行政规范性文件的鉴别标准——以备案审查为中心

【出处】《政治与法律》2010年第8期
【摘要】备案审查实务的首要难题是怎样鉴别行政规范性文件。根据现行法的规定，运用非立法性标准能够鉴别行政规范性文件与行政法规、规章。不过，鉴别前者与内部行政文件还需运用形式的、实质的外部性标准。鉴别行政规范性文件与行政政策文件，则需根据二者本质的不同，采用规范性、从属性和强制性标准。由于非立法类的、具有外部性、规范性、从属性和强制性的行政文件，并不一定就是行政规范性文件，也可能是规定个别规范的典型行政处分文件或一般行政处分文件，因此鉴别它们还需要综合运用五个标准，即抽象性、一般性、将来性、反复性与普适性标准。
【关键词】备案审查；行政规范性文件；行政政策文件；一般行政处分文件
【写作年份】2010年


【正文】

　　一、问题的提出

　　行政规范性文件（以下简称“规范性文件”）属于行政机关文件（以下简称“文件”）的一类。因其是制定之后应当报送备案审查的文件类型，为了准确鉴别此类文件，我国大陆31个省级政府和一些较大市的政府先后出台的有关规章，绝大多数都界定了它的概念。例如，《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》第2条规定，“本办法所称规范性文件，是指行政机关制定并公布，在一定范围、时间内对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件。”[1]然而，由于行政机关制定的文件种类繁多、内容多样（《国家行政机关公文处理办法》列举了13类），再加上立法语言难免存在模糊性、多义性，尽管前述规章对“规范性文件”作了界定，但在备案审查工作中仍然存在怎样鉴别的难题。云南省政府法制办公室关于2007年工作的通报反映，“部分行政机关对规范性文件的概念把握不准，将行政机关内部工作制度、对具体事项的通知等一般行政公文当作规范性文件报送备案，而对部分应属于备案审查范围的规范性文件却认为不属于规范性文件，从而不按规定程序报送登记和备案。”[2]

　　实际上，所有开展备案审查工作的地方都存在这个难题。早在2002年9月关于备案审查的“合肥会议”上，国务院法制办公室的领导应一线工作者的要求，就提出过怎样鉴别规范性文件的标准（如外部性、规范性和一体遵循性）。[3]但是，这个难题至今显然还没有得到有效解决。对公法学研究而言，这是一个急待解决的实践难题，也是一个有价值的理论难题。为了解决这个难题，首先需要明确与规范性文件并存的文件有多少类型。从备案审查的角度来看，我国各级行政机关制作的大量文件，除规范性文件之外，至少可以概括为如下几类：行政法规和规章、内部文件、行政政策文件、以及行政处分④文件（包括典型行政处分文件与一般行政处分文件）。这些文件看似容易被区分，实际上需要综合多类法理进行深入、系统地研究，才有可能得出一套理论性和实用性兼备的鉴别标准。

　　二、非立法性标准

　　上列文件中，行政法规、规章属于《立法法》明确规定的法类型。它们分别系由国务院、国务院各部门、省级人民政府和较大市的人民政府，依据以《立法法》为上位法的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等制定，学理上称为“立法性文件”。制定权限和制定程序在形式上可以决定它们的立法性。凡是具有法定权限的行政机关启动前述立法程序所制定的，并且符合此类程序格式等要求的文件就属于立法性文件。[4]据此，可以反推出一个鉴别它们与规范性文件的标准——非立法性标准：凡是未经立法程序制定的文件都可能是作为非立法类文件的规范性文件。不过，根据现行宪法第89条、第90条和第108条，以及地方组织法第59条的规定，我国各级人民政府及其所属各工作部门都有权制定非立法类文件。规范性文件的鉴别工作还需要在这类文件之间进行。

　　二、形式外部性与实质外部性标准

　　根据现行备案审查制度，有必要接着审查非立法类文件是内部文件还是外部文件。内部文件是行政机关代表国家对隶属于自身的组织、人员和财物进行管理而制作的文件。[5]纯粹的内部文件并不影响行政机关以外的公民、法人和其他组织（外部相对人）的权益，而备案审查的主要目的之一是规范行政机关的文件制定权、保障相对人的合法利益，因此，作为备案审查对象的规范性文件应当是适用于行政机关之外的文件。只作用于行政机关内部的文件并不属于备案审查的范围。多数省政府制定的相关规章明确规定：行政机关内部的工作制度、管理制度、技术规程等规范本机关内部工作的文件不属于备案审查对象。[6]此类内部文件在我国台湾地区称为行政规则，即“规律行政体系内部事项之命令，不直接对外发生效力，通常与人民之权利义务无直接关系”的规定。[7]台湾“行政程序法”第159条第1项则将其界定为：“本法所称行政规则，系指上级机关对下级机关，或长官对属官，依其权限或职权为规范机关内部秩序及运作，所为非直接对外发生法规范效力之一般、抽象之规定。”

　　由此可知，在适用对象的层面鉴别规范性文件的标准为外部性标准：适用于行政机关内部人员的是内部文件（如《国家行政机关公文处理办法》）；公开适用于外部相对人的是外部文件。但事情并不这么简单，很多文件虽然在形式上只是命令、禁止或允许行政机关内部人员作为或不作为，但这种行为作用的对象却是外部相对人，或者外部相对人成了行为后果的直接承受者。对于形式上适用于行政机关内部，但却列明它们应当设立、改变或废除外部相对人法律地位的文件，如果执着地坚持它们是内部文件不是外部规范性文件，不应当报送备案审查，那么在很大程度上备案审查的对象将减少、作用将减弱，其目的的实现也将受到很大阻碍。为了消除这些负面作用，应当把形式外部性标准扩展到实质外部性标准，即文件只要可能被发文对象（执行文件的下级行政机关）作为具体行政行为实施依据，并对外部相对人的利益产生直接影响的，就应当认为是外部文件，就应当报送备案审查。

　　三、规范性、从属性与强制性标准

　　与非立法类文件不全是规范性文件一样，外部文件也不全是备案审查的对象。现实中，还存在一类作用于外部相对人的行政政策文件。德沃金（RonaldDworkin）认为政策是规定一个社群致力于实现的偏好目标的准则，一般是关于社会的某些经济、政治或者社会问题改善的准则。[8]参照其意思，“行政政策”即行政机关（通常是较高级别的人民政府）为了执行法律和落实政策、表明自己所追求的社会集体目标，而以希望、建议、劝告、警告、敦促、指导、提倡某种社会情势的方式，向不特定的外部相对人公开作出的意思表示。这类意思表示的书面形式即行政政策文件。也有人称之为“指导性行政规范”，即行政主体对不特定相对人事先实施非强制的书面行政指导时所形成的一种文件。[9]美国学者在美国联邦行政程序法的框架内把类似文件称为“政策声明”（policystatements），其涵义是指行政机关未经立法程序发布的，关于实体法或政策的内容不确定的意思声明；所有非解释性的、规定实体内容的非立法性文件都是政策声明，无论它们被标明或者被作为何类文件发布。[10]政策声明对当前的人和事不具有拘束力。[11]从备案审查的目的及文件的功能来看，美国学者的观点更符合鉴别规范性文件的初衷。毕竟此类文件与规范性文件存在本质不同，制度上也不要求把其作为备案审查的对象，实际上法制办等备案审查机构也难以对其审查。本质原因在于，行政政策文件是不具有规范性、从属性和强制性的文件。而这三者却是规范性文件必然具有的属性，可用它们作为鉴别二者的标准。

　　首先是规范性标准。法哲学层面的规范性是指与行为人的自身欲望和倾向无关而与行为的“义务性”天然相联的、行为的外在受约束性。[12]因为“无论何时何地，法律最突出的一般特征即它的存在意味着人类的特定种类的人为不再是任意性的，而是在某种意义上具有义务性。”[13]这种属性的载体无疑是规范。“规范”是一种（意志）活动的意义，通过此活动特定行为被命令、允许或者授权，经由“规范”一词意指某事应当存在或应当发生，特别是人应当（oughtto）以特定方式行为；这里的“应当”一词须作广义理解，包括人的行为被指令、命令、规定、禁止、许可、容许、授权所有这些意思。[14]不仅规则，原则也能产生这些意思。规则和原则“都是规范，因为它们都表述什么应当怎样。都能使用命令、允许和禁止的基本应然措辞来表示。原则如同规则一样是关于什么应当发生的具体判断的理由，即使它们是性质大不相同的理由。”[15]与之不同，行政政策文件是不以规范，特别是规则为内容的文件。“政策可以主要由或完全由原则性的规定组成，可以只规定行动的方向而不规定行为的具体原则；法律则是以规则为主，不能仅限于原则规定，否则，权利和义务界限不明，难以对各种利益关系和社会关系加以有效调整。”[16]作为准法的规范性文件必然也以规范为主体，规范性也是其内在属性。

　　其次是从属性标准。规范性文件的决定性部分必然是由表述规范的语句组成，而规范所设定的社会关系是权利、义务等关系，因此规范性文件必然经由权利、义务等规范性规定对外部相对人的利益产生影响。但《全面推进依法行政实施纲要》第五段“合法行政”部分却明确规定，“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”其中必然包括以文件形式发布的抽象决定。是故，规范性文件的作出不能没有上位法依据，也就说应当从属于上位法。具体而言，此类文件只能通过解释的方式明确、细化和充实上位法的规定，而不能增加实质内容，超越被解释立法的范围。准确解释上位法的规范性文件因其内容在上位法规定之内而被视为上位法的一部分，因而能获得上位法传来的规范性拘束力。由是观之，此类文件的从属性包括内容上的解释性和效力上的传来性。以此两个次级标准观之，由于行政政策文件的内容不具有规范性，在内容上就不必如规范性文件那样从属于法规定，也不必通过解释的方式明确、细化法规定，此类文件就不能继受上位法传来的效力、不能对外部相对人产生规范性拘束力。所以说，凡是不解释法的规定、不继受法的效力的外部文件都可以认为是不具有拘束力的行政政策文件。此类文件不是备案审查的对象。

　　第三是强制性标准。前已述及，行政政策文件本质上是行政机关自主性意图的表现形式，而不是以明确、具体的规范为决定性内容的文件。行政机关主观上也不把此类文件作为拘束、调整外部相对人的手段。此类文件的实施方式与规范性文件的存在根本不同。“政策往往只具有一般的约束力，它旨在提倡、号召人们做什么，指导、规范人们怎么做，因而政策具有指导性，而不具有像法律那样的强制性。”[17]法律强制性是指法律规定和要求各类国家机关联合起来以国家暴力为后盾、以惩罚、制裁为手段来实施之的属性。[18]规范性文件是解释上位法并因而继受法效力的、作用于外部相对人的规范性文件。解释性、从属性、规范性和外部性决定了此类文件必然具有强制性、应当同广义法律一样实施之，而不像政策那样需要动员行政组织、开动宣传机器、采用宣传教育的方式来实施。[19]

　　当规范性文件的实施受到阻碍时，行政机关可以通过行政处罚、行政强制等对外部相对人加以制裁或者申请人民法院发布执行令来帮助实施。如果行政机关违背自己当初制定行政政策文件的指导性目的而强制执行之或申请人民法院强制执行之，那将受到外部相对人的反对，也不会得到人民法院的承认与支持。当然这只是假设，实际上强制实施行政政策文件也不大可能：客观方面因为此类文件基本上是态度、方向等，不具有具体、确定的可执行内容；主观方面因为行政机关在制定之初就明白此类文件并没有法的效力、不能强制实施之。执行机关运用前面的鉴别标准也可得知此类文件不能当作规范性文件强制实施。如此等等，从备案审查的角度来看，也就勿需报送备案审查。

　　四、抽象性、一般性、将来性、反复性与普适性标准

　　现实中，非立法类的具有外部性、规范性、从属性和强制性的文件，并不一定就是应当报送备案的规范性文件，还有可能是规定个别规范的行政处分文件（如行政处罚决定书等），即行政执法机关依法或根据规范性文件，基于某事件而对有关相对人作出的仅适用于个案的书面决定、通知或公告等。行政法学者通常以二种标志作为它们与行政法规、规章和规范性文件相区别的准则：一为公权力加以规律的真正对象，即事件；一为公权力规律所涉及的人，即相对人。[20]是故，可以以相对人是特定或一般，事件是抽象或具体为标准对行政机关文件进行分类：一是在文件颁布时，适用对象特定且事件具体的为最常见的典型行政处分文件；二是适用对象特定但事件抽象、不特定的文件，仍为行政处分文件；三是适用对象是一般的、不特定多数的但事项具体的文件，仍可视为一个行政处分文件，即一般行政处分文件；[21]四是适用对象一般、事件也抽象的为行政法规、规章或规范性文件，应无疑义。

　　规范性文件作为针对一般对象和抽象事件的普适性文件，与适用之时对象特定、事件具体的典型行政处分文件之间的差别很明显，采用抽象性标准和一般性标准即可鉴别清楚。问题是前述中间地带的两类文件也应当属于备案审查的范围吗？答案是否定的，理由如下：第一，根据德国和我国台湾地区的行政法学理论，前述两类中间地带的文件属于一般行政处分文件，[22]包括对人、对物的一般行政处分文件，以及有关物的使用规则文件；[23]用大陆的行政法学术语来说，前者属于具体行政行为的范畴，而规范性文件属于静态抽象行政行为的范围，二者本质上属于不同的文件类型。第二，根据现行法律规定，行政处分文件，包括一般行政处分文件应当属于行政诉讼和行政复议的受案范围，而不属于备案审查范围；第三，即使允许备案审查机构审查行政处分文件，因无严格的审查程序、证据制度等，此类机构也不具备法院和行政复议机关那样的制度能力；第四，实际上，现有备案审查机构的独立性较差、工作人员少，已不胜任大量的规范性文件审查工作，更不适合由其再审查各类行政处分文件；第五，在当前行政诉讼受案范围狭窄、行政诉讼案件数量较少，行政复议的作用也没有得到充分利用的情况下，应当加强、扩大行政诉讼和行政复议的受案范围，尽可能把各类行政处分文件放入二者审查，而不是进行备案审查；第六，现实中，有些行政机关为了规避司法审查，常以规范性文件的形式作出行政处分文件；也有些行政机关为了防止向备案审查机构漏报文件，而误把行政处分文件当成了规范性文件。以上这些方面都向报送机关和备案审查机关提出了鉴别二者的问题。

　　大陆学者关于抽象行政行为与具体行政行为相区分的理论，可以为此提供有益的知识资源。代表性的观点认为，具体行政行为是面向过去的，并一次、直接适用于特定相对人的行政行为；抽象行政行为则是面向将来的，且反复、间接适用于不特定相对人的行政行为。[24]其中的要点包括可以区分规范性文件与典型行政处分文件的相对人的一般性标准，有助于区别规范性文件与一般行政处分文件的反复适用标准、适于时空的将来性标准，以及规范效力的“间接性”标准。除此之外，还有一个重要标准，即适用事件的抽象性标准。这样共有五个区分规范性文件与一般行政处分文件的标准。

　　第一是针对事件的抽象性标准。规范性文件肯定是针对抽象事件的文件。然而，针对抽象事件的文件并不一定就是规范性文件。那些针对抽象事件但适用于特定相对人的文件应当被认为是一般行政处分文件。例如德国北莱因西发利亚邦某市政府为了防止结冰滑溜危险，对冷库之所有人下命，除结冰系大风雪自然形成外，凡由于冷冻库水蒸气外泄所赞成周遭之结冰，均应加以清除，此种对个别人抽象之规制，该邦之高等法院亦以一般行政处分审查。[25]作为该命令表现形式的文件当属一般行政处分文件。可见仅用针对事件的抽象性标准不足以鉴别规范性文件。

　　第二是针对相对人的一般性标准。规范性文件无疑是针对不特定相对人的文件，即规定适用于一般相对人的文件。不过，这种一般性需加以严格限定，如果文件针对的相对人是可以采用一定方式加以确定的，那些表面上规定普遍相对人的文件也不是规范性文件，而是一般行政处分文件。常见的确定方式共有两种：其一是处理行为作出时，相对人的范围是封闭的、不再变化的人群（如四川地震灾区的所有应当得到救济的受灾群众）；其二是相对人在处理行为作出时不固定、不封闭，但可以根据其一般特征和类别（如所有的房屋占有人、所有的交通参与人、公物的使用人等）进行确定。针对人的一般行政处分文件与规范性文件相区分所必要的相对人范围的界限，通过具体的案件事实或者说具体事件可以确定（被警方禁止通过某条公路的人群、房屋拆迁区的房产所有者）；有关物的一般行政处分文件则通过特定的物来确定[26]（如某公有图书馆的使用者、春运期间购票乘坐火车的乘客）。

　　第三是适用时空的将来性标准。由于过去时空内发生的事件具有固定性、存在的相对人具有封闭性，因此二者总可以被特定化、具体化。所以适用于过去的文件在理论上不可能是通常意义上的规范性文件，规范性文件是适用于将来时空内的人、事的文件。但此将来性标准也不是鉴别规范性文件的充分标准。前已提及一般行政处分文件中大部分是适用于将来的文件。例如警方发布的禁止通过某公路的通告、公立博物馆停止开放既定期间的公告等等，都是针对可得确定的相对人并适用于将来的文件。在行政机关为了形成或维护某种秩序或者追求某种状况的目的下，针对特定或可以确定的相对人发布的文件，当然也是适用于将来的一般行政处分文件，而非规范性文件。[27]

　　第四是适用次数的反复性标准。规范性文件必定是可以反复适用、实施的文件，即具有长效性的文件。具体而言，只要是文件内的规范所规定的构成要件（或者说只要规范规定的抽象性事件成为现实）具备了就应当适用该规范。但前面已经提及，在文件针对的对象特定或者最后可以确定的情况下，即使文件可以被反复适用，该文件也不是规范性文件。例如常见的房屋拆迁公告可以被反复作为通知各拆迁户的依据，但这种文件是一次性地适用于公告所涉房屋拆迁事件的一般行政处分文件。

　　第五是规范效力的普适性标准。通说认为，规范性文件的内容是在纸面上表示适用条件、行为模式与法律后果的抽象规定，因而需要通过中间环节才能产生实效，所以具有间接性。可是，同样作为文件，行政处分文件一经作出，其内的规范也需要行政机关和相对人的具体行为的中间环节才能产生实效，这样一来此类文件也具有了间接性。例如行政罚款决定书的规范性内容要产生实效，就需要相对人缴纳罚款并需要行政机关或其委托的组织收款。在规范效力层面，规范性文件与行政处分文件的不同之处不是所谓的“间接性”，而是规范效力的普适性。规范性文件的普适性根源于其内容是一般规范，即不是针对一个单独的、不重复发生的事件，而是指针对一整批同样的事件，其意义是当某种条件具备时，某类现象就应当发生。与之不同的是，行政处分文件的内部规范针对的相对人和事件都是确定的，即使是一般行政处分文件，其所针对的也必然包括确定的要素（要么是特定的相对人、要么是具体的事件）。这就是说此类文件所规定的是个别规范，即它决定一个人或一群人在一个不重复发生的状态下的行为，并从而只对一个特殊场合、事件才有效，而且只可能被服从和适用一次。[28]这种规范决定了所有行政处分文件只能具有个别性，而不可能像规范性文件那样具有普适性。

　　综上所述，属于备案审查范围的规范性文件是设定抽象事件并针对一般相对人的，要求在将来被反复适用的普适性文件。那些仅具备规范性文件所具有的部分属性的文件，是介于典型行政处分文件与规范性文件之间的一般行政处分文件。此种文件因其所具有的特定性、具体性，使得其相对人或适用条件是特定或可以确定的。这就具备了成为行政复议和行政诉讼案件的两个基本条件：系争案件事实具体、当事人可以确定。规范性文件则不然，在现行制度下只有它们才是适格的备案审查对象。

　　五、鉴别标准的综合运用

　　前文所列鉴别规范性文件的四个阶段、十一个标准，在理论上、逻辑上是按着非此即彼、由易到难、渐次进行的进路展开的，实务工作并非一定要如此按部就班地进行，比如鉴别文件是立法性还是非立法性的第一个阶段实际上很少会出现。报送机关和备案审查机关遇到的鉴别难题绝大多数出现在鉴别文件是内部文件还是外部文件、是外部规范性文件还是外部非规范性文件（行政政策文件），以及是外部普适性规范性文件还是外部个别性规范性文件（行政处分文件）这三个阶段。当然，这三个阶段也不是必须依次推进的，而是要看待审文件的形式和内容而定，必要时可以略去某个阶段的审查。比如，对于明显针对外部相对人的文件，就没有必要再费心论证是否可能为内部文件；对于党委和政府联合发布的多数文件则需仔细鉴别其是否为行政政策文件；对于针对具体事件、特定人群的文件则要鉴别其是否为行政处分文件，特别是否为一般行政处分文件。

　　当鉴别工作确定在某个阶段之后，还需要综合运用该阶段的所有标准。例如在第四个阶段，仅仅用抽象性标准或一般性标准，都不能准确鉴别出规范性文件，应当把前述五个标准全部用上才能准确认定某文件是规范性文件。如同选择某阶段的标准一样，同一阶段内标准在具体的鉴别工作中，所起的作用也会大小不一，也需要选择某个标准进行集中审查。例如在区分规范性文件与一般行政处分文件时，常常需要集中于相对人是否具有一般性，或者针对的事件是否具有抽象性的标准。这些情况表明，在选择阶段、运用标准的过程中，要全面系统地衡量那个是主要阶段、那个是关键标准。

　　前文侧重于论述怎样鉴别整体上的规范性文件，即认定某文件整体上是否为非立法类的适用于外部的具有普适性的规范性文件，并未集中探讨怎样处理文件的部分内容（或者说若干规范）是否为适用于外部的普适性行政规范。这涉及备案审查的类型是整体审查、部分审查，还是兼有的问题。虽然我国现行备案审查制度并未明确规定，但是从比较法的角度、从备案审查的目的和现状来看，备案审查机关既要进行整体审查，又要实施部分审查。基于共通的原理，前述十一个标准同样适用于鉴别规范性文件的部分规定是否应当为备案审查的对象。




【作者简介】
袁勇，河南商业高等专科学校讲师，浙江大学公法与比较法研究所研究员，法学博士。


【注释】
[1] 2004年10月29日云南省人民政府第23次常务会议通过，2004年11月7日云南省人民政府令第129号公布，自2005年1月1日起施行。
[2] 参见《云南省人民政府法制办公室关于2007年规范性文件备案审查工作情况》，来源：//www.gy. yn.gov.cn/ ynsf zxxw/1946399463954186240/20080418/172476.html，2009年7月15日最后访问。
[3] 参见江凌：《在规范性文件备案审查工作座谈会上的总结讲话》，来源：//www.chinalaw.gov.cn/jsp/contentpub/ browser/contentpro.jsp?contentid=co654600 5327&Language = CN，2009年7月14日最后访问。
[4] 参见叶必丰，周佑勇：《行政规范研究》，法律出版社2002年，第48页。
[5] 参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年，第199页。
[6] 参见《甘肃省规章规范性文件备案审查办法》（甘肃省人民政府令第11号）第2条、《天津市行政规范性文件管理规定》（津政令第 125 号）第3条、《重庆市行政机关规范性文件审查登记办法》（重庆市人民政府令第168号）第2条、《湖北省规范性文件备案审查规定》（湖北省人民政府令第258号）第2条等等。
[7] 参见吴庚：《行政法之理论与实用》（增订八版），中国人民大学出版社2005年，第31页。
[8] 参见[美]罗纳德·德沃金著，信春鹰，吴玉章译：《认真对待权利》，中国大百科全书出版社1998年，第41页。
[9] 参见叶必丰，周佑勇：《行政规范研究》，法律出版社2002年，第115页。
[10] See Robert A. Anthony, Interpretive Rules, Policy Statements, Guidances, Manuals, and the Like–Should Federal Agencies Use Them to Bind the Public? 41 Duke L.J. 1311.
[11] See Robert A. Anthony, ”Well, You Want the Permit, Don’t You?” Agency Efforts to Make Non-legislative Documents Bind the Public, 44 Admin. L. Rev. 31, P35.
[12] 参见陈景辉：《法律的界限：实证主义命题群之展开》，中国政法大学出版社2007年，第5页。
[13] H. L. A. Hart, The Concept of Law(2nd edition), Oxford: Clarendon Press, 1994, P6.
[14] See Hans Kelsen, Pure theory of Law, Translated by Max Knight, Beijing: China Social Science Publishing House, Cheng Cheng Books Ltd, 1999, PP4-5, P10.
[15] Robert Alexy, A Theory of Constitutional Rights, Translated by Julian Rivers, Oxford: Oxford University press, 2002, P45.
[16] 张文显主编：《法理学》，高等教育出版社1999年，第382页。
[17] 郑传坤：《公共政策学》，法律出版社2001年，第6页。
[18] 参见张文显主编：《法理学》，法律出版社1997年，第58-59页。
[19] 参见郑成良主编：《法理学》，高等教育出版社2004年第2版，第389-390页。
[20] 参见翁岳生：《行政法与现代法治国家》，台北中亨有限公司1982年第四版，第30页。
[21] 参见陈新民：《行政法学总论》，台北三民书局1997年修订第六版，第215-216页。
[22] 参见吴庚：《行政法之理论与实用》（增订八版），中国人民大学出版社2005年，第198-219页。
[23] 参见[德]哈特穆特·毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社2000年，第196-203页。
[24] 参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年第2版，第247-248页。
[25] 参见吴庚：《行政法之理论与实用》（增订八版），中国人民大学出版社2005年，第209页。
[26] 参见[德]哈特穆特·毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社2000年，第197页。
[27] 参见刘井玉：《“春运调价”的法律性质分析——以“一般处分”为工具》，《行政法学研究》2002年第4期。
[28] 关于“一般规范”和“个别规范”的分析，参见[奥地利]汉斯·凯尔森著，沈宗灵译：《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社1995年，第40-41页。