行政性公司和公用企业的行政垄断主体地位探讨

【出处】《经营管理者》2009年第24期
【摘要】行政性公司和公用企业实施的妨碍、限制竞争的行为，由于其双重属性导致行为性质认定的争议颇多。本文基于此，从行政性公司和公用企业实施排除、限制竞争的行为所利用的权利(力)出发对二者是否能成为行政垄断主体进行探讨。
【关键词】行政垄断主体；行政性公司；公用企业；市场力；行政力
【写作年份】2009年


【正文】

　　一、行政垄断主体概述

　　1.行政垄断主体定义。行政垄断主体是行政垄断行为的实施者或行政垄断行为的责任承担者。根据《中华人民共和国反垄断法》第三十二条的规定，行政垄断主体是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。行政机关指的是依宪法或者行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织指的是根据法律、法规的授权，对于社会公共事务，如教育、科学、文化、科技、卫生、体育、环境等领域，以及公共财政、社会政策具有管理职能的组织。

　　2.行政垄断主体特征。

　　2.1行政垄断主体具有行政性。行政垄断主体是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，行政机关依宪法或者行政组织法而享有行政权力，而具有管理公共事务职能的组织根据法律、法规的授权在管理公共事务的范围内享有行政权力。双方的权力来源不同，但是都享有行政权力，都具有明显的行政性。

　　2.2行为具有违法性。行政垄断主体的所有行为并非都属于行政垄断的规制对象，只有当该行为是滥用行政权力所为的，排除、限定或妨碍了市场竞争时才会为行政垄断所囊括。所以，行政垄断主体的行

　　为应当具有违法性。

　　2.3行政垄断主体只能是直接实施者或者主要实施者。直接实施主体即行政垄断行为的直接实施者，如地方政府发布地方保护主义行政政策，地方政府就属于直接实施者。主要实施主体是指在行政垄断

　　中起决定作用的主体，如地方政府违法批准、其所属职能部门直接实施的行政垄断中，地方政府起主要作用。因此，地方政府就是主要实施主体。

　　2.4主体不能是个人。绝大部分人认为，行政垄断主体只能是组织所作出的行为，如行政机关、具有公共管理职能的组织等。反垄断法第32条的规定也明确将个人排除在外，而限定在行政机关和组织的范围之内。

　　二、行政性公司和公用企业的行政垄断主体地位探讨

　　1.行政性公司和公用企业的属性。行政性公司是指兼有政府行政管理职能的公司，由政府部门出资设立。行政性公司集国有资产所有者职能、政府的经济管理职能、政府的部分社会管理和公共服务职能于一身，主要功能是批项目、分指标、分钱分物。行政性公司是所属企业的行政管理机构，与下属企业是上下级行政隶属关系。根据国家工商管理局在《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第二条的规定：公用企业，是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。二者是典型的具有管理公共职能的组织。

　　行政性公司和公用企业是两个不同的概念，因为公用企业的基本属性是企业，而行政性公司的基本属性是政企合一的组织。但是，在特殊背景下，公用企业也具有行政属性，如《邮政法》修订之前的邮政局。

　　根据1986年颁布《中华人民共和国邮政法》以及《中华人民共和国邮政法实施细则》的规定，邮政局享有了国家法律、法规赋予的邮政事务管理权力，它不仅仅是作为一个企业而存在，也是作为一个行政管理者而存在。基于此，笔者将二者合二为一进行讨论。

　　2.二者实施的排除、限制竞争行为性质的探讨。行政性公司和公用企业本该合理行使自己作为一个组织和企业应有的权利(力)，但是，现实生活存在的案例不得不使我们关注如何对二者不合理利用自己的权利(力)而排除、限制竞争行为进行规制。对于行政性公司所实施的排除、限制竞争的行为，应该如何规制，学术界有几种观点：①凡是行政性公司所做出的垄断行为都定为行政垄断；②凡是行政性公司的垄断行为都不将其认定位行政垄断行为，只是单纯认定为公用企业的经济垄断行为；③把行政性公司做为独立于两者之间的新主体。对于公用企业所实施的排除、限制竞争行为，学术界的基本观点是将公用企业所作出的垄断行为都认定为滥用市场优势地位的经济垄断行为，如史际春、肖竹等。笔者认为，学术界观点矛盾的原因主要在于行政性公司的主体属性认定差异问题。行政性公司不仅仅是市场主体，同时也具有一定的行政管理职权，是集“市场力”和“行政力”于一体的组织。而对于公用企业行为的认定的不全面就在于没有认识到公用企业在特殊背景下具有的一定的行政管理权，同样可以是集“市场力”和“行政力”于一体的组织。总而言之，双重属性导致了行为认定的不确定性。

　　笔者认为，对于行政性公司、公用企业而言，无论他们动用的是“市场力”，还是动用“行政力”，只要实施了排除、限制竞争的行为，所达到的效果是一样的。从效果上来看行政性公司、公用企业的垄断行为，是无法辨别其行为属性的，只能是从该行为凭借的力量是“市场力”还是“行政力”来辨别。“市场力”和“行政力”的运用导致行为主体成为经济垄断主体和行政垄断主体的不同。问题的关键就在于如何去辨别“市场力”和“行政力”了。依笔者之见，“市场力”的实施主体是自然人、私法人或者其他经济组织，主体在本质上是私主体。并且“市场力”产生于市场经济条件下，主要是由于

　　竞争主体资金雄厚、技术先进、管理科学等条件而在竞争中处于优势地位。其通过“市场力”而实施的垄断行为主要包括企业兼并、不正当交易、滥用市场支配地位等，实施行为的过程中存在一定的平等性，最为重要的是“市场力”是不具有强制执行力的。而“行政力”与“市场力”是不同的，这可以从以下几个方面看出：①主体：依靠“行政力”的主体是行政机关及法律、法规授权行使相关行政权力的组织，具有一定的公主体性质，主体属性是不同的；②产生原因不同：“行政力”产生的原因不是在市场经济条件下经过竞争而产生的，而是那种不能作为竞争对象的行政权力产生的结果，这种行政权力来源于法律规定或者是法律、法规的授权，其他私主体难以取得相关的权力；③行为方式的不同：利用“行政力”的主要行为方式是由制定规范性文件、发布命令或者禁令、行政许可等；④行为效果不同：这种行为具有一定公定力和强制执行力，双方当事人处于管理和被管理关系之中，是不平等的。

　　三、结语

　　综上，笔者认为，判断行政性公司或者公用企业是否是行政垄断主体要注意辨别行政性公司或者公用企业行为时所凭借的力量。只有当行政性公司或者公用企业行为时利用的是“行政力”时才能称为行政垄断主体。对于他们行为的规制能够，最重要的是要进行权力规制，《邮政法》的修订是一个很好的表征。根据修订后的《邮政法》第八十四条的规定：邮政企业，是指中国邮政集团公司及其提供邮政服务的全资企业、控股企业。该修订的基本思路就是要实现政企分开，使邮政企业的性质都产生了很大的变化，由1986年规定的“公用企业”变成了国有全资或者控股企业，邮政企业也就不享有行政管理权。为此，笔者呼吁政府加快行政性公司和公用企业权力的法律规制，以真正实现我国市场经济秩序的建立和经济的快速发展。




【作者简介】
林碧兰，单位为四川大学法学院。


【参考文献】
[1]郑鹏程.行政垄断的法律控制研究[M].北京：北京大学出版社，2002。
[2]王晓晔.反垄断立法热点问题[C].北京：社会科学文献出版社，2007年12月第1版。
[3]徐士英.政府干预与市场运行之间的防火墙-《反垄断法》对滥用行政权力限制竞争的规制[J].法制研究，2008，5。