中央与地方关系法治化的宪法文化思考

【出处】《云南大学学报法学版》2011年第5期
【摘要】分权文化的缺乏是我国中央与地方关系法治化的一大障碍，而在外国分权文化则是中央与地方关系法治化的重要基础和推动力。建议进一步解放思想，借鉴国外分权文化的有益经验，扬弃传统的中央集权文化，构建我国的分权文化，通过法治途径在中央与地方之间进行明确的纵向分权，实现中央与地方关系的法治化，既确保中央权威，又让地方享有一定的自主权，发挥中央和地方两个积极性。
【关键词】中央与地方关系；法治化；宪法文化；分权文化
【写作年份】2011年


【正文】

　　现代法治当然包括中央与地方之间关系的法治，中央与地方关系的法治化是依法治国，建设社会主义法治国家的重要内容。党的十七大报告明确指出：“规范垂直管理部门和地方政府的关系。”2011年3月14日十一届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》虽然没有全面地阐述中央与地方关系的改革问题，但也提出了中央与地方之间的财政关系改革：“按照财力与事权相匹配的要求，在合理界定事权基础上，进一步理顺各级政府间财政分配关系，完善分税制。”然而，目前我国法学界对中央与地方关系的法治化这一重要问题讨论不多[1]，确有深入研究的必要。对于中央与地方关系的法治化这一大命题，需要探讨的问题有很多。鉴于思想文化是制度建设的重要基础，本文主要拟从宪法文化的角度对中央与地方关系法治化的问题作一番探讨，以期抛砖引玉。

　　一、分权文化的缺乏是我国中央与地方关系法治化的一大障碍

　　要实现中央与地方关系的法治化，首先有必要寻找到我国中央与地方关系尚未法治化的原因，以对症下药。原因可以说是多方面的，其中文化上的原因值得反思，宪法文化特别是分权文化的缺乏是我国中央与地方关系法治化的一大障碍。

　　所谓宪法文化，是指一国公民在长期的社会生活（主要是宪法实践）过程中所形成的有关宪法现象并直接影响人们宪法行为的、具有普遍性并相对稳定的社会心理和观念的总称，主要表现为社会普遍存在的宪法心理和宪法观念。宪法心理和宪法观念可分为个体的宪法心理和宪法观念、群体的宪法心理和宪法观念、大众的宪法心理和宪法观念，并不是所有的宪法心理和宪法观念都是宪法文化，只有大众的宪法心理和宪法观念，即社会普遍存在的宪法心理和宪法观念，才是宪法文化，而学者和官方等群体的宪法心理和宪法观念，最多只能说是一种亚宪法文化。宪法文化是社会成员在宪法意识广泛传播和宪法实践的双重影响下，经过长期的心理积淀而形成的一种心理定势。这种心理定势的形成是一个缓慢的过程，但一旦形成，便不容易改变，具有相当的稳定性，而且具有巨大的影响力。宪法文化影响着立宪的内容，决定着行宪的结果，在很大程度上，一个国家的宪法文化决定着一个国家宪法的命运。我国从清朝政府制定的《钦定宪法大纲》算起，制定了10多部宪法、宪法性文件以及宪草，但都没有得到很好实施，没有实现宪政。其中的原因肯定不止一种，但宪法文化的缺乏是一个重要原因。[2]甚至我们可以说，到目前为止，我国大多数国民（包括学者们在内）依然没有普遍地形成对宪法的正确认识，包括分权制衡在内的宪法观念尚未成为大家的共识，宪法文化尚未形成，当然有关中央与地方纵向分权的宪法文化即分权文化也没有形成。

　　长期以来，我们将秦始皇统一中国到清朝灭亡这几千年称为“封建社会”或“封建专制社会”，其实这是一种误解。对此。近些年来我国历史学界已经作了重新解读。封建社会的根本特征是分封（诸侯）制，实行“封邦建国”、贵族（诸侯）分权。然而，秦王朝开始的中国社会是“废分封、立郡县”（春秋战国时期即开始转型），封王建侯不再成为主流，这一时期社会的基本特点是郡县君主制，实行的是君主集权、专制独裁。显然，“专制”与“封建”是相互对立的，秦王朝以后的中国社会并不是封建社会，而是专制社会，是一种以郡县制为基础的君主专制或中央集权社会。我国的封建社会只存在于先秦时期特别是夏商周时代。[3]有学者甚至将从秦朝开始到满清覆灭这两千多年，称作“中国的中世纪”。[4]早在抗战刚开始时，“胡适即说中国尚是一个中世纪的国家。以罗斯福对中国之同情，他也说中国尚逗留在18世纪。”[5]还有的学者认为秦汉是中国的“第一帝国”，隋唐宋是“第二帝国”，明清是“第三帝国”。[6]总之，从秦到清的历史，不是一部封建史，而是一部专制史，一部中央集权的帝国史。

　　中国二千多年以郡县制为基础的中央集权统治实践形成了中国的传统政治文化，当然这种传统文化并不是“封建文化”，而是专制文化，是一种皇帝独裁的帝国文化。体现在中央与地方关系上，就是一种中央集权文化。

　　显然，这种以郡县制为基础的中央集权与先秦时期的分封制一样，并不是中央与地方关系的最好选择。总的说来，分封（诸侯）制，中央没有权威；而郡县（君主集权）制，则地方没有积极性。早在明末清初，我国就有思想家指出封建制（即分封制）与郡县制的各自弊端。黄宗羲（1610-1695）认为“封建”与“郡县”都有弊端：“封建之弊，强弱吞并，天子之政教有所不加。”“郡县之弊，疆场之害苦无已时。欲去两者之弊，使其并行不悖，则沿边之方镇乎。”顾炎武（1613-1682）也有类似看法，他认为“封建”与“郡县”各有得失，他说：“封建之失，其专在下，郡县之失，其专在上。”[7]

　　但是，文化的影响是长久的。虽然今年是辛亥革命的100周年，皇帝被打倒要满100年了，虽然自清朝末年起我国就开始从西方引进宪法，制定一部又一部的宪法，但这种中央什么都管的中央集权传统文化一直影响至今，宪法文化特别是分权型的宪法文化至今还没有形成。直到今天，在人们心目中，包括在许多学者在内，中央集权仍被视为正统，下级服从上级、地方服从中央被视为理所当然，而地方分权、地方自治则被看作是大逆不道或者至少被认为不妥当。显然，分权宪法文化的缺乏，而中央集权的传统观念和文化的盛行，自然也就成了我国中央与地方关系法治化的一大障碍，因为中央与地方关系法治化就是要进行纵向分权，要在法律上明确划分中央与地方的权限职责，就是要实行地方分权，就是要实行地方自治。

　　二、分权文化是外国中央与地方关系法治化的文化基础

　　西方的封建时代不同于我们国家先秦时期的封建时代，“中国先秦的封建是自上而下实行分封，而西欧中世纪的封建是自下而上拥戴国王”。[8]西方的封建时代更不同于我国两千多年的所谓“封建社会”，“事实上，在西方的封建时代，君主的王室特权、贵族的特权、教会的特权、市民阶级与自由市的自治权，都有着宪章式的明文规定，彼此政治游戏都有公开的法则可循。而且，正因为这个权力分立与抗衡的背景，才为近代多元化的民主政治与地方自治奠下了基础。”[9]贺卫方先生也曾经指出这一点：“影响西方国家的中央与地方关系的一个非常重要的因素是，他们曾经历过真正意义上的封建社会。实际上在我看来，西方意义上的分权从中世纪的角度来看，特别重要的是贵族的权利、国王的权利、城市的权利、商人的权利等等这样一种划分。”[10]可以说，正是西方这种封建分权的背景和基础，逐渐形成了西方的分权宪法文化。

　　在分权宪法文化的影响下，19世纪以来地方自治已经成为一种世界潮流，可以说已形成一种地方分权和自治的宪法文化。现在西方的主要国家，不管是联邦制国家（如美国、德国等），还是单一制国家（如英国、日本、法国等），都实行地方自治。[11]而且，地方自治国家都有一个基本特征，即实现中央与地方关系的法治化，法律明确划分了中央政府与地方政府的权限范围，它们在各自的管辖事务范围内享有充分的自主权。

　　在西欧分权思想的影响下，加上自身诸多因素的作用，美国等国家还产生了联邦主义的分权宪法文化，建立起联邦制国家。在当今世界约200个国家中，虽然只有28个联邦制国家，但它们占了世界二分之一的土地和三分之一的人口。世界上领土面积排名前6位的国家（俄罗斯、加拿大、中国、美国、巴西、澳大利亚、印度），除中国外都是联邦制国家；世界人口排名前7位的国家（中国、印度、美国、印度尼西亚、俄罗斯、巴西），有5个是联邦制国家，印度尼西亚也正在考虑是否改为联邦制；此外，非洲面积最大的国家（苏丹）和人口最多的国家（尼日利亚），欧洲人口最多的国家（德国），也都是联邦制国家。[12]联邦制国家有一个显著的特点，大多数联邦制国家比实行地方自治的单一制国家更加强调中央与地方（联邦成员单位）之间的权限划分，更加重视中央与地方关系的法治化。

　　许多人对联邦制存在严重的误解，认为联邦制与单一制有严格的区别，联邦制必定是国家之间的联盟，联邦制必定实行地方自治，其地方自主权大而中央权威小，而单一制则必然是中央集权，中央具有极大的权威。[13]

　　其实不然，在当代世界，联邦制与单一制的区别越来越小。固然，我们可以按照传统习惯，在组成单位、法律体系、国家机关、中央与地方关系、国籍、外交等方面找到联邦制与单一制之间的一些区别，但几乎每个区别都有例外。联邦制未必是国家之间的联盟，且联邦制未必实行地方自治，而单一制也未必实行中央集权。有的联邦制国家就是实行中央集权，如印度、巴基斯坦、马来西亚、阿根廷等；也有的单一制国家实行地方自治，如日本、英国等。可以说，现在联邦制与单一制的界限越来越难以划分。但总的说来，实行联邦制的国家往往对中央与地方的关系有明确的法律规定，二者的权限分明，中央在重大问题上享有自己的权威，而地方在许多方面又有自治权。“联邦秩序的意义与任务在于，既要构建与维护政治统一体，同时又不牺牲其成员所具有的独特性，将多样性与整体性协调起来发挥作用。”[14]

　　更让许多人感到意外的是，联邦制国家往往比单一制国家更具有中央权威。美国等国家的实践证明：联邦制并不会削弱中央权威，恰恰相反，联邦制反而能加强中央权威，因为它有自己的组织系统，它的权威是由它自己来维持，而不依靠地方政府。我们通常说美国是联邦制国家，但往往忽视美国是中央具有高度权威的国家，甚至可以说是中央集权国家，当然这种集权不同于传统中国的中央集权，它的集权是在中央与地方纵向分权基础上的集权，它并不是中央什么都管、什么都集权，而是“集”那些至关重要之权。在政治上，美国建立了世界上最强大的中央集权的联邦国家机器，包括统一的联邦军队、权威的联邦法院、联邦议会和中央情报局等；在经济上，美国建立了强大的联邦中央财政、先进的联邦税收制度和储备银行制度以及一系列维护统一市场秩序的专业联邦职能机构，它们对整个国民经济实行有效的专业化管理；在意识形态领域，联邦主义成了美国人民普遍的政治信仰，忠诚于联邦事业成为整个官僚队伍和每个公职人员的基本职业道德。[15]

　　三、建构分权文化，推进我国中央与地方关系的法治化

　　美国实行联邦制，中央具有高度权威，而继承传统中央集权文化并自称实行单一制的我们国家，反而中央没有足够的权威。这不能不让我们深思？！

　　我国现行宪法虽然没有明文规定我国的政体是单一制，但人们一般都认为我国就是单一制国家，同时往往想当然地认为中央政府具有高度的权威。其实，我国并不是纯粹的单一制国家。香港、澳门特别行政区建立，它们的权力在许多方面比联邦制国家的成员单位还要大，可以说我国的政体已经具有一些联邦制的特点。就普通的行政区而言，虽然宪法规定地方各级人民政府都要服从中央人民政府即国务院的领导，但同时规定地方国家机关由同级人大选举产生。从这一点来看，我国也不太像传统意义的单一制。在这种体制下，我国的中央权威缺乏法律保障。按照我国现行宪法的规定，国家的宪法、法律和行政法规是由地方各级人大保证在各自的行政区域内得到遵守和执行，换一句话说，就是中央的法律由地方来执行，而不由中央自己的机构来执行。可见，从宪法的规定来看，我国这种单一制政体本身是难以确保中央权威的。当然，在实践上，地方国家机关主要领导人的任免在实际上是由中共中央事先确定，再由地方同级人大履行一个形式上的程序。这也大概是目前我国中央确保对地方的权威的主要办法，但它是一种宪法和法律之外的手段，现行宪法和法律均无规定。

　　总的看来，我国目前的单一制，中央对地方的控制手段不多，中央与地方的权限划分不明，表面上中央什么都管，但是事实上“天高皇帝远”，由于管理层次多、范围广，中央不可能事事都过问、样样都亲自管，这就造成了“县官不如现管”，地方几乎什么都管，[16]国家的法律主要靠地方执行，中央的权威也主要靠地方维持。在现实生活中，地方政府基于其自身利益的考虑而“变通”执行、打折扣地执行甚至根本就不执行中央的法律和政策的现象比比皆是。显然，在这种政体之下，中央权威是没有保证的。

　　因此，我们很有必要进一步解放思想，借鉴国外的分权宪法文化乃至联邦制的有益经验，反思并扬弃传统的中央集权文化，我们既要认识到“一个弱势政府不能保证秩序和法治，而太过于强调地方分权的国家易于导致分裂”[17]，也要认识到中央集权与中央权威不是一回事，我们需要中央权威，[18]但未必需要实行中央集权特别是传统上那种不划分中央与地方权限的中央集权，要认识到事事都要管的中央集权未必能确保中央权威，中央与地方的明确分权反而可以确保中央权威，培育形成我们的分权宪法文化，重构我国中央与地方的关系。

　　其实，正如前面所述的，早在明末清初，我国就开始有思想家对中央集权的郡县制的弊端进行反思，并提出了“分权”、“分治”的思想。黄宗羲氏通过总结“封建”与“郡县”的利弊，主张在边境设置有封建意味的方镇，以增强抵御夷狄的边防力量。顾炎武提出了“寓封建之意于郡县之中”的构想，主张把宋明以来君主独掌的“辟官、莅政、理财、治军”四权，分割给地方郡县守令，他强调：“尊令长之秩，而予之以生财治人之权，罢监司之任，设世官之奖，行辟属之法，所谓寓封建之意于郡县之中，而二千年以来之弊，可以复振。”王夫之则提出了“一统”的分权思想，他主张明确君主、宰相、州、郡、县各级机构的权限划分，互不干涉：“天子之令不行于郡，州牧刺吏之令不行于县，郡守之令不行于民，此之谓一统。”倡言变法的冯桂芬从“分治”、“合治”角度评议过“封建”、“郡县”，他说：“治天下者，宜合治亦宜分治。不合治则不能齐亿万以统于一，而天下争；不分治则不能推一以及乎亿万，而天下乱。柳宗元《封建论》云：有里胥而后有县大夫，有县大夫而后有诸侯，有诸侯而后有方伯连帅，有方伯连帅而后有天子。此合之说也。封建之合，不如郡县之合尤固，故封建不可久而郡县可久。反而言之，天子之不能独治天下，任之大吏；大吏不能独治一省，任之郡守；郡守不能独治一郡，任之县令；县令不能独治一县，任之令以下各官，此分之说也。”[19]新中国建立后，毛泽东同志在1956年4月的《论十大关系》中指出：“中央要注意发挥省市的积极性”，“扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”。在1958年的成都会议上，毛泽东更是明确提出了“地方分权”、“又统一又分散”、“发展地方个性”的想法。然而，我们国家至今尚未从制度上从法律上进行过中央与地方的真正分权。

　　值得关注的是，近些年来，为解决政令不通等问题，我国的中央人民政府即国务院已经开始进行旨在调整中央与地方关系、划分中央政府与地方政府执法权限的行政管理体制改革。例如，1994年，我国开始分税制改革，分设国税与地税两套系统；1998年，中央决定撤销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行；1998年，决定对省以下工商行政管理机关实行垂直管理；1999年，决定在全国省以下质量技术监督系统实行垂直管理；2000年，国家药监局也开始建立省以下垂直管理体制；2004年，对省以下土地部门实行垂直管理；2006年，国家环保总局组建华东、华南、西北、西南、东北等五个环境保护督察中心，连同上海、广东、四川、北方、东北、西北等六个核辐射安全监督站，直接由国家环保部门垂直管理，以减少地方对环保执法的干扰；2006年7月，国务院办公厅下发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，决定由国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局，专门负责对各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查；2006年，为加强城市规划监督管理，建设部决定向南京、杭州、郑州、西安、昆明、桂林等6个城市派出规划督察员，等等。[20]

　　需要指出的是，上述关于中央与地方关系的改革目前只出现在行政执法领域，而且这些改革措施基本上是以政策文件的方式出台的，基本上属于行政手段上的“收”与“放”的范围，随意性较大，法治化的程度极低，而且上述事项是否都应当由中央直接管辖，也应当作进一步的研究。显然，借鉴国外的分权文化以及联邦制的有益经验，加快中央与地方关系的法治化进程，已经成为当务之急，应当尽快提到议事日程上来。

　　有必要强调的是，本文所说的借鉴国外的分权文化乃至联邦制的有益经验，并不是主张将现在的省、自治区和直辖市变成联邦成员国家，而是主张借鉴国外分权文化来重塑我国传统上中央事事都管的中央集权文化，依照宪法第3条第4款关于“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的规定，通过法治途径在中央与地方之间进行明确的纵向分权，明确中央在一些重大事项的专属管辖权和职责以及地方的自主权，中央要“集”那些至关重要之大权（建立自己的垂直管理部门，不要让地方插手），要“放”那些能让地方发挥自主权之小权（让地方在这些事项上自治，中央原则上不再直接过问，只是行使监督权），在那些需要中央与地方共管的事项上也要明确划清各自的权限和职责，改变当前中央与地方之间的关系在法律上不明确而在实际上“一统就死，一放就乱，一乱就收”的状况，实现中央与地方关系的法治化，既确保中央权威，又让地方享有一定的自主权，真正发挥“中央和地方两个积极性”[21]。至于如何实现中央与地方关系的法治化，既可以通过修改现行有关组织法的方式进行，也可考虑制定一部专门的《中央与地方关系的基本法》，这可作进一步的探讨，笔者倾向于专门立法。




【作者简介】
上官丕亮，法学博士，苏州大学王健法学院副教授。


【注释】
[1] 值得一提的，北京大学法学院张千帆教授与美国耶鲁大学法学院葛维宝教授合编的论文集《中央与地方关系的法治化》，已在2009年12月译林出版社出版，这是国内有关中央与地方关系法治化的第一本著作。
[2] 详见上官丕亮：《宪法命运的文化建构》，《政治与法律》2004年第5期。
[3] 参见叶文宪：《重新解读中国》，中国文史出版社2005年版，第164-189页；黎鸣：《中国人性分析报告》，中国社会出版社2003年版，第156-162页。
[4] 参见黎鸣：《中国人性分析报告》，中国社会出版社2003年版，第244页。
[5] [美]黄仁宇：《大历史不会萎缩》，广西师范大学出版社2004年版，第30页。
[6] 参见[美]黄仁宇：《大历史不会萎缩》，广西师范大学出版社2004年版，第11页。
[7] 转引自冯天瑜：《清人对“封建”的两种评议》，《光明日报》2006年2月14 日第11版。
[8] 叶文宪：《重新解读中国》，中国文史出版社2005年版，第166页。
[9] [美]孙隆基：《中国文化的深层结构》，广西师范大学出版社2004年版，第326页。
[10] 参见张千帆、[美国]葛维宝编：《中央与地方关系的法治化》，译林出版社2009年版，第398页。
[11] 参见喻希来：《中国地方自治论》，《战略与管理》2002年第4期。
[12] 喻希来：《中国地方自治论》，《战略与管理》2002年第4期。
[13] 上官丕亮：《论中央与地方关系法治化的实践和理论误区》，载《江苏行政学院学报》2007年第5期。
[14] [德]康拉德·黑塞著：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第174页
[15] 参见林志远：《中央集权和地方分权——联邦主义的经验和教训》，《战略与管理》2003年第1期。
[16] 就拿县委书记来说，“除了外交、军事、国防这些内容没有，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。”参见人民论坛记者陶建群：《权利异化下的“问题书记”》，《人民论坛》2006年第20期。
[17] [瑞士]J.布莱泽编：《地方分权——比较的视角》，袁朝晖译，中国方正出版社2009年版，第70页。
[18] 亦正如北京大学法学院朱苏力教授所言：“已经有许多经验或研究都表明，一个弱政府不但不可能为社会提供必要的公共物品，例如国防和治安、社会福利，甚至很难保障人民的基本权利，人们将不得不更多依赖地方宗法家族势力或地方群体（小社会）。换言之，就总体来说，没有一个良好的强有力的全国政府，公民就不可能享有作为公民的权利。”参见苏力：《道路通向城市：转型中国的法治》，法律出版社2004年版，第73-74页。
[19] 参见冯天瑜：《清人对“封建”的两种评议》，《光明日报》2006年2月14 日第11版；侯欣一主编：《中国法律思想史》，中国政法大学出版社1999年版，第276-279页。
[20] 上官丕亮：《中央与地方关系的法治化值得期待》，载《人大研究》2008年第2期。
[21] 毛泽东：《论十大关系》，载《毛泽东著作选读》（下册），人民出版社1986年版，第729页。