在非法批准使用的土地上新建建筑物和其他设施如何处理的法律思考

【摘要】企业或个人在非法批准、使用的土地上建设厂房、住宅楼等建筑物和其他设施如何处理，是没收还是拆除或由当事人自己折价出售，法律没有明确规定。基于行政法上的行政比例原则，综合考量当事人的主观过错等因素，该情形下的建筑物和其他设施应当由做出处理决定的国土部门按成本价收购。
【关键词】非法批准；土地；建筑物；比例原则；成本价
【写作年份】2011年


【正文】

　　企业或个人在非法批准、使用的土地上建设厂房、住宅楼等建筑物和其他设施如何处理，是没收还是拆除或由当事人自己折价出售，法律没有明确规定。笔者认为，基于行政法上的行政比例原则，综合考量当事人的主观过错等因素，该情形下的建筑物和其他设施应当由做出处理决定的国土部门按成本价收购。

　　一、符合行政比例原则

　　行政比例原则是行政法的重要原则，是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者有适当的比例。行政比例原则的核心在于通过目的与手段间的衡量，兼顾国家、社会及公共利益，同时又不妨害第三人的权利，确保行政相对人基本权益的实现。比例原则从理念上源于对正义的需求。它在价值取向上与时代发展的大趋势是一致的，也符合中国建设社会主义法治国家的战略目标。

　　二、符合土地管理法的规定

　　《中华人民共和国土地管理法》没有规定在非法批准、使用的土地上的建筑物和其他设施必须拆除。该法第七十八条第一款规定：“无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。” 同时，该法第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

　　可见，法律规定非法批准、使用的土地应当收回，只有当事人拒不归还，以非法占用土地论处时，才有可能拆除或没收上述建筑物和其他设施。

　　三、有利于社会财富的增加

　　在非法批准、使用的土地上的建筑物和其他设施，凝聚了一定的社会劳动，消耗了一定的社会资源。土地管理法第七十六条第一款规定，就是要求行政执法机关根据实际情况做出不同的处理决定，以有利于社会财富的增加，避免不必要的浪费。即非法占用土地的，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，必须限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。

　　举重以明轻，企业或个人在非法批准、使用的土地上建设厂房、住宅楼等建筑物和其他设施，相对于非法占用土地行为而言，主观恶性较小，性质要轻的多，因此，由做出处理决定国土资源管理部门按成本价收购可以减少损失，符合法律规定。

　　四、有利于减轻国家的经济损失

　　企业或个人在非法批准、使用的土地上建设厂房、住宅楼等建筑物和其他设施，做出批准决定的行政机关负有一定的责任。土地管理法第七十八条第二款规定：“非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。”这里的赔偿，就是行政赔偿。所谓行政赔偿，是国家赔偿的一种，是指国家行政机关或者其工作人员违法行使行政职权，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益（包括人身权利和财产权利）并造成损害的，由国家给予赔偿的法律制度。因此做出批准决定的行政机关是行政赔偿义务机关。赔偿的范围是直接经济损失，包括该企业或个人因建设该项目必需的建筑物和其他设施的建设成本。企业或个人在非法批准、使用的土地上建设的建筑物和其他设施，由做出处理决定的国土资源管理部门按成本价收购后按法律规定进行处置，可以减轻行政机关的赔偿数额，降低国家的经济损失。




【作者简介】
汪越峰，单位为安徽大学法学院。


【参考文献】
[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2005。
[2]王名扬.美国行政法[M]. 北京：中国法制出版社，2005. [3]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，1999。