房屋登记纠纷及相关法律适用

发布日期：2011-12-11 作者：张沂峰律师

房屋登记纠纷及相关法律适用
——关于对《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》的学习和理解
王卫

近年来，随着我国房地产市场的空前繁荣,房价不断飙升,涉房案件急剧增加。而与房地产有关的房屋登记纠纷案件的数量也呈逐年上升趋势，尤其是房屋登记纠纷行政与民事交叉案件日益增多。此前，由于立法、司法机制、法律解释与自由裁量技能等缺陷和不足，各地、各级法院在房屋登记纠纷的审判程序、适用法律和裁判结果上均存在着较大的差异。
在此背景下，最高人民法院审判委员会于2010年8月2日召开第1491次会议，通过了《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（以下简称规定），作为审理房屋登记纠纷的法律依据，于2010年11月5日公布，自2010年11月18日起施行。
为了方便大家学习和掌握《规定》精神，下面，我根据最高人民法院关于该规定的诠释，结合自己的学习体会，与大家一起逐条学习交流。
（说明：以下黑色字为《规定》原文，蓝色字为理解内容）

为正确审理房屋登记案件，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律规定，结合行政审判实际，制定本规定。
   诉讼案由：行政违法
适用法律：《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律规定，进一步明确了涉及房屋登记纠纷案件的法律适用，也体现了此类案件民事与行政案件交叉的特点。

   第一条 公民、法人或者其他组织对房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
房屋登记的含义：
在我国，房屋登记是指由国家统一的行政机关——房地产行政主管部门，在权利人提出相关申请后，依照法律规定对其提交的权利证明材料进行审查之后作出的登记行为。
房屋登记的特点和性质：
1、登记主体必须是特定的行政机关，即全国统一的房地产行政主管部门。这一特征使房屋登记具备了公法属性，并和法律、法规或者规章规定的其他性质的登记制度如党员登记、住宿登记等区别开来；
2、房屋登记具有法律的规定性。相关事项一经登记即产生物权公示公信的法律效果。这种效果并非根源于行政法，而是来源于民法上的不动产物权公示公信原则；
3、房屋登记机关对登记事项具有审查和监管权。对权利人申请房屋登记应提交的材料做了具体规定，进一步明确了房地产行政主管部门的审查权和监管权。
综合以上三点，我们可以看出，房屋登记虽不直接介入民事活动之中，但通过法律的直接规定，建立起不动产物权变动的公示，由此产生出一系列民法意义上的效果，实现了公权对私权的监督，对相对人的权利义务产生了具体影响，因此符合具体行政行为的构成要件，本质上是一种行政行为。
受案范围：
《物权法》及建设部配套的《房屋登记办法》（以下简称《办法》）关于房屋登记的规定涉及两类行为：
1、房屋登记行为，包括房屋所有权登记、抵押权登记、地役权登记三类权利登记，以及异议登记、更正登记、预告登记三类辅助登记。
2、相关行政行为，包括是否准予查询、复制登记资料以及撤销登记、收缴权属证书等行为。
两类行为都符合《行政诉讼法》关于受案范围的规定，均为可诉。
第二条 房屋登记机构根据人民法院、仲裁委员会的法律文书或者有权机关的协助执行通知书以及人民政府的征收决定办理的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但公民、法人或者其他组织认为登记与有关文书内容不一致的除外。
   房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
    房屋登记机构在行政诉讼法施行前作出的房屋登记行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
房屋登记机构的免责情形：
1、根据人民法院、仲裁委员会等有权机关作出的协助执行通知书作出的房屋登记行为，登记机构受到有权机关文书效力的拘束；
2、房屋登记机构属于人民政府的职能部门，具有上下级关系，登记机构受到人民政府决定的拘束；
3、根据有权机关法律文书所为的房屋登记，按照《物权法》第二十八条规定，此时，新的权利人已经直接取得了房屋所有权。
4、换证、补证及更新登记簿的可诉性。根据《办法》第二十七条规定，房屋权属证书、登记证明破损的，权利人可以向房屋登记机构申请换发。房屋权属证书、登记证明遗失、灭失的，权利人可以申请补发。另外，登记簿样式修改也会带来更新登记簿的问题。
   5、历史遗留问题。在行政诉讼法实施之前，房屋登记不属行政诉讼受案范围，按法不溯及既往原则，不应受理。
  第三条 公民、法人或者其他组织对房屋登记行为不服提起行政诉讼的，不受下列情形的影响：
（一）房屋灭失；
（二）房屋登记行为已被登记机构改变；
（三）生效法律文书将房屋权属证书、房屋登记簿或者房屋登记证明作为定案证据采用。
房屋灭失、房屋登记行为被登记机构改变（包括注销、变更、撤销等），原房屋登记行为仍有损害利害关系人权利的可能，故此应当给利害关系人保留救济的机会。
法院在审理民事案件时把房屋登记作为定案证据使用后，当事人可以起诉该房屋登记因为民事诉讼的证据审查与行政诉讼对行政行为的合法性审查并不是一回事。
    第四条 房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：
（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；
（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；
（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；
（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。
债权人诉转移登记的原告资格问题：
一般情况下，债权人没有原告资格，因为房屋所有权人把房屋卖掉可获对价，对价仍可还债，并不影响债权。不过，确实存在某些特殊情形应当承认原告资格。
1、以房屋为标的物的债权已办理预告登记的。房屋买卖双方办理预告登记后，房屋买受人享有的债权就由普通债权变成了受到特别保护的债权。按照《物权法》第二十条第一款，预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。据此，债务人再次转让已作预告登记的房屋，房屋登记机构不得为其办理房屋转移登记。如果房屋登记机构予以办理，则债权人可以基于预告登记权利人的身份提起行政诉讼。
2、房屋为抵押物，且转让房屋未经抵押权人同意。《物权法》第一百九十一条第二款规定，抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。分三种情况。一是转让经抵押权人同意，同意则意味着放弃了提出异议的权利；二是转让未经抵押权人同意，但债务人已经代为清偿，此时不仅抵押权消灭，债权也消灭了，自然没有起诉的原告资格；三是转让房屋未经抵押权人同意，且抵押权仍然存在。有原告资格。抵押公示的目的当中，包括对抵押权人的保护，自然有原告资格。
3、人民法院对房屋采取强制措施。债权人在符合以下两个条件时具有原告资格：
（1）人民法院采取强制措施的目的在于保障债权实现。如果法院采取强制措施是为了
其他利益而非保护特定债权，则债权与房屋并无关联，仍属于普通债权，无原告资格。
（2）人民法院已在房屋登记机构办理了该强制措施登记。房屋登记不得对抗司法，但前提是司法的意志先为房屋登记机构所知悉。按照有关司法解释规定，人民法院对房屋采取强制措施，必须通知房屋登记机构。
4、房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通。房屋转让方是否负有债务虽非房屋转移登记需要考虑的法定要件，但房屋登记机构故意侵害债权却显然超出了登记规则所能容许的底线。如果房屋登记机构工作人员在明知债务人转让房屋系出于逃债目的，而徇私予以办理，则应承认债权人的诉权。
第五条 同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为
提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
    原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。
    原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
   与房屋连续转让相附随，起诉连续转移登记的情形时有发生，有的法院只受理起诉第一次转移登记的案件，对于后续转移登记的起诉，则不受理，因为这样就会损害善意第三人的利益；有的法院认为应当允许一并起诉，理由是，后续转移登记的买受人未必都是善意取得，应当给予利害关系人以救济的机会。理由是：
1、利害关系人具有起诉第一次转移登记的原告资格，这一点是没有疑问的。
2、利害关系人是否具有起诉第二次转移登记的资格，在第一次转移登记的司法审查结果出来之前是不明确的。如果判决撤销，则具有起诉第二次登记的资格。反之则没有。
3、由上述意见可以得出两个判断，一是利害关系人一并对多次转移登记一并提起诉讼的，人民法院应当一并受理，并先审理第一次转移登记。人民法院判决驳回原告就第一次转移登记提出的诉讼请求，或者确认在先转移登记违法（保留登记效果）的，裁定驳回原告对后续转移登记的起诉；人民法院判决撤销第一次转移登记的，则继续审理第二次转移登记。依此类推。
第六条 人民法院受理房屋登记行政案件后，应当通知没有起诉的下列利害关系人作
为第三人参加行政诉讼：
（一）房屋登记簿上载明的权利人；
（二）被诉异议登记、更正登记、预告登记的权利人；
（三）人民法院能够确认的其他利害关系人。
房屋登记的权利人以及被诉异议登记、更正登记、预告登记的权利人，他们的利益直接受到判决结果的影响，而且可能是不利影响，按照正当程序之法理，作出不利处分之前应当给利害关系人申辩机会。如果他们被记载于登记簿，则利害关系显而易见，法院通知他们以第三人身份参加诉讼，既是可能的，也是必要的。除了明确记载于登记簿上的权利人之外，其他人如果与房屋登记存在利害关系，应当以人民法院能否确认为标准，如果能确认，则应通知；不能确认则由他们自行申请。
第七条 房屋登记行政案件由房屋所在地人民法院管辖，但有下列情形之一的也可由
被告所在地人民法院管辖：
（一）请求房屋登记机构履行房屋转移登记、查询、复制登记资料等职责的；
（二）对房屋登记机构收缴房产证行为提起行政诉讼的；
（三）对行政复议改变房屋登记行为提起行政诉讼的。
按照不动产诉讼专属管辖原则，房屋登记案件一般都应由房屋所在地法院管辖。不
过，在某些房屋登记案件中，现场调查取证往往并非必要，因此可以更多地考虑便民之需要，给予原告更多的选择空间。
第八条 当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。
    原告起诉房屋登记行为时，如果对作为基础关系的转让合同、婚姻、共有、继承等民事行为提出异议，由于基础关系的定性决定着房屋登记行为的存废，在基础关系存在争议时，处理行政争议的时机可能不成熟。因此，恰当的处理是告知当事人先解决民事争议，行政案件暂不立案，但解决民事争议的时间不应计算在行政诉讼起诉期限内。如果行政诉讼已经受理，在民事案件处理期间，应当裁定中止诉讼。
如在房屋登记行政诉讼中，当事人提出作为房产登记基础关系的买卖合同不合法（如共有人提出异议）而要求法院予以审查并撤销房屋登记。在审判实践中，有的法院采取先行政后民事的做法，认为基于行政行为的公定力和确定力，民事判决无权否认具体行政行为的效力；有的法院采取先民事后行政的做法，因为民事权利是登记行为作出的基础和先决条件，基础关系不得到认定，登记的正确与否无从谈起；有的采取行政附带民事的做法（我国法律法规中并没有明确的规定，仅最高院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》61条规定：“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”），意图通过同一审判组织将行政、民事争议一并解决。无论是先行后民，还是先民后行，其结果都造成了以下两个方面的影响：一是案件审理周期长最高人民法院，造成当事人诉累；二是严重影响了司法的公平与效率，损害了司法权威。
    第九条 被告对被诉房屋登记行为的合法性负举证责任。被告保管证据原件的，应当
在法庭上出示。被告不保管原件的，应当提交与原件核对一致的复印件、复制件并作出说
明。当事人对被告提交的上述证据提出异议的，应当提供相应的证据。
房产登记行政案件主要审理房产登记管理具体行政行为的合法性，这是行政诉讼案件
的核心内容。
房屋登记的档案材料中通常会有复印件、影印件的存在。比如申请人的身份证、户籍
证明、户口本、护照、结婚证、营业执照等身份证明材料，房屋登记机构只能在核对原件后收取复印件。法院在审查中，如何看待这些证据的证明力？是否应当要求房屋登记机构提供原件加以核对？若原件由被告保管的，应当由被告提供原件进行核对；被告非自身的原因而不能提供原件的，应提交经核对原件的复印件并作出说明。原告如果仍不认可，则应提供相应的证据。
主要理由是：第一，被告不具有举证能力，由于原件由申请人自己保管，房屋登记机构只能提供档案中保存的复印件，若当事人无法联系到、拒不提供或本来就存在弄虚作假的情况，则房屋登记机构没有途径找到原件，在此情况下，要求房屋登记机构不提供原件就不对复印件的证据效力采信是不合适的。第二，法律要求房屋登记机构在接收复印件时进行核对，如果不给予其信任，这一制度就难以为继，因此，在一般情况下，应当推定被告留存的复印件与原件一致。第三，原告要推翻法律推定，应当提供证据。
第十条 被诉房屋登记行为合法的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。
房屋登记行为合法时如何判决？一般认为，按照《行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定，登记符合法定程序的，应当判决维持。但是考虑到房屋登记案件的特殊性，不宜判决维持，判决驳回诉讼请求更为适宜。因为法院对登记行为的审查实际上是复审，而不是代替行政机关作出正确的行为。法院认为被诉登记行为合法意味着两点，一是房屋登记机构的审核达到了合理审慎的程度。二是现有证据可以支持登记结果，但是不能排除将来有新的证据可以推翻这一结果。在登记行为未涉诉的情况下，如果当事人发现登记结果错误，可以持有关证据向房屋登记机构申请更正。但是在登记案件中，如果法院判决维持，按照司法优越原则，房屋登记机构不能作出与此相矛盾的行为，即便登记结果错误，亦无更正空间。”
第十一条 被诉房屋登记行为涉及多个权利主体或者房屋可分，其中部分主体或者房屋的登记违法应予撤销的，可以判决部分撤销。
  被诉房屋登记行为违法，但该行为已被登记机构改变的，判决确认被诉行为违法。
   被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。
     以下两种情况可以适用部分撤销：一是登记存在多个权利主体，其中部分主体权利基础丧失，可以撤销部分主体的房屋登记。二是房屋可分，其中房屋的登记违法的，可以判决撤销该部分房屋的登记行为。
房屋登记在诉讼前或者诉讼中已被房屋登记机构撤销或者注销，其可诉性不受影响，但是如何判决有必要加以明确（主要是为了另案固定证据）。按照行政诉讼法《若干问题的解释》第五十七条第二款规定第（二）项规定，“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的”，法院应当判决确认登记行为违法。
按照行政诉讼法《若干问题的解释》第五十八条规定，撤销房屋登记将给公共利益造成重大损失的，可以判决确认登记违法，但保留登记效果。除此之外，现有法律和司法解释没有规定其他确认违法保留效果的情形。为了与《物权法》上善意取得制度相衔接，有必要增加一种情形，即房屋已为第三人善意取得的，即便登记行为违法，亦不应撤销。当然，如果违法可以补救，法院应当判决房屋登记机构采取补救措施。
  第十二条 申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽
合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。
混合侵权和共同侵权。混合侵权当中，房屋登记机构与第三人并无通谋，房屋登记
机构工作人员的主观状态是过失而非故意，第三人的主观状态则可能是故意或者过失。比较典型的情况是，第三人造假并不足以乱真，但其利用登记人员的疏忽大意，最终达到了欺诈目的。此类情形，房屋登记机构应以承担中间性质的按份责任为宜。因为第三人利用房屋登记机构的失误为自己牟利，也就是说，登记错误的最终受益人是第三人，而非房屋登记机构。
在《物权法》公布时，按照该条规定，登记机构应当承担无过错责任或者结果责任，即只要登记结果错误，房屋登记机构就应全部赔偿，然后再追偿。但随着《物权法》的实施，过错推定责任渐渐成为实务当中起支配作用的标准。在关于赔偿责任承担的诸多方案当中，过错推定责任最具合理性，而且从法律解释上也可以得到论证。《物权法》二十一条规定第一款规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。”其中的“给他人造成损害”通常都意味着房屋登记已经完成，已经完成的房屋登记当然也是错误的，但是按照该款规定，首先应当由当事人承担民事赔偿责任。对于登记错误的问题由第二款作出回答。所以，联系上下文，该条第二款规定的“登记错误”应当是指房屋登记机构办理登记过程中所犯的错误，这种错误就是未尽到法定的审核职责，具体说就是登记机构的审核未达到《物权法》第十二条规定的审核标准。据此，如果第三人提供虚假材料申请登记，登记机构已尽审核职责仍无法发现的，则应由第三人承担民事赔偿责任，而不能再要求房屋登记机构承担行政赔偿责任。
依照合法性审查原则，登记机构对登记行为的事实证据、法律依据、行政程序、职权依据进行司法审查。但在理论和实践中，由于房产登记本身的审查原则存在形式审查与实质审查的分歧，使得行政诉讼中对房产登记行政行为的司法审查原则也囿于其中。
　　在《物权法》颁布施行之前，相关法律法规没有规定房产登记机关需要对申请材料作实质审查，而是规定对申请材料是否齐全作审查。《城市房屋登记管理办法》第十六条规定：“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证，房屋竣工验收资料以及其他有关证明文件。”第十七条规定：“因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨等原因申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关合同、协议、证明等文件。”并且，过去大量的行政诉讼案例表明，房产登记机关在登记程序中的审查仅为形式审查。但是，2007年颁布施行的《物权法》对不动产登记机构应当履行的职责做出了新规定，该法第十二条规定：“登记机构可以就有关登记事项询问申请人；申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”依据上位法优于下位法，新法优于旧法的原则，房产登记管理部门对当事人的登记申请应依照《物权法》的规定进行实质审查。
但是，房产登记管理部门对登记申请的实质审查并不意味着在房产登记行政诉讼过程中便要重复这一实体审查过程。行政诉讼的目的和宗旨在于解决行政机关与相对人之间的争议，审查的是具体行政行为的合法性，体现的是司法权对行政权的监督。如果在行政诉讼中对房屋权属的利害关系人及合同双方的权利义务关系进行实质性审查，无异于使行政诉讼沦为民事诉讼。司法审查的过程只需查明房产登记机关是否依据法律法规的具体规定进行了实质审查，是否依法行政，解决的问题是行政行为的合法性，而非登记机构审查结果的正确与否。只要房产登记机构的登记行为符合法律的法规的规定，就应认定为合法行政行为。但是，审判实践中常常出现的情况是，虽然房产登记机关在依照法定的职权和程序履行了实质审查义务，正确地适用了法律，但当事人提供的据以登记的事实存在争议，此时法院就不宜做出驳回判决，而有待相关民事争议解决之后再做处理，这就涉及到房产登记案件中的行民交叉问题。
第十三条 房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任。
   关于登记人员与第三人恶意串通的赔偿责任，恶意串通属于共同侵权，而共同侵权的法理是连带赔偿责任。
第十四条 最高人民法院以前所作的相关的司法解释，凡与本规定不一致的，以本规
定为准。
农村集体土地上的房屋登记行政案件参照本规定。
其中第二款规定“参照”是考虑到建设部《办法》将农村集体土地上的房屋登记也纳入了管辖范围，司法解释应当有所衔接。不过，《办法》层级较低，不能作为司法解释制定依据，故此，本条用了“参照”的表述。

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