推进CEPA框架下我国内地与港澳旅游业合作的法律思考

【出处】《中国法学会世界贸易组织法研究会二○○七年年会论文集》
【关键词】CEPA；内地；港澳；旅游业合作
【写作年份】2007年


【正文】

　　我国内地与香港和澳门签订的《关于建立更紧密节经贸关系的安排》简称（CEPA）的顺利实施有力地推动了内地与港澳之间经贸交流，促进了三地经济的共同繁荣和发展。相比货物贸易而言，CEPA协议中服务贸易的开放对三地经济的影响更为直接和深远。香港和澳门以服务业为主导的社会经济结构，香港的旅游业作为其四大行业之一；澳门是以旅游博彩服务业作为支撑经济发展的支柱产业，所以，CEPA协议的实施对促进三地旅游业的发展，推动旅游服务业向内地开发具有重要意义。CEPA协议中开放了18个行业，21类41项具体的服务活动，其中旅游业开放的效果最为突出，对港澳经济复苏和提升的贡献最大。然而，在实施CEPA协议过程中，内地与港澳旅游业的合作也非尽如人意，尤其是在内地方面还存在许多方面的问题，譬如，CEPA对旅游业的贡献主要来自旅游者跨境消费行为，真正利用商业存在形式进入另一成员境内进行商业行为的作用偏少，另外三地的旅游交流和合作仍处较低层次的水平等等。本文试图通过对WTO及CEPA中旅游业开放承诺的分析，探讨内地与港澳旅游业合作存在的问题及其解决方法。

　　一、CEPA协议的实施推动了三地旅游业蓬勃发展

　　（一）香港旅游业出现了前所未有的繁荣局面

　　CEPA实施对有力地帮助了香港旅游业从SARS的严重打击中恢复过来，并且刺激了酒店、零售、景点等旅游相关行业的快速增长。据香港旅游局统计，到2004年7月底港澳“个人游”开放一周年之际，个人游赴港的内地居民累计达260万人次，约占同期大陆出境旅游人次数的1/4。2005年，旅游业的表现理想，访港旅客超过2300万人次，再创新高，旅游收益逾1000亿元，内地旅客亦创新高，超过1250万人次，比上年增加2.4%。根据国家旅游局统计数据，自从2003年7月1日开放内地居民港澳“个人游”以来，到2006年五月底，内地到香港“个人游”达一千三百多万人次，到澳门“个人游”突破一千万人次。“个人游”的实施带动了其他相关行业的兴旺，直接促进香港经济的复苏。2004年，“个人游”旅客的额外消费为香港本地生产总值增加45.4亿港元，对酒店及住宿业的增值额为2.25亿港元，对零售业的增值额为7.02亿港元，对饮食业的增值额为3.35亿港元，对其他个人服务增值额为2.65亿港元，对跨境运输服务增值额为1亿港元，为旅游相关行业直接创造16558个就业机会。[1]

　　（二）澳门旅游业直接带动了澳门经济的发展

　　CEPA对澳门旅游业发展的促进更为明显。以博彩业为中心的旅游业是澳门经济的支柱产业，直接受到旅游业影响的就业人口占澳门本地生产总值的32.8%。根据澳门旅游业界统计资料，自从开放以个人身份赴澳门旅游之后，内地赴澳门游客迅速增长，仅2004年内地居民赴澳门游客达925万人次，比2003年增加65.96%。2005年，内地居民赴澳门游客达1046万人次，比2004年增加9.79%。2006年，内地居民赴澳门游客达1198万人次，比2004年增加14.55%。庞大的内地游客直接带动了澳门经济的发展，并增加了澳门政府的财政收入。2004年，澳门旅游业总收入达587亿澳门元，比2003年增加43.7%，澳门政府从旅游业中获得的财政收入为238亿澳门元。2005年，澳门旅游业总收入达620亿澳门元，比2004年增加5.63%，澳门政府从旅游业中获得的财政收入为282亿澳门元。[2]

　　（三）内地旅游业也在CEPA合作中得到发展

　　2004年，香港同胞入境达到6653.89万人次，比2003年增加13.2%。全年香港同胞在内地花费69.14亿美元，比2003年增加28.32%。2005年，香港同胞入境达到7019.38万人次，比2004年增加5.49%；澳门同胞入境达到2573.41万人次，比2004年增加19.61%。[3]自CEPA实施以来，港澳同胞入境旅游人次和花费逐年增加，并有明显的增长趋势。

　　二、CEPA关于旅游业合作的规定合乎并优于我国入世承诺

　　CEPA中服务贸易开放承诺是在我国加入WTO的《服务贸易具体承诺减让表》基础上，经双方磋商确认的，使用了《服务贸易具体承诺减让表》中的服务贸易部门分类标准。这一部门分类标准来自《服务贸易总协定》（GATS）。GATS中服务贸易分为4种：即跨境交付、跨境消费、商业存在和自然人流动。这四种方式中与旅游业联系密切的主要是跨境消费和商业存在。跨境消费是指在一成员境内向另一成员的消费者提供服务，即消费者来到服务提供者所在地进行消费活动。在旅游业中，即一成员游客来到另一成员境内的旅游目的地，由旅游目的地的旅行社向其提供交通、导游、餐饮和住宿等服务。商业存在是指一成员的服务提供者在另一成员境内以通过设立任何形式的商业机构或专业机构提供服务，即服务提供者来到消费者所在地设立法人、分支机构或代表处向消费者提供服务。在旅游业中，即一成员的旅行社来到另一成员境内开设旅行社，提供旅游和与旅游相关的服务。

　　CEPA协议中，有两项规定是允许港澳服务提供者以商业存在的方式进入内地市场。相比跨境消费这种单纯的接待服务，商业存在能够让旅游服务提供者真正进入内地客源市场，实际接触内地消费者，迅速和全面地了解内地市场，从而更好地开拓内地广阔的市场。商业存在作为一种投资形式，必将更加紧密地连接起港澳和内地三个市场，促进三地市场的一体化，是三地旅游业深层次经济交流与合作的重要形式。

　　CEPA的开放措施使港澳服务提供者以先于内地向世贸组织承诺的开放时间进入内地市场，而在某些领域港澳服务提供者甚至享受超出内地入世承诺开放的水平。

　　1.在住宿餐饮服务方面：我国加入WTO时承诺，外国服务提供者可以合资企业形式在中国建设、改造和经营饭店和餐馆设施，允许拥有多数股权，加入后4年（即2005年）内，允许设立外资独资子公司。CEPA允许香港、澳门服务提供者自2003年起，可以独资形式可在内地建设、改造和经营饭店、公寓楼和餐馆设施，且无最低注册资本要求。

　　港澳服务提供者不仅可以较世贸组织其他成员投资者提前两年进入酒店餐饮业，且取消对注册资本要求和资本构成比例要求。这一领域的实际开放水平已经超过了我国在加入WTO时的承诺。

　　2.旅行社注册资本要求和地域限制方面：我国在加入WTO时承诺满足下列条件的外国服务提供者可以自加入时起以合资旅行社和旅游经营者的形式在中国政府指定的旅游度假区和北京、上海、广州和西安提供服务：（1）合资旅行社或旅游经营者的注册资本不得少于400万元人民币；（2）中国加入后3年（即2004年）内，注册资本不得少于250万元人民币；（3）加入后3年（即2004年）内，将允许外资拥有多数股权；（4）中国加入后6年（即2007年）内，将允许设立外资独资子公司，将取消地域限制；（5）中国加入后6年（即2007年）内，将取消对合资旅行社或旅游经营者设立分支机构的限制，且对于外资旅行社或旅游经营者的注册资本要求将与国内旅行社或旅游经营者的要求相同。CEPA规定自2003年起，对港澳与内地合资设立的由内地拥有多数股权（中方出资占注册资本比例不低于51%）的合资旅行社取消了仅限于北京、上海和广州、深圳、西安5个城市的地域限制。

　　港澳服务提供者可以较世贸组织其他成员投资者提前4年进入内地城市设立合资旅行社，而不必限于在加入WTO时指定的5个城市。

　　3.旅行社的港澳服务提供者资格审查方面：2003年根据入世承诺修改的《设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定》，设立外商独资旅行社的境外投资方年旅游经营总额应在5亿美元以上；在内地设立外商控股旅行社的境外投资方年旅游经营总额4000万美元以上。 2005年，为配合《CEPA补充协议二》，根据国家旅游局和商务部第25号令，降低香港服务提供者和澳门服务提供者进入内地的准入条件，即：在内地设立独资旅行社的香港服务提供者和澳门服务提供者的年旅游经营总额不低于2500万美元；在内地设立合资旅行社的香港服务提供者和澳门服务提供者的年旅游经营总额不低于1200万美元。

　　对设立独资或合资旅行社的港澳服务提供者资格降低要求，大大放宽其年旅游经营总额的要求，比世贸组织其他成员的投资者年旅游经营总额要求降低超过一半的幅度。

　　4.旅行社许可经营的业务方面的限制：根据WTO承诺，中外合资旅行社，外资独资旅行社或旅游经营者的业务范围为：（1） 向外国旅游者提供可由在中国的交通和饭店经营者直接完成的旅行和饭店住宿服务；（2） 向国内旅游者提供可由在中国的交通和饭店经营者直接完成的旅行和饭店住宿服务；（3） 在中国境内为中外旅游者提供导游；（4） 在中国境内的旅行支票兑现业务。中外合资或独资旅行社和旅游经营者不允许从事中国公民出境及赴中国香港、中国澳门和中国台北的旅游业务。2006年，在《CEPA补充协议三》中，对原来CEPA中不允许合资旅行社经营出境游服务的规定进行了修改，允许合资旅行社试点经营广东省居民（具有广东省正式户籍的居民）前往香港、澳门的团队旅游业务。

　　在内地对WTO的旅游业市场开放的承诺中，出于对旅行社行业的保护，内地并未对外国投资者经营出国旅游、赴港澳台旅游市场作出任何承诺。但CEPA可以说是首次有条件地突破了这一市场壁垒，允许港澳合资旅行社经营广东省居民经营港澳组团业务。

　　以上CEPA承诺都属于对商业存在的开放。另外，CEPA逐步允许广东省全省、北京、上海、天津、重庆等内地43个城市约2亿居民以个人身份赴港澳旅游。此项承诺属于跨境消费的开放。

　　从以上法规和文件可以看出，CEPA及其补充协议使得港澳服务提供者享受了比入世承诺中给予外国投资者以商业存在方式进入内地市场更为优惠的准入条件。不仅在准入时间上，允许港澳服务提供者比世贸组织其他成员投资者提前进入内地市场，而且在地域限制，投资者资格审查和经营范围上，港澳服务提供者都比世贸组织其他成员投资者享受更大的经营自由和特有的优惠待遇。

　　但是，CEPA并没有违反WTO的规则，WTO倡导全球自由贸易，但并不反对成员之间缔结双边或区域性的自由贸易协定。内地和香港、澳门均为WTO的成员，同时又是不同的关税区，CEPA作为国家主体与其单独关税区之间的自由贸易协议，是致力于在小范围内实现货物及服务贸易的进一步自由化，并不违反WTO协议规则。CEPA的内容并未涉及对非成员新增或提高货物贸易及服务贸易的壁垒，完全符合WTO的要求。CEPA现已接受WTO区域性贸易协定委员会三轮审议，并于2006年3月获得正式通过。[4]

　　三、CEPA框架下内地与港澳旅游业合作中存在的法律问题

　　统计数据显示，自CEPA实施以来，三地的旅游合作与交流主要是通过跨境消费的方式完成，港澳服务提供者利用商业存在方式取得的成果并不明显。这表明在CEPA的旅游业规定关于商业存在进入内地市场的规定中仍然存在一定服务贸易壁垒和限制和其他妨碍港澳旅游提供进入内地的因素，主要表现在：

　　（一）市场壁垒降低了港澳服务提供者进入内地市场的积极性

　　纵观我国旅游市场一般按游客前往的目的地分为三大块：1、内地居民在大陆地区旅游的国内旅游市场，2、外国人和港澳台居民赴内地旅游的入境旅游市场；3、内地居民赴外国和港澳台地区旅游的出境旅游市场。

　　一般认为，国内旅游市场发展最为成熟，市场开放程度也较高，所有中外合资旅行社和外商独资旅行社均可以经营国内旅游市场业务。但由于国内交通逐渐发达，旅游信息丰富，自助游和自驾游等新兴旅游方式迅速发展，越来越多旅游者选择以不参加旅游团的方式出游，而是自行购买旅游要素服务（如交通服务）。传统旅游模式的改变使得传统的国内包价旅游（即包括交通、住宿、导游接待等各个旅游要素的旅游服务）市场日渐萎缩和老化（成团率已不足5%），导致国内旅游包价市场竞争日趋激烈，利润率下降明显。

　　相反的出境旅游市场而充满活力和需求。随着内地居民收入水平的增加，宣布对我国开放的旅游目的地国家和地区不断增加，外国政府对我国居民旅游签证政策的放松，内地居民赴境外国家和港澳台地区旅游市场将会得到快速发展，相比国内旅游市场经过较为充分地竞争而进入了稳定期，出境旅游市场还正处于迅速成长阶段。而境外国家和港澳台地区由于和内地距离遥远，境外国家和港澳台地区和内地无论在语言还是社会制度方面均存在较大差别，人员进出须办理相应的签证和出入境手续，赴境外国家和港澳台地区的包价旅游业务具有相当的复杂性和稳定性，不容易像国内旅游市场那样转化为旅游要素的零售业务。同时，由于赴境外国家和港澳台地区的旅游业务本身的复杂性也导致出境旅游经营者数量较少，使得赴境外国家和港澳台地区旅游市场的利润在三大旅游市场是最高的。外国包括港澳旅游经营者的优势也正是在出境旅游市场业务，境外旅行社资本雄厚，管理科学，从业人员业务素质高，并且天然地比国内旅行社更为熟悉境外旅游市场的商业运行规则和惯例，在经营出国旅游业务上具有得天独厚的优势。

　　然而，目前内地经济结构仍然是以制造业为主，服务业整体发展水平不高。为保护多数实力不强的小型内地旅游企业免受境外大型旅游企业的强烈冲击，我国在入世贸承诺时采用了有限度地开放旅游市场的做法，对开放出境旅游市场作出保留，禁止外商控股或独资旅行社经营或变相经营中国公民出国旅游业务以及中国其他地区的人赴香港、澳门特别行政区和台湾地区旅游的业务，而出国旅游和赴港澳台地区旅游业务恰恰是外国投资者最感兴趣的业务。

　　《CEPA补充协议三》虽然允许港澳服务提供者经营广东省居民（具有广东省正式户籍的居民）前往香港、澳门的团队旅游业务，但由于赴港澳签证政策的改变和粤港澳交通便利，广东与港澳语言相同，大部分广东省居民往往以“个人游”身份赴港澳旅游，导致港澳游的组团业务也出现“散客化”，成团率不断降低，港澳组团旅游市场空间发展有限。根据现行的法规，港澳投资者禁止经营内地居民出国旅游业务这一最优质的旅游业务，这无疑会大大降低港澳服务提供者通过正式渠道进入内地市场的积极性。由于高端优质的旅游市场不对境外投资者开放，导致外国投资者（包括港澳投资者）进入内地市场时非常谨慎。从而影响了港澳投资者对内地旅游业的服务提供。

　　（二）旅游服务定义不明、分工不清影响了旅游管理部门对旅游业的监管

　　旅游服务具有无形性、不可储藏性、购买与消费非即时性等特点，远比货物贸易复杂，涉及对交通、住宿、餐饮和导游等旅游要素多种服务的购买、组合及再次销售等诸多问题。据国际旅游组织统计与旅游有关的服务部门达12类之多，包括商业服务（购买、出售、出租）、通讯服务、建筑积及其工程服务（如旅游、娱乐设施的建筑）、分销服务（如旅游产品的零售）、教育服务、环境服务、金融服务、与健康有关的服务和社会服务、旅游服务和与运输有关的服务、娱乐文化和体育服务、运输服务和其他服务。

　　旅游服务的复杂性和关联性对政府部门的管理和监督能力提出了更高的要求。然而，我国现行旅游法规没有对包价旅游服务与旅游要素产品零售服务作出清晰定义和分类，也没有对单纯提供旅游要素零售服务的经营者进行管理的规定，从而使得旅游管理部门将难以监督和管理合资或港澳独资旅行社的经营行为：譬如，我国法规明确禁止外商合资或独资旅行社经营出境旅游服务，但没有禁止外商合资或独资旅行社销售与出境旅游有关旅游要素零售服务。实践中，往往存在外商合资或独资旅行社以代订国际机票、代订境外酒店客房、旅游咨询等名义，以化整为零的方式从事内地居民出境包价旅游服务。旅游行政管理部门即使发现这类行为，也会因缺乏客观的认定标准和依据而难以处罚。倘若大量外资旅游业经营者以化整为零的方式经营出境旅游服务会导致我国对市场准入的保留失去作用。CEPA许可港澳服务提供者经营广东省居民前往香港、澳门的团队旅游业务。这很可能将导致港澳合资独资旅行社利用港澳作为中转地，进一步变相经营内地居民赴其他国家旅游业务。特别是随着旅游市场准入的放宽，旅游服务的定义和分类不清晰所引发的监督和管理问题将越来越明显。

　　（三）设立合资或独资旅行社的门槛过高阻碍了投资旅游业的热情

　　尽管CEPA协议对港澳服务提供者设立合资或独资旅行社的准入门槛比我国入世承诺标准降低了许多，在内地设立独资旅行社的香港服务提供者和澳门服务提供者的年旅游经营总额由原来的不低于5亿美元降至不低于2500万美元，内地设立旅行社的香港服务提供者和澳门服务提供者在内地设立旅行社的年旅游经营总额由原来的不低于4000万美元降至不低于1200万美元。但对在内地设立旅行社的港澳服务提供者的不低于250万人民币的注册资本要求并没有降低，而国内投资者只需60万人民币即可注册相同类型的旅行社。除了注册资本过高以外，对港澳服务提供者在内地设立旅行社还有数量上的控制，每个境外投资方申请设立外商控股或外商独资旅行社，一般只批准一家。旅行社属于典型的连锁经营企业，需要广布网点才能形成品牌效应和规模经营的经济效益，限制旅行社分支机构的数量也是造成港澳投资者不愿进入内地市场的原因。

　　（四）内地旅游法规缺乏透明度，旅游管理过多行政主导

　　内地旅游业没有一部真正的法律，而习惯于行政手段管理。从1982年开始起草《旅游法》，至今日也未出台，现行的旅游单项法规基本上是行政法规和文件，且大部分是各行政职能部门颁布的。国务院颁布的行政法规仅有《旅行社管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》和《导游人员管理条例》，其余为国家旅游局或其他行政职能部门如文物部门、交通部门等颁布的实施细则或暂行规定等。据不完全统计，“八五”期间出台的旅游规章、规范性文件多达45个，其中相当数量的是以“通知”、“会议纪要”甚至“口头通知”和“领导讲话”的形式下发。以行政文件作为旅游管理依据，造成政出多门，互相冲突，缺乏透明度和稳定性，令旅游经营者无所适从。港澳服务提供者反映，大多数内地服务行业法规复杂，不方便营商，透明度不足。甚至同一行业法规在不同省份有不同的规定。[5]内地旅游业政策缺乏透明度和稳定性阻碍了港澳服务提供者在内地设立旅行社。

　　以上的种种原因都导致港澳服务提供者对于利用商业方式进入内地市场反映并不热烈，较少以正式渠道利用商业存在的方式进入内地市场。根据香港工业贸易署统计，截至2006年9月30日，获得批准的香港服务提供者申请书为995份，其中，旅游和与旅游相关服务的服务提供者获批准的数目仅为5项。[6]制约了内地与港澳旅游业的合作与发展。

　　四、解决CEPA框架下内地与港澳旅游业合作问题的建议

　　（一）对港澳合资或独资旅行社开放出境旅游市场

　　旅游业属于技术含量低和劳动密集型服务业，我国发展旅游业具有独特的优势，相比其他服务业我国旅游业具有较强的竞争力。而且相对于电信、银行、证券、保险等与国民经济安全密切相关的服务业，各国无论发达国家还是发展中国家旅游业都属于开放程度较高的产业。因此，我国在入世谈判时，将旅游业市场开放列为开放度较高和完成谈判较早的行业。虽然从保护我国旅游企业利益的角度出发，我国入世承诺对出境旅游市场设置贸易壁垒具有一定合理性，但多年实践经验表明，产业保护政策可能会对产业发展产生负面影响，行业垄断导致企业缺乏竞争意识，产品单一、服务质量低下、收费居高不下，受到严格保护的产业依赖政策生存，缺乏提高竞争力的动力。而按照GATS关于逐步自由化的原则，中国旅游业的对外开放不可能止于现已做出的承诺，而是要坚定不移地继续拆除壁垒，实现更全面更大程度的开放。[7]从长远看，对外资旅游企业在内地的业务范围限制势必逐步取消。因此，在以后阶段的CEPA协议中对港澳服务提供者在内地设立和合资和独资旅行社进一步开放市场是顺应我国服务业发展趋势的。

　　对港澳服务提供者在内地设立和合资和独资旅行社逐步开放出境旅游市场不仅可以为内地旅游者提供更多的消费选择，而且也有利促进内地旅行社学习和引进港澳旅游经营者先进的经营理念和管理模式，提高内地旅行社的服务水平。《CEPA补充协议三》已经向港澳服务提供者开放广东省居民前往香港、澳门的团队旅游业务，应当在以后逐渐全面开放出境旅游市场。

　　（二）提高立法水平，提高旅游行政部门对旅游市场的监督和管理能力

　　现行旅游法规已经不能满足旅游市场的发展，应尽快制定符合市场经济规律的法规。外国的旅游法大多区分包价旅游服务和旅游要素零售服务，把只提供旅游要素服务的零售商也纳入旅游经营者的范围进行管理，并针对包价旅游服务和旅游要素零售服务制定不同的质量服务标准和责任规范。包价旅游服务与旅游要素零售服务最大的区别在于，包价旅游服务不仅是采购各种旅游要素的服务，更重要的是把采购回来各种旅游要素进行组合设计形成新的完整的旅游产品，这种服务最明显地表现为向旅行社游客提供完整的旅行计划，对消费者直接承担旅游安全责任和整个旅游产品的服务质量责任。包价旅游服务是旅游要素零售服务的再次加工，增值性高。旅游要素零售服务则是代上游旅游要素批发商（如车船公司、航空公司、酒店等）销售统一的产品，如车船票、机票、景点门票、酒店订房代理，服务内容简单，增值性小，旅游要素零售商往往不直接承担产品质量责任，而是由批发商承担产品质量责任。

　　我国旅游法规应将包价旅游服务与旅游要素服务零售商纳入调整范围，通过对包价旅游服务与旅游要素零售服务进行界定和区别，对以提供零售服务为名却提供具有实质包价旅游服务内容的服务商应进行处罚，以防止扰乱市场秩序，吸引更多的港澳资旅行社进入内地市场进行合法经营。

　　（三）降低港澳合资或独资旅行社的注册资本金要求逐步取消数量限制

　　应当大幅降低港澳服务提供者进入内地的门槛，并取消对港澳资旅行社的数量限制。没有经过充分竞争的市场不可能走向成熟，内地政府要树立用开放而不是保护来促进旅游业发展，通过对香港澳门服务提供者开放市场，为向全世界投资者开放市场积累经验，从而保障将来有能力与外国资本进行竞争。

　　（四）增加法律的透明度，提高法律的可预测性、普适性和稳定性

　　1.对照GATS和CEPA要求，及时审查和修改现行法律、法规、行政规章

　　尽早制定颁布《旅游法》，建立统一、严谨和完整的旅游服务贸易法律体系是消除全国各行政区域之间的地方贸易壁垒，增加法律可预测性和稳定性的根本方法。依照GATS的透明度原则，每一成员应及时公布有关影响协议实施的普遍适用的任何措施；“措施”指一成员采取的措施，至于其形式为法律、法规、规则、程序、决定行政行为或任何其他形式则不论。[8]国家和地方各级旅游行政管理部门应对照GATS和CEPA要求，对现行的行政法规、部门规章、地方性法规和大量的政府文件、行政命令进行审查，将不符合承诺要求的规定进行修改和废除，把透明度原则落实在法律条文之中。地方法规，凡涉及出入境、外商投资、税收、行政手续等事项，应以国家立法为准，不得与之抵触。从内地中央政府与港澳签订CEPA到修改相应的法规以落实CEPA承诺内容，往往需要一段时间制定具体的法规条文和措施，中央政府应督促旅游行政管理部门及时修改法规，制定明确清晰的配套法规和政策，以免使CEPA承诺迟迟难以兑现。2006年6月签订的《CEPA补充协议三》中规定允许在广东省的香港独资或合资旅行社，申请试点经营广东省居民（具有广东省正式户籍的居民）前往香港、澳门的团队旅游业务。但直至2007年3月，国家旅游局仍未就申请试点的资格、申请受理部门、申请手续出台具体的规定，导致广东省的香港独资或合资旅行社无法开展相关业务。

　　2.简化港澳服务提供者内地设立合资或独资旅行社的行政许可程序，提高审批效率

　　依现行法规港澳合资或独资旅行社的审批须经设立地的市、省级旅游行政管理部门逐级上报至国家旅游局和商务部联合审批同意，审批环节多，程序复杂，耗时长，大大影响了港澳服务提供者进入内地市场的积极性。建议中央有关部门把港澳合资或独资旅行社的审批权下放至省或市一级管理部门。对港澳合资或独资旅行社的审批，应严格遵守《行政许可法》实行限时核准制，对符合法定条件和标准的申请应在法定期限内作出准予行政许可决定；对于不符合设立条件的申请，行政机关应说明理由。

　　3.设立CEPA实施咨询机构，方便港澳服务提供者了解内地相关法律法规

　　设立面对港澳服务提供者的CEPA实施咨询机构，帮助港澳服务提供者了解内地相关法律法规。按照GATS中对透明度所作要求，任何成员应及时地向其他成员提供影响服务承诺的法律、法规或行政规章等普遍适用措施的信息。为向其他成员提供上述规定的信息，每一成员应建立一个或多个咨询点。[9]内地政府部门可仿照GATS的要求规定，在本地区的对外经贸管理部门设立面对港澳投资者的咨询机构，以更好地帮助他们利用CEPA协议在内地的实施情况。

　　（五）利用CEPA机制反馈和监督落实CEPA承诺

　　根据内地与香港CEPA协议第19条规定，双方设立一个由双方高层代表或指定官员组成的联合指导委员会，其联络办公室设在中央人民政府商务部和香港特别行政区政府工商及科技局，负责解释CEPA规定、监督CEPA的执行以及解决CEPA执行过程中可能产生的争议。CEPA的争议解决机制通过双边协商一致的方式解决争议。港澳服务提供者应及时将利用CEPA遇到的问题通过香港工商及科技局反馈联合指导委员会，利用联合委员会监督内地地方政府履行CEPA承诺，促进双方解决在CEPA执行过程遇到的问题。建议联合委员会设立法律法规审查工作小组，对照CEPA承诺，定期汇报法律审查修改进度情况。由商务部牵头各中央各行业主管部门修改部门规章履行义务，落实承诺。由于CEPA是WTO框架下一个主权国家内不同关税区之间的区际经济协议，更多地体现了WTO规则，但是同时又要坚持了一国两制原则。CEPA内容如何转化为内地法律法规问题在现行法律中缺乏明确的规定和审查机制。如采用司法审查机制需要对内地立法制度进行修改，难度较大，现阶段CEPA的实施仍处于探索阶段不宜采用司法审查机制。而由中央行政部门主动进行法规审查，是目前比较可行和有效的方法。

　　CEPA的实施促进了内地和港澳的旅游业交流和发展，有利于三地形成共同的旅游市场。内地与港澳应该加强沟通，共同分析阻碍商业投资行为的原因，并在扩大市场开放，增加法律透明度和加强监督履行WTO入世承诺与CEPA规定等方面改善投资法律环境，促进内地与港澳在旅游业领域进行深层次的合作。




【作者简介】
慕亚平，中山大学法学院教授，WTO与CEPA法律研究中心主任。卜凌嘉，中山大学法学院国际法研究生。


【注释】
本文为司法部2006年度国家法治与法学理论研究项目和国家“985规划”哲学社会科学创新基地中山大学港澳研究资助项目的阶段性成果。
[1]香港特别行政区立法会工商事务委员会, 《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》对香港经济的影响附件C，第25页，//www.tid.gov.hk/tc_chi/cepa/（2007年11月10日访问）。
[2]澳门特别行政区政府旅游局澳门旅游业界网站，统计及研究报告，主要指标，主要综合指标//industry.macautourism.gov.mo/gb/Statistics_and_Studies/list_statistics.php?id=9,10&year=2007（2007年11月10日访问）。
[3]国家旅游局，2005年中国旅游业发展情况，//www.cnta.com/news_detail/newsshow.asp?id= A20066211049533899322（2007年11月10日访问）。
[4]廖晓淇谈CEPA：符合WTO规则，//www.chinawto.org.cn/sanji.jsp?id=33351（2007年11月10日访问）。
[5]香港特别行政区立法会工商事务委员会, 《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》对香港经济的影响，第21页，//www.tid.gov.hk/tc_chi/cepa/（2007年11月10日访问）。
[6]香港特别行政区工业贸易署，《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》相关统计，//www.tid.gov.hk/ tc_chi/cepa/statistics/cepa_statistics.html（2007年11月10日访问）。
[7]孙维佳：《对“入世”前景下中国旅游业的法律思考》，载《旅游学刊》2000年第6期，第19页。
[8]张圣翠、赵维加著：《国际服务贸易法与中国》，上海三联出版社2000年版，第13、19页。
[9]张圣翠、赵维加著：《国际服务贸易法与中国》，上海三联出版社2000年版，第13页。