国有资本的社会属性，这才是国有资本存在的意义所在。国有资本预算完全可以通过规划国有资本“进”和“退”的领域和规模，通过资金调度，服务和支持全社会资源配置效率的提高以及弥补公共财政和社会保险基金的资金缺口，最终提高出资人的综合福利。

　　4、国有资产的保值增值在企业国有资产法中得到充分的体现和保障

　　在企业国有资产法的专门立法中，国有资产的保值增值作为其核心立法价值在多处得到体现。《中华人民共和国企业国有资产法》第一条规定：“为了维护国家基本经济制度，巩固和发展国有经济，加强对国有资产的保护，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，促进社会主义市场经济发展，制定本法。”由此可见，通过加强对国有资产的保护来发挥国有经济在国民经济中的主导作用，以维护国家基本经济制度是企业国有资产法的核心价值，而国有资产的保值增值无疑是对国有资产的最好保护。该法第七条进一步规定：“国家采取措施，推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中，优化国有经济布局和结构，推进国有企业的改革和发展，提高国有经济的整体素质，增强国有经济的控制力、影响力。’该法第八条明确规定：“国家建立健全与社会主义市场经济发展要求相适应的国有资产管理与监督体制，建立健全国有资产保值增值考核和责任追究制度，落实国有资产保值增值责任。”该法第十五条对国资委的定位是‘履行出资人职责的机构对本级人民政府负责，向本级人民政府报告履行出资人职责的情况，接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。”外，在《中华人民共和国企业国有资产法》有关国家出资企业管理者的选择与考核、关系国有资产出资人权益的重大事项、国有资产监督以及法律责任等章节对此也都作了具体规定。国有资本经营预算法律制度作为企业国有资产法的重要组成部分，也应把国有资产的保值增值作为其核心立法价值之一。

　　总之，国有资本经营预算制度是对国有资本经营与监管体制进行的制度创新；它已经脱离了传统经济体制的本意，表达的是一种在市场经济条件下的政府如何驾驭国有资本的方式，即国有资本经营的监管方式；它以提高国有资本和国有企业的运营效率即国有资产的保值增值为使命。

　　（二）国有资本预算法是政府宏观调控的重要法律手段

　　2007年9月8日，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》（以下简称《意见》），决定试行国有资本经营预算。这意味着，近年来税后利润不断高速增长的国有企业将结束长达十三年独享红利的历史。《意见》开宗明义地指出，建立国有资本经营预算制度有四大意义，首要的两点是增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度。将国资经营预算当成调控手段，是政府宏观调控的重要法律手段。

　　1、国有资本预算引导全社会资本和资金的投资方向

　　经过了30年的改革开放，中国已经成为世界经济大国，经济总量排在全球第4位，在全球经济大国中，中国的国有资产数额最大、国有经济比重最大。国有资本在我国经济发展中占有举足轻重的地位，因此，国有资本的走向是其他非国有资本选择投资领域和行业的风向标。国有资本预算体系是国有资本变现预算和国有资本经营预算、年度预算和中长期预算的有机结合。这种多元的内容和周期结构对于引导全社会资本和资金的投资方向具有非常现实和积极的意义，可以为社会资本进入或退出某些领域和部门提供重要参考。首先，国有资本经营预算和中长期预算的结合将明确国有资本进入（发挥作用）的主要领域。国有资本经营预算在编制中长期支出预算时，一个重要的内容就是规划国有资本的经营性再投入，也就是要列出未来5年度或10年度国有资本投资（标志是产生国有资本增量）的领域和行业；据此，投资者和消费者能够较为直观地判断出未来国有资本发挥导向作用的领域和行业，调整私人资本、跨国资本走向，做出跟进或退出的选择。其次，国有资本变现预算和中长期的结合将明确国有资本“退出”的领域和行业。国有资本变现预算规划的对象是国家拟进行变现的国有资本，变现的领域和规模以及进度都可以清晰地反映在国有资本变现预算、特别是国有资本中长期变现预算中。对于社会资本来说，通过国有资本变现预算，可以预期国有资本在未来五年至十年退出或缩减规模的领域，同样有助于做出投资或撤资的选择。[8]

　　2、国有资本预算是市场配置资源的重要补充手段

　　在我国实现向市场经济转型过程中，市场在资源配置中的主导作用越来越强。但是，市场机制也不是万能的。在中国这样一个地区经济发展不均衡、计划经济体制的阴影尚没有完全消除的国家，市场机制以及市场竞争手段无法解决社会经济的公平问题，也无法消除与所谓的“经济外部性”相关的体制和机制障碍。因此，强调更大程度发挥市场在资源配置中的基础性作用的同时，也不能忽视政府在资源配置中的作用。国有资本是政府掌控的经济资源之一，如何实现这一资源合理利用的最大化，有效弥补市场竞争手段在配置资源中的不足，是国有资本预算管理的主要目标。国有资本预算作为市场竞争手段配置资源的重要补充。一是可以通过直接的收入划拨，实现对公共财政预算和社会保险基金预算的支持，解决现实的公共管理和社会保障方面的资金缺口，提高全社会的整体福利；二是可以通过资本调度，推进国有经济战略布局和结构调整，间接体现国家的产业政策、经济结构调整、区域协调发展政策，加大高新技术产业、先进制造业的投入，集中资源重点扶持关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业，促进区域协调发展。

　　3、国有资本预算体现国家产业政策、国有经济结构调整等相关政策

　　从战略上或整体上看，政府管理国有资本的终极目标并不追求国有资本收入的最大化，而是追求国民福利的最优，这是由国有资本的社会性质决定的；而其现实目标则是服从和服务于国有经济布局和结构调整的总体战略目标。党中央、国务院多次强调要加大国有经济布局和结构调整力度，布局和调整的着眼点就在于国有资本的“有进有退”。国有资本的“进”，指的是要推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。而国有资本时“退”，则是指国有资本要尽快退出那些充分竞争的、国有资本经营效益不佳的领域和行业。作为服务于这一目标的手段之一，国有资本变现预算将侧重通过中长期预算的编制和执行，着力解决和国家宏观社会经济调控目标、国家中长期发展规划的衔接问题，即国家经济结构调整、国有资本有进有退政策在5年、10年期内的具体化、数量化。围绕国有资本变现，按照国家既定的经济结构调整和产业技术升级政策，结合国有资产管理，中长期预算可以较为清晰地预测定位未来5年度或10年度国有资本“退出”和“进入”的主要领域和行业，并可以量化“退出”“进入”的规模，确定相应的进程表，使国家经济结构调整政策及其目标通过国有资本预算体现出来。首先，国有资本变现中长期预算重点是中长期国有资本退出的具体领域和行业。国有资本变现预算的中长期目标之一，就是要围绕国家产业政策，实践国有资本有进有退的结构调整方针，同时完成对公共财政预算和社会保险基金预算缺口的弥补。其次，明确中长期国有资本发挥导向作用的领域和行业。党中央、国务院多次提出要加快国有经济布局和结构调整的步伐，强调国有资本要更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和领域。但是如何把政策落在实处，如何规划落实政策的具体步骤，还需要国有资本预算来解决。最后，量化中长期国有资本“进”、“退”的规模。国有资本变现中长期预算对经济结构调整的贡献还在于，它是一个数值标准，可以量化5年度或10年度国有资本“进”、“退”的数值规模；同时，还可以反映国有资本“进”、“退”的进程表，勾画出现有国有资本存量在不同领域和行业的中长期增减曲线，加强民众对坚持公有制的主体地位、发挥国有经济的主导作用的感性认识。国民经济结构调整这样事关国计民生的国家大政方针，可以通过国有资本变现中长期预算这样一种形式，使之具体化、数字化，方便来自各方面的监督，从而保证宏观调控政策的实施进度及效果。

　　4、国有资本经营预算的编制主体应当有发展改革部门参与

　　根据第十一届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发（2008）11号），设立国家发展和改革委员会，为国务院组成部门。

　　其首要职责是拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划，统筹协调经济社会发展，研究分析国内外经济形势，提出国民经济发展、价格总水平调控和优化重大经济结构的目标、政策，提出综合运用各种经济手段和政策的建议，受国务院委托向全国人大提交国民经济和社会发展计划的报告。[9]为了使国有资本经营预算更好地调控国民经济，2007年9月8日国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，对国有资本经营预算的编制主体由发展改革部门参与进行了具体规定。该意见第七条规定：“各级财政部门为国有资本经营预算的主管部门。各级国有资产监管机构以及其他有国有企业监管职能的部门和单位，为国有资本经营预算单位。”该意见第八条规定：“试行期间，各级财政部门商国资监管、发展改革等部门编制国有资本经营预算草案，报经本级人民政府批准后下达各预算单位。各预算单位具体下达所监管（或所属）企业的预算，抄送同级财政部门备案。”正是有了发展改革部门的参与，2008年中央企业国有资本经营预算才国务院批准，确定国资委国有资本经营预算支出总额547.8亿元，其中用于关系国计民生和国家经济安全的重点中央企业新设出资和补充国有资本的预算支出270亿元（约占49%），用于支持特大自然灾害中损失较重的中央企业灾后恢复重建的预算支出196.3亿元（约占36%），用于推进中央企业产业布局和结构调整等方面的预算支出81.5亿元（约占15%）。 2008年国有资本经营预算支出的下达，配合了近期出台的国家重大宏观经济调控政策，对于引导中央企业抵御全球金融危机的影响、帮助中央企业渡过难关将起到积极作用。[10]由此可见，国有资本经营预算的编制主体由发展改革部门参与有利于国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划的组织实施，有利于国家产业升级政策、国有经济结构调整以及区域经济协调发展等相关政策的贯彻落实。但遗憾的是，《中华人民共和国企业国有资产法》第六十一条却规定：“国务院和有关地方人民政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作，履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案。’这不能不说是立法的倒退。关于国资委的定位，《中华人民共和国企业国有资产法》将其定位为“履行出资人职责的机构”，该法第十一条规定：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家 出资企业履行出资人职责。”由于国资委履行出资人职责，其必然把对国有资产的保值增值当作其全部工作的核心内容，且勤勉工作，恪尽职守，否则便会受到法律的追究。《中华人民共和国企业国有资产法》第十五条规定：“履行出资人职责的机构对本级人民政府负责，向本级人民政府报告履行出资人职责的情况，接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。”与此相对应，该法第六十八条、第六十九条还列举了履行出资人职责的机构相应的法律责任。由于国有资产的保值增值是国资委的法定目标，其在编制国有资本经营预算建议草案时必然加大经济效益较好、资本回报率高的行业的再投入而加速经济效益较差、资本回报率低的行业的退出，至于国有资本经营预算是否有利于国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划的组织实施不是也不可能是履行出资人职责的机构的职责所在，因此，国有资本经营预算的编制应当由发展改革部门参与就显得非常重要。政府对经济运行进行有效调控，一个重要条件就是要保证各种调控手段之间的协调统一。国有资本经营预算作为政府宏观调控的重要手段，其收支规模和方向对国民经济的总量和结构会产生很大影响，但其宏观调控作用的发挥，需要以强化与其他宏观调控部门的协调为前提。在预算编制过程中，宏观调控部门的参与可以明确宏观调控的共同目标和方向，进而以此为依据制定年度预算的编制原则，并由国资委在预算编制中予以具体实施；预算执行过程中的调整，需要以宏观调控部门提供的宏观经济运行参数为依据，并与宏观调控部门采取的调控措施相协调。

　　（三）国有资本预算法促进社会保障法律制度的完善

　　社会保障法律制度是现代国家重要的社会经济法律制度之一。其基本功能是保障公民基本生活、维护社会稳定、促进经济发展、保持社会公平和增进国民福利，从而为社会经济的振兴创造良好的环境，使之持续、稳定、均衡、协调地发展。由于历史原因，我国社会保障资金的缺口很大，存在着严重的收不抵支的问题。通过建立国有资本经营预算，可以将收缴的一部分资本收益转化为社会保障资金，以便满足这部分社会支出的需要。

　　1、国有资本预算应该分担构建新型社保体系的责任

　　国有企业的改革过程，是剥离国有企业的社会职能并淘汰其所容纳弱势劳动力的过程。在国有企业的股份制改革中，部分弱势职工群体在改制中与改制后被分流，社保体系承接了国企改制的分流职工，与此相对应，国有资本预算也应该分担构建新型社保体系的责任。目前社保机构已经面临着很大支付压力，仅靠财政弥补和加大企业征收力度，难以从根本上解决社保支付的压力问题。作为深化国有资产管理体制改革的重要内容之一，就是要转变观念，调整政策，把用国有资本弥补社保支出缺口纳入国有资本预算中。建立“管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，管人与管事不仅仅是管运营国有资产的经理人，还要承接并安置国有企业重组后的分流人员，以维护社会稳定。此外，从国有企业发展的历史来看，在传统经济体制下国家为实现加速积累的需要，在承担职工社会保障职责的前提下把职工的报酬标准压缩到最低限度，各项社会保障支出由企业分别管理、现收现付，没有形成全社会统一提取、统一安排的保障机制。可以说，目前的国有资产存量在很大一部分是国企职工社会保险基金的转化形式，因此国有资产存量的变现收入也应该用于弥补社会保险基金的不足。[11]

　　2、社会保险资金的巨大缺口需要企业国有资本变现预算来不断补充

　　由于受资金来源的限制，社会保障体系目前的保障水平还不高，资金支付标准很低，在很大程度上只能勉强解决被保障对象的生存问题，而不能支持其提高自我发展和自我保障能力。这一现状与构建和谐社会，保证各阶层、各群体共同分享经济社会的发展成果的执政方针是相悖的，因此，社会保障体系在未来相当长时期内仍然面临着提高保障水平的任务，其产生的资金需求也将加大社会保障体系的承载压力。中国保险行业协会会长、全国政协委员王宪章认为《社会保险法》的出台需要国家得有相当的财政体系做支持，而随着我国老龄人口比例不断上升，仅人口养老金资金缺口就约为7400亿元人民币，30年后缺口约为6.2万亿元。[12]最近公布的《中华人民共和国社会保险法（草案）》第五条规定：“县级以上人民政府应当将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划。国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府应当对社会保险事业给予必要的经费支持。”由此可见，既然国家有义务多渠道筹集社会保险资金，那么通过国有资本变现预算应当不失为一项重要的选择。从国有资本的性质来看，国家所有是其形式，而全民所有才是其内容，在全民社会福利因资金匮乏而无法实现时，用国有资本一部分变现预算来实现全部最基本的社会福利，于理于法皆为必然。

　　3、国有资本预算弥补社会保险基金缺口的制度安排

　　要确保社会保险基金来源的稳定性，必须建立具有法律约束力的全国统一的社会保险基金预算。首先，地方政府应该承担弥补社会保险基金缺口的责任。在最终建成全国统筹的社保体系之前，地方政府要承担本级次社会保险基金的平衡责任，本级国有资本预算收入的一部分，应该用于弥补社会保险基金的缺口。国有资产的分级行使产权决定了不可能实施全国统一的国有资本预算。由于国务院及各省市国有资产的数额及分布存在差异，不同级次及各地的国资管理机构要从本地经济发展的布局及目标制定国有企业的改制及重组的具体政策，决定国有资本收益的支付方向及用途。无论各地市是否实施国有资本预算或国有资本经营预算，国有资本的变现收益或经营收益应该首先用于弥补社会保险基金支出缺口。尤其是地方级次的国有资产管理机构要把一段时间内的工作重点定位于国有资本变现弥补社会保险基金，不能把社会保险基金支出缺口的责任后移或转移给中央政府。其次，建立全国统一的社会保险基金预算。社会保险基金由地方政府分别进行管理，并不是否定中央政府在社会保险基金管理中的作用，相反，鉴于社会保障是关系民生、影响全局的重要公共产品，中央政府应该在社会保险基金管理中承担更大的责任。由于经济条件不同，各省市社会保险基金的缺口差异会相当大，中西部和东北地区更为严重。因此，应通过全国统一的社会保险基金预算，对各级国资管理机构的国有资产处置进行刚性约束，要求各级国资管理机构通过国有资本收益弥补社会保险基金支出缺口。除此以外，全国社会保险基金预算的刚性约束，还要体现在对地方政府官员政绩考核及任免上，社会保险基金缺口过大而在规定的时间内不能有效弥补缺口的地方官员要承担责任。目前，中央级次及部分地方国资管理机构正积极尝试国有资本预算或国有资本经营预算，党中央和国务院应从政策上明确国有资本预算要服从全国统一的社会保险基金预算。

　　4、国有资本经营预算法能够实现社会正义

　　国有资本经营预算法是国家资源配置法，是国民财富分配法，它的基本职能就是通过对国家资源、国民财富进行再分配，在不牺牲效益的前提下，通过国有资本变现预算实现政府对社会保险基金的转移支付，以国有企业的国有资本收益的再分配为媒介实现从富人向穷人、从发达地区向贫困地区的再分配。通过社会财富的再分配，政府和社会对穷人和贫困地区给予必要的人道关怀和人权保障，以避免贫富悬殊，缩小地区差别，国有资本经营预算法的根本宗旨之一是达到社会福利共享，促进协调发展，实现社会正义。财政政策特别能够体现一个国家的性质和特征，熊彼特指出：“一个民族的精神，它的文化水平、它的社会结构、它的政策所部署的行为，所有这些以及更多的东西都被写进它的财政史之中……谁懂得如何倾听它的信使的声音，谁就能在这里比其他任何地方更加明了地识别世界历史的雷鸣。”[13]他对财政的高度认识，充分说明财政的重要性，正是财政的重要性决定了财政法的重要性，而国有资本经营预算法的准确定位则充分体现了我国社会主义财政法的性质。




【作者简介】
高桂林，石家庄经济学院副教授。翟业虎，首都经贸大学副教授。


【注释】
[1]参见《浅谈美国国有企业》，//bbs.cunzone.com/thread-6932-1-1.html.
[2]梁祖晨、许丽娜、俞洪峰：《由兴盛走向衰退的西方和苏东国有经济》，《商场现代化》2007年第3期。
[3]李富春：《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》，《人民日报》1955年7月8日第2版。
[4]文宗瑜、刘微著：《国有资本经营预算管理》，经济科学出版社2007年出版，第2页、第39-40页、第33页。
[5]参见《2007年国有企业效益水平创历史新高》，//www.yzete.gov.cn/Rdetailas p?id=14621.
[6]张连城：《论国有企业的性质、制度性矛盾与法人地位》，《首都经济贸易大学学报》2004年第1期。
[7]文宗瑜、刘微著：《国有资本经营预算管理》，经济科学出版社2007年出版，第2页、第39-40页、第33页。
[8]文宗瑜、刘微著：《国有资本经营预算管理》，经济科学出版社2007年出版，第2页、第39-40页、第33页。
[9]有关国家发展与改革委员会职责，参见//www.ndre.gov.cn/jj/.
[10]参见《中国有色金属报》2008年11月28日的报道：《中国央企2008年国有资本经营预算支出547.8亿元》, //www.cnmn.com.cn/Show_31950.aspx.
[11]文宗瑜、刘微：《国有资本经营预算管理》，经济科学出版社2007年出版，第74页。
[12]参见《社会保险法出台难度大配套措施需完善》, //wwwSllabour.com/protect/ show.
[13][美]萨缪尔森、诺德豪斯：《经济学（下册）》，中国发展出版社1992年出版，第1214页。