经侦程序中的指定管辖研究

【出处】《江西公安专科学校学报》2010年第4期
【摘要】侦查实践中，指定管辖制度可以保证案件能够得到正确、及时的处理，避免出现犯罪案件无人管辖的不利局面。近年来指定管辖的案件不断增加，司法实践在不断地丰富，但该制度在实施过程中依然存在侦查、批准逮捕、提起公诉、审判等程序方面衔接不畅，有时甚至发生冲突等问题，给案件诉讼工作带来一定困难。为此，要明确公安机关指定管辖的效力，理顺衔接好诉讼环节间的关系；应遵循以法定管辖为主，以指定管辖为特例的原则，防止指定管辖被滥用；在办理指定管辖工作中，既要注意程序，也要重视对案件实体的审查；另外，要以制定《公安机关办理经济犯罪案件规则》为契机，研究规范公安机关办理经济犯罪案件指定管辖工作的有关规定。
【关键词】经济犯罪；侦查；管辖；指定管辖；司法实践；完善
【写作年份】2010年


【正文】

　　一、指定管辖的基本原理

　　立案是刑事诉讼程序的起始环节。依《刑事诉讼法》的规定，认为有犯罪事实的发生、需要追究刑事责任、享有管辖权是刑事立案的三个条件。在经侦司法实践中，当犯罪事实确定发生时，是否享有管辖权则是某一公安机关对某一具体案件能否立案的决定性因素。

　　《刑事诉讼法》是以审判为中心来进行制度设计的，审判的地域管辖决定了案件侦查的地域管辖。其第24条规定：“刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第2条规定：“犯罪地是指犯罪行为发生地。以非法占有为目的的财产犯罪，犯罪地包括犯罪行为发生地和犯罪分子实际取得财产的犯罪结果发生地。”上述两条法律规范在《公安机关办理刑事案件程序规定》第15条和《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第3条再次得到重复与确认。因此，在地域管辖方面，形成了以犯罪地管辖为原则，以犯罪嫌疑人或者被告人居住地管辖为补充的架构。以普通刑事犯罪案件为考量蓝本，《刑事诉讼法》所确立的上述地域管辖架构无疑有其科学、合理性，它从诉讼经济的角度出发，有利于调查取证，极大地节约了司法成本，提高了司法效率。

　　但经侦司法实践表明，基于经济犯罪案件所固有的特点，经常会出现管辖权不明或者管辖权争议的情况，这就需要有一种法律制度在确定管辖权方面起到定纷止争的作用，指定管辖制度在这方面适应了司法实践的需要。从理论上说，指定管辖是法定管辖的补充，适用于解决特殊情况下的管辖问题。《刑事诉讼法》中并未明确规定指定管辖，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第17条中规定：“对管辖权发生争议的，应当在审限内协商解决；协商不成的，由争议的人民法院分别逐级报请共同的上一级人民法院指定管辖。”指定管辖制度由此得以确立。《公安机关办理刑事案件程序规定》基本沿袭了上述规定，其第17条第2款规定：“对管辖有争议或者情况特殊的刑事案件，可以由共同的上级公安机关指定管辖。”《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》结合经侦工作实际，对《公安机关办理刑事案件程序规定》第17条的规定作了细微的调整，将出现管辖争议时，“可以由共同的上级公安机关指定管辖”修改为“应当报请共同的上级公安机关指定管辖”，以避免出现犯罪案件无人管辖的不利局面，其在第4条中规定：“对管辖有争议的，应当协商管辖；协商不成的，应当报请共同的上级公安机关指定管辖。”由此构建了经侦程序中的指定管辖制度。

　　侦查实践中，发生指定管辖的特定情况一般有两类刑事案件：一类为地域管辖不明的刑事案件，为避免案件无人管或者因管辖争议而延误影响案件的办理而指定管辖；另一类为由于各种原因，原来有管辖权的不适宜或者不能管辖的案件，在此情况下，为了保证诉讼的顺利进行而指定管辖。例如为了排除干扰，保证案件侦办工作顺利进行，将案件指定管辖。指定管辖的目的在于保证案件能够得到正确、及时的处理。经济犯罪由于其具有的特殊性，近年来指定立案管辖案件不断增加，初步统计，2007年以来，公安部经侦局执法监督处办理、审核了50多起指定立案管辖案件，涉及的面广、量多。

　　二、指定管辖的司法实践

　　虽然现行法律法规没有明确对指定管辖案件的侦查、批准逮捕、提起公诉、审判作统一的规定和程序衔接的制度安排，但长期以来公、检、法之间本着切实履行打击犯罪的法律职责，从保证案件能够得到公正、及时的处理出发，在实践中已经形成了一些有效的做法，有力地保障了诉讼工作的顺利进行。

　　（一）公安机关在侦查阶段的指定管辖

　　1.公安机关指定管辖的种类

　　（1）以公安部名义做出指定管辖

　　公安部根据案件具体情况和侦办工作实际，以及省级以上公安厅、局的请示，以公安部名义做出指定管辖。此类指定管辖，在办文程序上需要经过部法核、办核后报分管部领导审批，盖公安部印下发。以公安部名义指定管辖的案件，一般是公安部直接交办的重大犯罪案件，在专案工作中需要指定侦办的案件，开展专项行动涉及需要指定一地管辖的案件，公、检、法同时协调分别指定管辖的案件，以及其他影响较大的案件。

　　部局直属总队由于其担负的职责所决定，在部署交办案件方面，大多以公安部名义指定，如在协调、指导“蚁力神”案件侦办工作中，凡涉及与该案相关的犯罪案件，都以公安部名义指定管辖，指定了一大批案件由辽宁公安机关侦办。2008年制定的《关于配合中央纪委监察部办理案件（事项）的暂行规定》中有关指定管辖明确规定，中央纪委、监察部要求公安部指定的，按程序办理审批后，以部名义下发。在开展打击假币犯罪09专项行动中，公安部与最高人民检察院、最高人民法院联合发出了《关于严厉打击假币犯罪活动的通知》，通知中对假币犯罪的管辖，依据有关司法解释作了新的界定，并明确公安机关指定管辖的案件，人民检察院、人民法院要依法指定管辖。专项行动期间，公安部经侦局部署、协调、指导广东、河南等地公安机关侦办了一批重大假币犯罪案件，均是以公安部名义做出的指定管辖。2009年公安部经侦局组织查处香港世界通国际科技有限公司传销案时，也是以公安部名义指定江苏公安机关管辖，同时，最高人民检察院对审查批捕工作也做出了指定管辖。辽宁公安机关侦办的杨斌案件是公安部第一起指定管辖的经济犯罪案件，最高人民检察院、最高人民法院也同时做出指定管辖。

　　（2）以业务局名义做出指定管辖

　　现有规定没有涉及上级公安机关业务部门对下级公安机关业务部门指定管辖的规定，《公安机关办理刑事案件程序规定》提到的“上级公安机关”一般应理解为具有一级法人资格的“公安部”、“公安厅、局”。但实际工作中并不完全照此办理。根据公安部政治部2009年10月给经侦局下发的《经济犯罪侦查局、证券犯罪侦查局主要职责内设机构和人员编制规定》的精神，业务局是公安部的内设机构，分别承担有关业务工作，其职责是组织、指导、监督地方公安机关对经济犯罪案件的侦查工作，具有代表公安部行使业务指导、协调的职能。因此，在开展业务工作指导范围内应当具有指定管辖权。在实际工作中，经侦局在部署组织案件侦办、直接交办案件、协调指导办案、解决管辖争议等涉及管辖方面的工作时，采取了通知、批复、会议纪要等形式做出明确的指定管辖意见，往往在诉讼工作中起到了重要作用。实践中虽然各地检察院、法院做法不统一，但许多地方的检察机关、法院在诉讼过程中能认可公安部经侦局指定管辖的效力，如北京、福建、贵州、四川等地。即使检察机关或法院在审查起诉或审判时提出需要再由公安部来重新指定管辖，也应属确认性质。因此，以业务局名义做出指定管辖是当前经侦局办理指定管辖工作的主要做法，符合指导协调打击经济犯罪工作的特点，同时，也提高了办案效率，解决了执法中遇到的问题。因为经济犯罪的复杂性，立案侦查后并不必然就能导致进入审判管辖阶段，因为有的案件经过侦查或审查起诉阶段即告终结，并不进入其后的审判程序，当然也就不产生审判管辖的问题。据统计，2009年经侦局共办理指定地方公安机关案件管辖29件，其中部名义指定的23件，以局名义指定的6件。

　　2.公安部经侦局办理指定管辖工作的主要做法

　　（1）分阶段办理指定管辖

　　分阶段办理指定管辖是指，在协调、指导案件侦办工作中，对需要办理指定管辖的案件，根据省级经侦总队请示以及案件情况和侦办工作实际，依据指定管辖的适用条件和充分理由，从有利于办案工作、提高时效和节约成本出发，先行以经侦局名义做出指定管辖，地方公安机关按照指定管辖立案开展侦查工作，根据侦办进展和诉讼需要，办案部门经省级公安厅、局正式向公安部请示后，经侦局再按程序对案件管辖办理以公安部名义作出的指定管辖。然后，根据案件诉讼阶段情况，以公安部名义协调最高人民检察院办理审查批捕工作的指定管辖和审查起诉、审判的指定管辖。

　　分阶段办理指定管辖具有明显的好处：首先，符合经济犯罪复杂性、不确定性和反复、交叉性的特点，既依法指定管辖，又不失灵活性，以适应侦查活动自身的特点；其次，程序简便，办理快捷，及时为办案单位提供法律支持，能够及时抓住时机，有利案件侦破；最后，符合经济犯罪降低立案门槛，深入查证的办案指导思想。我们把业务局的指定管辖习惯叫“小指定”，通过侦查认定构成犯罪后再启动以公安部名义作出的指定称为“大指定”。“大指定”的指定效力相对更高，一般指定管辖后即应进入检察、法院的诉讼程序，而不可轻易改变，以示其严肃性。但无论是“大指定”还是“小指定”，都应严格依法指定，绝不能随意乱指定。需要强调的是，目前最高人民检察院在批捕和起诉两个环节方面要分别办理指定管辖，两个环节互不衔接。检察机关认为，如果检察机关在起诉前就指定，案件将会处于提前状态，经审查案件不够追究刑事责任时一旦退回公安机关，将造成法律上的不严肃。同时，也要注意办理指定管辖没有法定时限，办理过程一般都比较长，直接影响了办案时限。经侦局分阶段办理指定管辖工作较为常见，比如“09行动”中重庆、广东侦办的一些案件就是分阶段办理的。

　　（2）对类案的指定管辖

　　近年来，在打击侵犯知识产权犯罪工作中，特别是在打击制假售假、侵犯商标专用权犯罪领域，一方面，受害企业所在地公安机关对打击侵犯知识产权犯罪活动有积极性，但碍于没有管辖权不能开展有效打击；另一方面，犯罪地公安机关不同程度存在着工作积极性不高、打击不力的现象。为了有效保护知名企业的利益，切实提高打击效果，经侦局指定了部分商标被侵权或者产品被假冒较为严重的企业所在地公安机关管辖类罪。如：2005年6月经侦局在部署开展打击侵犯商标专用权犯罪的“山鹰”行动中，指定对侵犯“老干妈”著名商标的犯罪案件由贵州省公安厅经侦总队管辖。当时根据公安机关的调查，“老干妈”商标被侵权情况较为严重，假冒产品充斥全国市场，案件涉及的地域广，造假环节多，实施犯罪的行为和结果发生在多个行政区域。为了加大民族品牌保护力度，集中开展侦办工作，严厉打击侵犯知识产权的犯罪活动，根据《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》有关规定，从有利于案件侦办的角度出发，指定贵州省公安机关办理此案。2008年9月，公安部经侦局对假冒泸州老窖商标的犯罪案件指定四川省公安厅经侦总队管辖，强调在主要犯罪地公安机关不持异议的前提下，由四川省泸州市公安局经侦支队依法侦办涉嫌假冒泸州老窖股份有限公司商标的犯罪案件；办案中发现犯罪嫌疑人同时假冒其他公司注册商标的，亦应一并依法处理。

　　（3）提升管辖

　　提升管辖是指按照公安机关级别管辖的规定，上级公安机关直接立案侦查下级公安机关管辖的案件，或者下级公安机关认为应由上级公安机关管辖而将案件移送上级公安机关管辖。因此，提升管辖包括两种情况：一是上级公安机关主动提升管辖。上级公安机关若认为有必要，可以直接立案侦查或者组织、指挥、参与侦查下级公安机关管辖的经济犯罪案件。所谓“认为有必要”主要是指：情况特殊，需要直接立案侦查的；接受涉嫌经济犯罪的报案、举报、控告或自首的材料后，经审查虽属下级公安机关管辖，但认为自己侦查更有利于案件侦破的；由下级公安机关管辖的经济犯罪案件，上级公安机关认为案情复杂、疑难，下级公安机关侦破有困难或者难以排除地方干扰的等情况。二是下级公安机关提出提升管辖。下级公安机关认为案情重大、复杂，需要上级公安机关侦查的案件，可以请求移送上级公安机关侦查，在得到上级公安机关同意后，移送给上级公安机关侦查。

　　在执法监督工作中经常会遇到提升管辖，如：2005年9月13日，公安部下发《关于对周××涉嫌经济犯罪案件提升管辖并加大办案工作力度的通知》（公经[2005]1644号），要求将周××涉嫌经济犯罪案件提升管辖，由安徽省公安厅直接侦办。我们在研究制定《公安机关办理经济犯罪案件规则》（以下简称《规则》）中对特定类别犯罪案件的管辖也做了提升，称为级别管辖。如证券期货领域的犯罪案件、侵犯商业秘密的犯罪案件、重大职务侵占等特殊类型的经济犯罪案件和外国人、港澳台人员等特定人员的经济犯罪案件，容易出现案情复杂、政治敏感、地方保护主义等外部干扰多、跨区域作案、社会影响大等复杂情形，一些地方的县（区、市）级公安机关侦破会有较大困难，为了摆脱干扰，保障及时有效地侦破案件，《规则》第15条明确规定：“下列案件应由地（市）级以上公安机关负责侦查：（一）涉及以下类型案件：1.证券犯罪案件；2.侵犯商业秘密犯罪案件；3.重大职务侵占犯罪案件。（二）涉及以下人员案件：1.外国人涉嫌经济犯罪案件；2.港、澳、台人员涉嫌重大经济犯罪案件。（三）其他重大经济犯罪案件。”

　　3.指定管辖的办理形式

　　（1）用函复确认管辖。在日常工作中，地方公安机关经侦部门经常报来大量请求指定管辖的请示，有的是请示对案件事实涉及的管辖问题的确认，有的是对有关规定的理解不一致（如对犯罪地的理解经常会有不同意见）导致管辖争议，有的是两地或多地公安机关对案件管辖问题协商不成。对此类请示，经侦局一般不会明确指定管辖，而是依据现有法律法规针对有关问题进行解释说明。如现有规定确有不明确的（如网络犯罪的管辖问题），则在征求部法制局等有关单位意见后再进行函复答复。

　　（2）电话答复等形式同意管辖。电话答复一般是对于指定管辖本身就带有争议或者不确定性的，法律依据不是很充分的，为了留有余地，同时也能及时解决管辖问题，在不便书面回复的时候以电话答复的形式同意管辖。如2009年11月公安部经侦局《关于对利用互联网实施的跨区域经济犯罪案件管辖问题的电话答复》，对于利用互联网实施的跨区域经济犯罪案件，犯罪嫌疑人开户银行所在地或提取现金行为发生地均属于实际取得财产的犯罪结果发生地，当地公安机关对案件均有管辖权。2009年11月公安部法制局《关于对魏××管辖问题》（魏××在中国农业银行柳江县支行办理的银联信用卡，在未丢失信用卡和密码的情况下，不知被何人于2009年8月15日在澳门珠宝行POS机消费713661.27元）电话答复广西壮族自治区公安厅法制处：鉴于该案的特殊性，为保护被害人的合法权益，目前可由被害人魏××信用卡办理银行的所在地公安机关立案侦查。如需澳门警方协助调查取证的，可层报公安部通过警务合作渠道向澳门警方提出协助请求。

　　（3）经协调统一意见后明确管辖。对于两地或多地公安机关对管辖问题有争议且协商不成的案件，经侦局有时采取听汇报、调阅案卷、召开案件协调会等形式，本着解决争议问题、提高办案效率、节约司法资源的原则，通过协商方式提出协调管辖意见。有时应地方公安机关请求，经侦局也正式办理以公安部名义的指定管辖。协调管辖一般召开协调会议后以会议纪要形式明确管辖并下发执行。如，2009年9月，经侦局就山东济南公安机关侦办许××等人涉嫌集资诈骗案件，湖北武汉公安机关侦办慈德通和公司涉嫌非法吸收公众存款案召开案件协调会，明确了管辖。

　　（4）对交办案件直接指定管辖。公安部经侦局工作中遇到管辖不明的案件线索，如大额可疑资金交易、应国（境）外警方要求开展协查、犯罪行为地在国（境）外等情况，或部署侦办涉及多个犯罪地的案件时，经侦局往往会根据工作需要指定一地公安机关先行开展工作。如经过一段时间工作，已确定成案并可以确定案件法定管辖并不属于经侦局交办的公安机关，为了提高办案效率，节约司法资源，保持侦查工作的连续性，经侦局即指定交办地公安机关管辖。如当地检、法部门提出异议，经侦局再行协调办理批准逮捕、起诉及审判管辖。如交由法定管辖地公安机关继续办理更为适宜的，由承办地公安机关进行移交或由经侦局协调移交。

　　（二）涉及检察机关审查批准逮捕工作的指定管辖

　　涉及检察机关审查批准逮捕工作的指定管辖，目前法律、法规没有做出过详细规定。检察机关实践中的做法也不统一。

　　有部分省级检察机关认为，检察机关的审查批准逮捕工作是对公安机关侦查工作的监督，监督的内容既包括实体方面，也包括程序方面。因此，只要公安机关合法管辖案件，检察机关就应当开展审查批准逮捕工作。所以，只要上级公安机关做了指定管辖，不再需要上级检察机关再行指定。

　　还有部分省级检察机关认为，公安机关的指定管辖，只是公安机关内部的文件，效力不能及于检察机关。因此，必须要有上级检察机关的指定。

　　所以，在办理此类案件时，上级公安机关指定管辖后，因检察机关对管辖问题有不同意见而不批准逮捕，下级公安机关可能再次请求上级公安机关协调检察机关办理指定管辖。因公安机关办理刑事案件在检察机关批准逮捕前法定羁押时限较紧张，所以经侦局一般先行商请最高人民检察院指定审查批准逮捕，如需指定起诉、审判管辖，可以利用逮捕之后的时间再次商请检察机关。这类案件也需先办理以公安部名义的指定管辖通知（盖部印，经部办核、法核），然后以办公厅的名义附该通知商最高人民检察院。如最高人民检察院同意，则由其下发指定管辖通知（盖最高人民检察院印章）。也就是在检察机关批准逮捕和审查起诉两个环节要分别两次办理指定管辖工作。

　　（三）涉及人民检察院审查起诉、人民法院审判环节的指定管辖

　　此类指定管辖主要系专案工作需要或其他情况特殊的案件，也有的是公安机关经侦部门侦查工作中发现涉案犯罪嫌疑人其他犯罪，在检察机关提起公诉或人民法院审判阶段，提出案件需要指定管辖的。这类案件通常需先办理以公安部名义的指定管辖通知（盖部印，经部办核、法核），然后以办公厅的名义附该通知商最高人民检察院。如最高人民检察院同意，则由其商最高人民法院分别办理（盖两院印章）。指定审查起诉和审判管辖有的是检察机关起诉时提出；有的是人民法院在开庭前审理时提出。涉及人民法院指定审判管辖的案件，一般应由检察机关出面协商，专案工作中也有纪委出面统一协调的情况。另外，由公安机关致函人民法院直接协商指定管辖的情况也有，但它应该属于帮助检察机关说明情况的做法。

　　（四）最高人民法院拟在部分地方人民法院试点开展由知识产权审判庭集中审理知识产权民事、行政和刑事案件

　　根据2008年国务院发布的《国家知识产权战略纲要》关于“完善知识产权审判体制，优化审判资源配置，简化救济程序。研究设置统一受理知识产权民事、行政和刑事案件的专门知识产权法庭。”最高人民法院研究提出了《最高人民法院关于在部分地方人民法院试行由知识产权审判庭集中审理知识产权民事、行政和刑事案件的若干意见》，拟在部分地方人民法院试行由知识产权审判庭集中审理知识产权民事、行政和刑事案件，着力构建符合知识产权案件特点和审判规律的审判体制，适当集中专利等技术性较强案件的审判管辖权问题，以不断提高人民法院知识产权司法保护的整体效能，为各类知识产权提供全面有效的司法保护。但是，最高人民法院试点开展集中审理知识产权案件不仅涉及知识产权刑事案件审判管辖的变更，还涉及公安机关、检察机关的侦查、起诉工作，且知识产权刑事案件大多涉及地域犯罪问题，试点工作中可能会产生案件异地管辖、异地审判等问题。今年3月，公安部已建议最高人民法院、最高人民检察院和公安部就知识产权刑事案件的有关管辖问题达成一致意见予以明确后，再行开展试点工作，以保证刑事诉讼的顺利进行。

　　三、办理指定管辖工作中存在的问题

　　指定管辖制度涉及公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉、检察机关提起公诉、法院审判管辖等诸多问题，由于目前相关司法解释和规定对指定管辖缺乏明确具体的规定，往往导致指定管辖的案件在侦查、批准逮捕、提起公诉、审判等程序方面衔接不畅，有时甚至发生冲突，给案件诉讼工作带来一定的困难。

　　（一）侦查、批捕、起诉、审判环节存在的冲突

　　通过公安机关自行指定管辖获得管辖权的公安机关在提请批准逮捕或者侦查终结需要移送起诉以及检察机关提起公诉时，有时会遇到报捕和审查起诉、提起公诉和审判之间衔接不畅，整个案件的诉讼程序无法进行。公安机关在向同级人民检察院提请批准逮捕、移送审查起诉时，如果检察院认定无管辖权，退回公安机关而不予受案，公安机关则面临案件移送的问题。即使检察机关接受案件，下一步在提起公诉时也可能会出现法院因未获得合法授权而不予受案的局面，这种情况下虽然检察机关也可以依法移送给有管辖权的检察机关来解决，但实践中往往是退回公安机关，移送工作仍然要由公安机关来完成。这不仅浪费了司法资源，而且犯罪嫌疑人的合法权益也可能得不到充分保障，犯罪嫌疑人可能在办案单位请示管辖的过程中被继续限制人身自由。同时，也会使案件诉讼程序不能顺利进行，从而导致案件久拖不决，犯罪分子得不到及时打击处理，影响打击效果。经侦局协调的案件中出现过一审已经做出有罪判决，二审因管辖权问题裁定撤销一审判决并将案件退回检察机关，后检察机关又将案件退回公安机关移送至有管辖权的公安机关处理的情况。

　　（二）侦查终结后移送案件中存在的问题

　　现行刑事诉讼法以审判制度为核心设计的管辖制度必然导致公安机关侦查的部分案件要移送给其他有管辖权的公安机关办理。公安机关自行指定管辖的案件，如经侦查不符合指定管辖的法定要件，也应将案件移送至有管辖权的公安机关办理。但移送案件往往涉及执法责任，由此造成了目前移送案件存在许多障碍。

　　一是两地公安机关在案件实体上可能有分歧。虽然有立案追诉标准，但我国地域辽阔，各地执行时还要参照各地经济发展水平、该类犯罪的严重程度等实际情况；此外，两地公安机关对法律的理解、对证据的审查判断等也不尽相同；另外，有时案件移送还受到地方保护主义、案外因素的影响。经侦局协调的案件中遇到过这样的案例：移出地公安机关侦查终结后，因管辖权原因检察机关公诉部门不接受案件，经侦局协调有管辖权的公安机关接受案件后，接受地公安机关经审查后将案件撤销。

　　二是两地公安机关对移送的时机意见不一致。对管辖不明的案件以及已开展工作的案件或上级公安机关指定管辖的案件，有时请求地公安机关认为已经侦查终结，仅因为管辖权的因素要求接受地公安机关移送审查起诉，而接受地公安机关则认为事实不清、证据不足，还需要继续补充侦查，甚至对是否成案尚存疑虑。

　　三是办案单位处置涉案财物引发的执法责任往往使接受地公安机关不愿接受移送。《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百二十条第二款规定，对被害人的合法财产及其孳息，应当在登记、拍照或者录像、估价后及时返还。可涉及案件移送时，接受地公安机关往往会因为原办案单位的返还行为是否妥当提出疑问并拒绝接受案件。

　　四是请求地公安机关在办理案件过程中往往对犯罪嫌疑人采取了强制措施，有的甚至已将强制措施时限用尽，接受地公安机关即使接受了案件，也往往因时间紧张而造成下步工作困难。

　　五是自行决定立案侦办的案件，按程序办理时遇到问题。办案地公安机关基于维护社会稳定、控制打击范围及其他地方利益的考虑，或者受到各方面的影响和干扰，不希望将案件移送到其他地公安机关办理，虽然明知没有管辖权也在当地政法委协调下自行决定立案，在遇到困难或需要将犯罪嫌疑人报请批准逮捕、移送审查起诉时再请求上级公安机关指定管辖。基于相同的理由，有的公安机关则明知有管辖权却拒不立案，直到其他公安机关立案后再报请上级公安机关协调移送。

　　（三）各地公、检、法做法不统一，要求不一样，标准不一致，十分不规范

　　当前，公安机关办理的指定管辖案件存在数种办理模式，各地检法部门的理解和做法也各不相同。有的地方要求上级公安机关指定管辖的案件必须有上级检、法的指定管辖案件才能批准逮捕、提起公诉和审判；有的地方检察机关对上级公安机关指定管辖的案件可以批准逮捕，但如侦查终结需要移送审查起诉时则需要上级检、法的指定管辖；还有的地方对于上级公安机关指定管辖的案件，包括经侦局的交办通知或关于管辖问题的批复的案件，则当地检、法也取得案件的批准逮捕、提起公诉和审判的管辖权。在管辖问题上检察机关自己也没有统一的做法。另外，地方政法委通过协调也可以处理起诉、审判问题。目前，有个别地方对此已进行了规范，但并没有从根本上解决问题。例如，江苏省公、检、法联合下发文件解决指定管辖问题，但目前仍然还是规定了一案一议。也就是说以上三种做法都有可能采取。

　　（四）对指定管辖案件缺乏必要的实体性审查

　　近几年，公安部经侦局办理、协调的指定管辖案件呈上升势头。特别是今年开展打击假币犯罪专项行动以来，需要办理指定管辖的案件数量激增。据统计，执法监督处2007年办理、协调、审核了9起指定管辖案件；2008年12起；2009年30起，逐年增多。而且，涉及的面越来越广，范围不断扩大。有的案件办理有时效性，因此，对有些牵连性的案件本可以通过并案或合并起诉来解决，但为了提高办案效率和打击效果，从支持基层办案出发，基本都同意并进行了指定管辖。另外，经侦局在协调指挥办理的“蚁力神”专案、侵犯知识产权类案件的指定管辖以及根据地方公安机关请示希望能够办理的地方党委、政府重视的案件，也都是为了专案工作需要或考虑打击效果而进行的指定。但是，指定管辖也是公安部具体介入基层公安机关刑事诉讼工作的体现，所出具的文件具有法律效力，要承担法律责任。有的案件，地方公安机关明显有管辖权，可依照职权办理，但为了减小压力仍要求经侦局指定管辖，通过这种方式将矛盾转移。因经侦局目前力量有限，有的案件并未对案件实体把关，只能凭对地方公安机关请示陈述的案情进行案头审查来决定，这种工作模式可能会带来一定的执法风险。

　　四、指定管辖制度的完善

　　随着我国社会主义市场经济的发展和民主法治建设的进步，人民群众法治意识和维权意识不断增强，对公安机关理性、平和、文明、规范执法的要求也越来越高，指定管辖工作是执法规范的重要部分，需要进一步改进和加强，统一认识，明确标准，建立相应的制度和机制，以解决目前指定管辖在诉讼中遇到的实际问题，切实保障诉讼工作的顺利进行。

　　（一）认真与最高人民检察院有关部门进行研究，加强沟通，达成共识，明确公安机关指定管辖的效力，理顺诉讼环节间的衔接关系

　　为了确保公安机关指定管辖案件诉讼程序的顺利进行，在《刑事诉讼法》尚未修改的情况下，有必要就公安机关指定管辖的案件与最高人民检察院进行沟通协调，提高效率。目前，《刑事诉讼法》没有批准逮捕管辖权和公诉管辖权的规定，《人民检察院诉讼规则》也没有关于批准逮捕管辖权的规定，但规定了检察机关对于公安机关移送审查起诉的案件应当审查“案件是否属于本院管辖”，并且还规定了对于在审查起诉期间改变管辖的有关操作程序。因此，有必要就不同环节与最高人民检察院有关部门认真协商解决。我们已就此工作正式与最高人民法院有关部门沟通，同意作为专题共同开展研究，争取进一步明确并制定相应的规定解决指定管辖问题。

　　1.对于公安机关在侦查环节指定管辖的，检察机关不再就审查批准逮捕指定，检察机关另行指定管辖的除外。因为审查批准逮捕与侦查工作联系密切，所以审查批准逮捕工作管辖权的取得应附随侦查工作。而且，如果对犯罪嫌疑人采取了羁押措施，在检察机关批准逮捕前时间非常紧张，要求所有案件都需要检察机关另行指定显然不利于侦查工作。2008年《关于办理与盗窃、抢劫、诈骗、抢夺机动车相关刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定，对跨地区实施的涉及同一机动车的盗窃、抢劫、诈骗等犯罪行为，有关公安机关可以依照法律和有关规定一并立案侦查，需要提请批准逮捕、移送审查起诉、提起公诉的，由该公安机关所在地的同级人民检察院、人民法院受理。这实际上已经承认了公安机关指定管辖对检察机关和法院的效力。2007年4月，最高人民检察院侦监厅曾致函公安部法制局《关于建议规范刑事案件指定管辖工作的函》征求意见，法制局回函中即持此观点。

　　2.对于公安机关在侦查环节指定管辖的案件侦查终结后，应视情况移送到有管辖权的检察机关审查起诉。对涉众犯罪案件，直接移送有管辖权的地方审查起诉应是常态，这符合经济犯罪流动性大、涉及面广的特点，往往大案套小案，一案联多案，一地联多地，犯罪主体多样化，侵犯对象多样性等各种复杂情况。确需改变管辖的，可商请检察机关指定管辖，但改变应具备必要的法定要件，避免随意性。提起公诉是刑事诉讼的一个独立阶段，与审判工作联系更为密切，《人民检察院诉讼规则》也规定了对于在审查起诉期间改变管辖的有关操作程序。如果检察机关在审查起诉时承认公安机关指定管辖的效力，将大大减少公安机关在指定管辖上的工作量，有效提高诉讼效率，但检察机关同样会面临法院关于管辖的异议。所以要做到这一点，还要最高人民法院有关部门同意。目前对个案在移送审查起诉时可以商请最高人民检察院、最高人民法院指定，也可以移送有管辖权的检察机关审查起诉。

　　3.关于改变管辖的移送，《人民检察院诉讼规则》第271条规定，对于在审查起诉期间改变管辖的案件，改变后的人民检察院对于符合退侦条件的案件，可以通过原受理案件的人民检察院退回原侦查的公安机关补充侦查。因此，案件改变管辖可以由检察机关移送。可实际操作中，检察机关往往以没有管辖权为由退回公安机关，由公安机关移送。在合并起诉（并案）和指定管辖中都存在这一问题。

　　（二）应遵循以法定管辖为主，以指定管辖为特例的原则，防止指定管辖被滥用

　　管辖问题是个关乎严格执行法律的严肃问题，尤其在当前市场经济条件下，严格执行管辖更为重要。既要防止滥用管辖权，为地方、企业经济发展提供超越法律职责范围的保护，甚至插手经济纠纷，干预市场竞争，破坏公平的市场原则。同时，也要注意及时纠正和制止不作为以及随意放弃管辖权的做法。维护和实现公平、正义是公安机关的神圣职责，也是社会主义法治理念对执法工作的必然要求。正义不仅应当实现，而且应当以人们看得见的方式实现。程序公正既是实现实体公正的前提和保障，而且本身也具有独立的价值。正当的法律程序，对于限制随意性、化解矛盾、缓解冲突、补救权利、防止权力滥用、树立公安机关良好形象，都有十分重要的作用。随着人民群众民主意识、参与意识、法治观念的不断增强，对于公安机关在执法活动中尊重程序规范，严格按照程序规则办案的要求也越来越紧迫、越来越强烈。因此，在办理指定管辖时应当严格确定是否符合法定要件，是否是有利于准确、及时、有效地查明犯罪事实，便于公检法机关履行职责，便于诉讼参与人参与诉讼，便于社会监督等各方面因素综合考虑。要严格限制个案的适用，加强对地方请求指定管辖个案的实体审查，坚决防止个别办案单位利用指定管辖制度插手经济纠纷。

　　（三）在办理指定管辖工作中，既要注意程序，也要重视对案件实体的审查

　　目前，在指定管辖工作中缺乏对案件实体方面的审查，基本上是依据下级公安机关请示中陈述的简要案情来决定，这种工作模式可能会带来一定的执法风险。因此，上级公安机关要确保指定管辖的经济犯罪案件能顺利地进入后续刑事诉讼程序，就不仅要注重程序方面的审查，同时还应充分注重对案件实体方面的审查，以保证指定的质量。

　　（四）以制定《规则》为契机，研究规范公安机关办理经济犯罪案件指定管辖工作的有关规定

　　目前，公安部经侦局正在组织研究制定《规则》。为了提高办案效率，节约司法资源，解决执法中的一些特殊性问题，切实保证指定管辖工作的科学性、严谨性和可操作性，我们针对司法实践中一些地方公安机关办理经济犯罪案件过程中经常存在的诸如争抢管辖权或者推诿管辖等管辖争议问题，着重从强化上级公安机关对下级公安机关的制约方面，进一步明确了案件类别管辖、级别管辖、地域管辖、协商管辖和指定管辖以及管辖异议的救济等程序。

　　1.关于特定类型经济犯罪案件的管辖问题

　　针对证券期货领域、侵犯商业秘密、重大职务侵占等特殊类型的经济犯罪案件和外国人、港澳台人员等特定人员的经济犯罪案件，容易出现案情复杂、政治敏感、地方保护主义等外部干扰多、跨区域作案、社会影响大等复杂情形，一些地方的县（区、市）级公安机关侦破会有较大困难，为了摆脱干扰，保证及时、有效地侦破案件，《规则》（草案）第15条明确规定：“下列案件应由地（市）级以上公安机关负责侦查：（一）涉及以下类型案件：1.证券犯罪案件；2.侵犯商业秘密犯罪案件；3.重大职务侵占犯罪案件。（二）涉及以下人员案件：1.外国人涉嫌经济犯罪案件；2.港、澳、台人员涉嫌重大经济犯罪案件。（三）其他重大经济犯罪案件。”

　　2.关于协商管辖和指定管辖的问题

　　《公安机关办理刑事案件程序规定》第17条第2款规定：“对管辖有争议或者情况特殊的刑事案件，可以由共同的上级公安机关指定管辖。”《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第4条中规定：“对管辖有争议的，应当协商管辖；协商不成的，应当报请共同的上级公安机关指定管辖。”因此，公安机关的指定管辖是有适用条件的，即管辖有争议或者情况特殊，关于何为“情况特殊”，目前尚未有细化的规定。虽然现有规定没有涉及上级公安机关业务部门对下级公安机关业务部门的指定管辖，但公安部业务局具有代表公安部行使业务指导、协调的职能，因此，在开展业务工作指导范围内应当具有指定管辖权。在实际工作中，公安部经侦局在交办案件、指导办案、协调管辖争议中以通知、批复、会议纪要等形式所做出的意见往往起到了重要作用。据初步统计，2007年以来，经侦局执法监督处办理、协调、审核了50多起指定管辖案件，涉及面广，涉及量多。为了提高办案效率，节约司法资源，解决执法中的一些特殊性问题，切实保证指定管辖工作的科学性、严谨性和可操作性，《规则》（草案）第19条对此予以了明确规范。当然，关于“情况特殊”的界定，目前我们重点列明了“需要回避”、“影响公正”、“知识产权”、“其他情形”等四种情况，是否严谨、准确、规范，尚需进一步论证。

　　3.关于跨区域实施多个犯罪管辖问题

　　近年来，非法集资、传销、系列性合同诈骗等跨区域的涉众型经济犯罪活动十分猖獗，严重扰乱经济秩序，影响社会和谐稳定，危及国家经济安全。针对此类犯罪活动，有的地方公安机关争抢管辖，有的地方公安机关推诿管辖。司法实践中，究竟是分别立案、分别侦查，还是一地立案、合并侦查，抑或是分别侦查、合并起诉，还是合并侦查、合并起诉，以往规定比较模糊。为此，《规则》（草案）第21条明确规定：“犯罪嫌疑人跨区域实施的多个经济犯罪案件，不同公安机关已经立案侦查的，应当由一地公安机关合并侦查，移交地公安机关应当做好协助工作。”“一地公安机关已经立案侦查的案件，又发现犯罪嫌疑人有不属自己管辖的经济犯罪行为的，可以合并侦查。”“如果分别立案侦查更为适宜的，应当加强相互协作配合和证据交换，在侦查终结后合并到主办地公安机关移送审查起诉。对共同犯罪的主要犯罪嫌疑人以外的其他犯罪嫌疑人，也可以由其他立案地公安机关分别移送审查起诉。”“各地公安机关对案件管辖有争议的，应当协商解决，协商不成的，由共同的上级公安机关决定。”“主办地公安机关是指对主要犯罪嫌疑人执行羁押性强制措施或对主要犯罪进行侦查的公安机关。”




【作者简介】
赵斌，男，公安部经济犯罪侦查局副巡视员；曹云清(1971-)，男，江西吉安人，江西警察学院教授，研究方向：民商法，经济犯罪侦查，江西警察学院侦查系。