自侦案件侦查监督体系之完善

【出处】《法学杂志》2010年第6期
【摘要】最高人民检察院于2009年9月出台的自侦案件审查批捕“上提一级”的规定，是检察机关自侦案件侦查监督的重要举措。现行检察机关自侦案件侦查监督体系存在缺陷，但现有体系对检察机关自侦案件的侦查工作起到一定的监督作用。我们应立足我国的国体和政体，完善我国现有的侦查监督体系，而不是重新构建一种新的侦查监督模式。
【关键词】检察机关；自侦案件；侦查监督；监督体系
【写作年份】2010年


【正文】

　　2009年9月，最高人民检察院出台了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》（以下简称《规定》），明确规定省级以下（不含省级）检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级检察院审查决定。这项改革是多年来检察机关自侦案件缺乏有效监督的背景下提出的，是我国司法体制改革确定的重要改革措施之一。经过长时间的论证和博弈，最终在职权配置上以审级调整而非机构重组的方式，为检察机关职务犯罪侦查权的存废问题定纷止争。

　　这项改革对增强检察机关内部监督制约、提高执法公正性和公信力具有重要的意义。但是，这一改革方案，仅涉及自侦案件逮捕决定权在上下级的配置问题，是上级检察机关对自侦案件侦查监督的一个方面，涉及范围小，对整个自侦案件的侦查监督体系影响小。因此，笔者认为，应进一步构建科学合理的自侦案件侦查监督体系，更好地防止权力滥用，具有重要的理论价值和现实意义。

　　一、现行自侦案件侦查监督体系解析

　　根据我国法律规定，人民检察院对以下四类案件享有立案侦查权：一是贪污贿赂案件；二是渎职犯罪案件；三是国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利案件；四是国家工作人员利用职权实施的，需要由人民检察院侦查，经省级人民检察院决定的案件。多年来，检察机关的立案侦查权对于打击犯罪、促进廉政建设，保护国家和人民的利益，保障公民的人身权利和民主权利，维护社会稳定起到了重要作用。检察机关作为我国的法律监督机关，自侦案件侦查权是检察权的体现。但是，检察机关在进行侦查活动中，“谁来监督监督者”成为理论和实践部门关注的问题。随着司法改革的逐步深入，对检察机关自侦案件侦查权制约的讨论不断深化。最高人民检察院颁布的《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作拟撤销案件、不起诉决定报上一级检察院批准的规定（试行）》和近期最高人民检察院《规定》的实施表明，最高人民检察院开始着手自侦案件侦查监督体系的建立。目前，检察机关自侦案件侦查监督现行体系主要表现在：

　　（一）检察机关内部监督制约

　　一是上级检察机关的监督制约。省级以下检察院对直接受理侦查案件决定立案的，按照有关规定报上一级检察院备案审查。省级以下检察院对自侦案件需要逮捕的，报上一级检察院审查决定。省级以下检察院对自侦案件拟作撤销案件、不起诉决定的，应当报请上一级人民检察院批准。

　　二是内部职能部门的监督制约。如：（1）侦、监、诉分工制约。检察院对自侦案件的受理、立案侦查、审查逮捕、审查起诉等工作分别由自侦部门、侦监部门和公诉部门等内设机构承担。（2）控告申诉部门的制约。举报中心负责对案件线索的接受和处理，并移送侦查部门，侦查部门经过初查，不论是否决定立案都应将案件处理情况和初查案卷移送举报中心。（3）监所检察部门的制约。侦查部门应当将决定、变更、撤销逮捕措施的情况书面通知本院监所检察部门。监所检察部门负责对是否超期羁押的审查，对侦查部门在办案中违反法定羁押期限的情况，有权提出纠正意见。此外，内部监督制约还包括本院财务部门的制约及纪检、监察部门的监督制约等。

　　（二）检察机关外部监督制约

　　其一，人民监督员的监督制约。最高人民检察院从2003年9月开始，对检察机关查办职务犯罪案件实行人民监督员制度。人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织经民主推荐，征得本人同意、考察后确认。人民监督员对检察机关查办职务犯罪案件中的“三类案件”和“五种情形”[1]进行监督。

　　其二，犯罪嫌疑人及其律师的监督制约。根据《刑事诉讼法》第96条的规定，“犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律咨询、代理申诉、控告”。根据最高人民检察院2004年2月4日印发的《关于人民检察院保障律师在刑事诉讼中依法执业的规定》第6条，律师会见在押犯罪嫌疑人时，可以了解犯罪嫌疑人被采取强制措施的法律手续是否完备、程序是否合法，被采取强制措施后其人身权利、诉讼权利是否受到侵犯等；第20条还规定，律师在办理刑事案件的过程中，发现检察机关办案部门和办案人员违反法律和本规定的，可以向承办案件的人民检察院或上一级人民检察院投诉。

　　其三，审判机关的监督制约。审判机关的制约是指人民法院通过审理案件对职务侦查过程中形成的证据进行实体和程序审查，对以刑讯逼供等非法手段获取的证据予以排除，或者对其他非法证据要求补强，或者宣告无罪，以督促侦查人员严格执法，文明办案。

　　此外，外部监督还包括人大的监督，根据《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，检察机关办理自侦案件应当接受同级人民代表大会常务委员会的监督。检察机关办理自侦案件应当接受新闻媒体的监督。新闻媒体对检察机关在办理自侦案件中的违法违纪行为进行曝光，对公正执法起到一定的监督作用。

　　二、现行自侦案件侦查监督体系的缺陷

　　现行自侦案件侦查监督体系总体来说对自侦案件侦查起到一定的监督作用。但该体系还存在缺陷。

　　（一）监督主体的刚性不足

　　按照现行体制和宪法、人民检察院组织法的规定，自侦案件的侦查过程中内部和外部有着相当多的监督主体，但监督主体刚性不足。

　　从理论层面上看，“监督的基本含义是旁观者的查看和督促，其基本立场与事件的参加者应当截然分开，才能实现监督所应有的公正地位。”[2]从检察机关内部职能部门监督的主体来看，缺乏根本的强制力，虽然检察机关办理自侦案件由内部不同机构承办，相互监督制约，但由于同属于一个检察机关的内部机构，如果内部不同机构在相互监督中对案件处理有不同意见，最终还是上报检察长决定，与公、检、法机关的配合与制约关系有很大的区别。“无论何种监督制度，只要把监督者与被监督者合为一体，一切监督都将化为乌有。”[3]因而，检察机关内部机构作为监督主体具有先天性的刚性不足。

　　作为内部监督主体的上级检察机关对具体办案过程的情况知之甚少，由于信息不对称，影响了监督质量。尽管最高人民检察院制定了司法解释对备案审查作了较为具体的规定，但事实上，上级检察院的备案审查作用不大。不少领导对备查工作的重要性认识不足，对备案审查制度的法律地位认识不明确，备查职能作用发挥不足，使备查工作基本上流于形式。

　　对于外部监督主体，如人民监督员，缺乏明确的法律依据，在相关的制度设计上比较谨慎，监督尚无法真正到位，也受到“自己选择监督者来监督自己”的诘问。而法院主要通过卷宗对证据进行审查，对自侦案件深层次的问题监督不到位。《律师法》与《刑事诉讼法》的冲突还没有解决之前，律师的权利也不能得到落实。社会监督没有实际的处分权利只能触及表面现象而很少涉及到实际问题，效果不佳。

　　（二）监督环节的自我封闭

　　在自侦案件中，对犯罪嫌疑人权益影响较大的主要有立案、批准逮捕、羁押、不起诉等环节。然而，从上述几个环节来看，对我国检察机关自侦案件的监督是一个完全封闭的系统。

　　1、 立案环节

　　主要针对自侦案件应当立案而不立案的进行监督，而对于自侦部门不应立案而立案的监督，基本上没有受到重视。根据《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，审查逮捕部门和审查起诉部门行使对自侦案件的侦查监督权。两部门对自侦部门仅有立案建议权，不能直接适用《说明不立案理由通知书》和《通知立案书》。这种建议权不具有法律强制性，缺乏透明度，也会影响监督的力度。上级检察机关对下级检察机关的立案监督范围仅限于要案，未包括其他绝大多数普通的自侦案件，使一般的自侦案件得不到上一级检察机关的监督。可见，对自侦案件的立案监督属于内部监督。

　　2、批准逮捕环节

　　实践中逮捕有被普遍使用的倾向。检察机关自侦部门一旦对犯罪嫌疑人刑事拘留后，提请逮捕的，审查批捕部门一般都作出批准逮捕的决定。以捕代侦的现象突出。自侦案件逮捕的监督仍然限于内部的监督。虽然最近最高人民检察院出台了《规定》，但可能会出现片面强调配合侦查而放松监督，对不该逮捕的案件作出逮捕决定。

　　根据《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，是否延长超期羁押时间以及提出纠正超期羁押的，仍然由检察机关内部决定和进行。更重要的是对于被超期羁押人而言，没有权利申请由中立的司法机关对超期羁押的合法性进行审查，而只能通过本人或律师向检察院的有关部门反映，或者向上级检察机关申诉。即使这种通过检察机关内部的救济途径，法律也没有明确规定。很显然，这种内部的监督对于犯罪嫌疑人的人权保障是苍白无力的。[4]

　　3、不起诉审查环节

　　法定的三种不起诉，即法定不起诉、酌定不起诉和证据不足不起诉，均由检察机关自己决定。如果有被害人认为犯罪嫌疑人不符合不起诉条件，可通过自诉的途径进行救济。但是自侦案件本身的特殊性决定，有直接被害人的较少，因此会出现有罪不究、以罚代究的现象。另外，由于“酌定不起诉”的前提条件是被不起诉人“犯罪情节轻微”，尽管是对不起诉人程序有罪而非实质有罪的认定，但被不起诉人对该认定的不服，只能向检察机关申请申诉，而不能由另外一个中立的机关对其行为进行评断。

　　综上可见，自侦案件从立案侦查到决定不起诉的环节，均来自于检察机关的内部监督。当犯罪嫌疑人认为侦查行为侵犯其权利时，法律没有赋予其要求中立的司法机关对该行为的合法性进行司法审查的权利。体现了自侦案件侦查监督所存在的封闭性及其与公民权利的冲突。

　　（三）监督方式的滞后和效果的有限性

　　我国自侦案件的侦查监督实践中，除了在某些情况下侦监和公诉部门提前介入外，其他的情形都是对自侦案件的结果进行监督，对侦查部门送来的卷宗材料进行审查，无法知晓侦查进展的具体情况，因而对侦查部门的侦查活动很难同步监督并予以及时纠正，是一种事后监督。检察机关内部发现自侦部门侦查活动中有违法行为时，提出纠正意见的方式和效力均无法律规定，也未明确自侦部门拒不纠正错误时的法律后果，内部监督的效果非常有限。而通过当事人申诉、控告监督也主要是当事人获得自由后，这时违法结果早已发生，也属于事后的救济。

　　检察机关系统内部上级检察机关对下级检察机关侦查监督存在不到位的现象，如普遍实行的备案审查制度由于操作规程不严格，下级不及时报备案与上级不及时审查的情况很突出，即使是按时报、及时审，但因其设计的功能本身就是事后监督，不能及时、有效地制约侦查和阻止其违法状态的发展。另外，上级对下级的侦查监督，还大量通过定期或不定期的司法检查、调查核实对侦查人员的举报、追究错案责任或侦查事故责任、查处严重违法违纪的侦查行为等方式进行，这同样是事后监督，对于滥用侦查权的行为难以及时发现、制止和纠正。

　　在检察机关自侦案件侦查体系中对程序违法的外部监督也比较虚化，外部监督存在固有的缺陷，与监督对象即自侦活动始终处于游离状态。[5]

　　三、自侦案件侦查监督体系的改革措施

　　不论谁是监督者，不论赋予监督者多大的权力，人世间的权力，人世间的监督者都不是神，而是由人来担当的，因此，永远存在着谁来监督“监督者”，以纠正可能甚至必然会存在的监督者错误的问题。[6]现代法治国家的特征之一，就是立法者每授予一项权力，必须同时设置相应的权力制约机制，以保障权力与权力或权力与权利之间的制约与平衡，防止权力的滥用。[7]检察机关行使侦查权是法律监督权的派生权，检察机关对职务犯罪进行侦查，行使检察侦查权，体现了对国家权力的法律监督，起着防止国家权力异化，保证国家权力正确行使的作用。[8]因而更加有必要对其进行有效的监督。人民检察院作为国家的法律监督机关，要监督其他侦查机关的侦查活动，这并不意味着自身的侦查活动可以不受监督和约束。

　　对于构建检察机关自侦案件的侦查监督体制，我国学者依据“公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约”的原则，曾有过各种设计，其方案大致有以下几种：其一，在检察机关内部设立专门的监督机构。[9]其二，通过上级检察院实现自侦案件的侦查监督。[10]其三，由法院对检察机关自侦案件进行侦查监督。检察机关自侦终结后应向法院报送终结报告和起诉决定书及有关侦查的案卷材料，法院通过审查这些材料完成监督，发现违法情况应通知检察机关纠正。[11]

　　对于以上方案，我们认为各有缺陷。第一种方案强调的仍是内部监督，监督机构与自侦部门隶属于同一检察院，内部的同质化监督不能体现监督的权威性和超然性。第三种方案不符合我国司法制度的现实，也有悖于“无起诉即无审判”的诉讼原则。在我国现政体制尚未能改变的情况下，建立和完善自侦案件侦查监督体制不应破坏现行分工的基本格局。第二种方案即检察机关内部上下级的纵向监督有其合理之处。日前最高检《规定》的实施， 是该理念的体现，符合我国目前的权力分配与制衡的格局，无需打乱现行体制，增加机构和人员，又加强检察机关直接受理案件的监督制约，提高自侦案件查案水平，增强检察机关的法律监督能力。但是我们认为从权力制衡理论和我国实际出发，还应从内部监督和外部监督两方面来整体构建自侦案件的侦查监督体系。我们认为，我国目前的自侦案件监督体系虽然不完善，但总体来看，这种效果还是值得肯定的，从检察机关办案的实际效果来看，错案率是很小的。所以我们应立足于我国的国体和政体，立足现有监督制约模式的完善，而不是重新建立一种侦查制约体系。在我国现行司法体系之下，充分考虑自侦案件的特点和规律，实现打击犯罪、保护人权并重的刑事诉讼目的。

　　（一）加强内部制约监督机制的措施和对策

　　1、完善检察机关内部横向监督。在目前没有明确立法的前提下，可以借鉴部分地区的试点经验，在人民检察院内部设立由专职检委会委员领导的侦查监督部门，专门监督自侦部门的侦查活动。该部门由检委会授权并向检委会负责。为强化内部监督的刚性和力度，侦查监督部门发现立案和侦查环节的违法行为应当书面建议自侦部门予以纠正，拒不纠正的应当及时向检委会报告。

　　2、加强检察机关内部纵向监督。我国《宪法》和《人民检察院组织法》规定，检察机关上下级之间是领导和被领导的关系，这为上级检察机关监督下级检察机关的侦查活动提供了组织和法律保障。[12]检察机关自侦案件从立案到起诉都应由上级检察机关的监督部门实行同步监督。

　　首先，要完善自侦案件备案审查制度。扩大备案的范围，所有的自侦案件，不论是否为大案要案，都应向上级检察机关备案。明确备案的期限，在每个环节的决定一旦作出后，应在法定的期限内报告上级检察院。对备案的案件材料，上级检察院要及时审查；对于涉及延长羁押期限等强制措施的，必须按规定层层报批，办理有关法定手续。上级检察院应当在法定期限内审查，逾期不予审查或因审查工作不到位造成后果的，应根据相关规定给予纪律处分。

　　其次，坚持和完善审查批捕“上提一级”的制度。2009年9月最高人民检察院颁布《规定》，省级以下人民检察院立案侦查的职务犯罪案件由上一级人民检察院审查逮捕。这一规定有助于加强上级人民检察院对下级人民检察院自侦案件的监督。审查批捕“上提一级”后，对当前批捕中存在的一些问题（如基层检察院和上级检察院把握逮捕条件和证据标准尺度的不统一，原先的办案流程不能适用，办案力量和业务能力不适应等）可以通过进一步完善内部规定予以解决。

　　再次，坚持和完善撤销案件、不起诉的报批制度。省级以下人民检察院对自侦案件拟撤销案件和不起诉决定的，应当报上一级人民检察院批准的规定，也有助于加强上级人民检察院对下级人民检察院自侦案件的领导和监督。应进一步完善内部规定解决实践中存在的问题。

　　（二）扩大外部监督的权威性

　　1、加强律师在自侦案件中的地位和作用，引入律师监督侦查的机制

　　以新《律师法》的实施为契机，切实保障侦查阶段辩护权的实现。新《律师法》对律师在侦查阶段的会见权、阅卷权、取证权作了较大的修改。律师制度的完善虽然对自侦案件的侦查工作带来了挑战，对自侦案件的规范性具有良好的效果。应抓紧修订《刑事诉讼法》，以保证《刑事诉讼法》与新修订的《律师法》在会见权、阅卷权和取证权规定上的一致性，以强化律师权利的可操作性。

　　检察机关自侦部门要提高侦查活动的公开性和透明度。一是侦查部门在讯问犯罪嫌疑人或采取强制措施时，应当明确告知其原因，并告知其聘请的律师；二是讯问犯罪嫌疑人时，有条件地聘请其律师在场为其提供申辩；三是侦查部门进行勘验检查、搜查、扣押时，允许犯罪嫌疑人聘请的律师在场，并有条件的允许其提出看法，发表意见；四是侦查部门在将鉴定结论告知犯罪嫌疑人的同时也告知其聘请的律师，律师对鉴定结论提出异议的，经犯罪嫌疑人同意，可以要求重新鉴定或补充鉴定。

　　2、加紧立法，确立人民监督员外部监督侦查的机制

　　最高人民检察院出台的《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》和《人民监督员制度试点工作方案》，检察机关创设人民监督员制度的初衷，是将人民监督员制度定性为外部监督机制。然而，就实际情况来看，体内运作模式使得人民监督员的制度设计是由检察机关的内部文件规定的，监督范围和监督程序由检察机关确定，人民监督员的管理机构也是设在检察机关内。这种在检察机关内部运行的监督模式，使得人民监督员监督权的刚性大大减弱，创设初意得不到实现。因此，有必要尽快出台相关法律，将人民监督员的监督定位于权力监督，赋予人民监督员决议以一定程序上的刚性。

　　在立法没有明确的前提下，对现有的同级监督模式亟待进行改革。上海、广西、海南、重庆等地实行的上级院选任人民监督员模式是目前阶段较优的选择。其最大的特点是选任人民监督员的检察机关与接受案件监督的检察机关主体相分离，从制度上保障人民监督员的独立性和超然性。省级以下人民检察院自侦案件的审查批捕权上提一级以后，“下管一级”的人民监督员监督模式已不适应，上提一级后，犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件，由哪一级人民检察院实行监督需由检察机关内部规定加以明确。

　　将人民监督员的选任推向检察体制外，是人民监督员制度改革的终极目标。人民监督员的选任主体应由检察院改为人大常委会；人民监督员的经费纳入各级财政预算，由人大常委会专项管理、单独列支、专款专用；在确定人员履职时，由人大在人民监督员库中随机抽取，使人民监督员身份和履职的独立性得到强化。

　　3、加强和完善人大对自侦案件的监督机制

　　我国人大依法对检察机关具有最高的监督权。发挥人大对自侦案件侦查活动的监督，也是人大对检察机关行使检察权进行监督的重要内容。人大对检察机关自侦案件的监督应定位于在宪法规定权限内的整体监督，而非个案监督；应是间接监督而非直接监督；应是事后监督，而非事中监督。因此，加强人大的监督表现为：一是加强对司法人员的监督。通过对检察官的任免、考核、考查进行监督，对检察官具体的工作实绩和工作作风的仔细考核和考查，来监督其司法行为的廉洁性。二是加强司法评议的监督。通过对人民检察院的工作总结、工作情况、查处重大案件等的评议进行监督。三是加强司法活动的监督。对自侦案件的侦查活动的监督，并不是对人民检察院办理案件的具体过程的监督，而是对其结果或效果的监督。




【作者简介】
许建丽（1969-），女，汉族，上海人，华东政法大学副教授，硕士研究生导师。


【注释】
[1]根据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》第13条，“三类案件”是指：犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、拟撤销案件的、拟不起诉的。根据最高人民检察院《关于人民监督员监督“五种情形”的实施细则（试行）》第2条，“五种情形”是指：应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押的；违法搜查、扣押、冻结的；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、暴力取证等违法违纪情况的。
[2]王敏远：《论我国检察机关对刑事司法的监督》，载《中外法学》2000年第6期。
[3]钟海让：《法律监督论》，法律出版社1993年版，第1页。
[4]周欣：《我国检察机关自侦权的缺陷与重构》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》，2007年第2期。
[5]向芙蓉：《论自侦案件监督制约机制的构建》，载《法制与经济》2008年第9期。
[6]王敏远：《论我国检察机关对刑事司法的监督》，载《中外法学》2000年第6期。
[7]张兆松：《论检察机关职务犯罪侦查权制约机制的重构》，载《法治研究》2008年12期。
[8]邓思清：《检察权研究》，北京大学出版社2007年版，第166页。
[9]宋英辉译：《日本刑事诉讼法》，中国政法大学出版社2000年版，第50页。
[10]叶晓龙：《论检察机关自侦案件的侦查监督》，《中国刑事法杂志》2003年第5期。
[11]李心鉴：《刑事诉讼构造论》，中国政法大学出版社1992年版，第207页。
[12]黄洪彬、肖祥勇：《论对检察机关侦查权的监督》，载《法商论丛》2008年第三卷。