完善物业管理的对策建议研究——新条例对南开区物业管理实践的启示

发布日期：2011-12-15 作者：110网律师

内容摘要：2008年12月1日新的《天津市物业管理条例》实施以来，南开区物业管理水平有了很大的提高。在继续深入推动新条例贯彻实施的同时，结合南开区的具体情况，探索出一条新型的物业管理模式已经成为摆在南开人面前的一个严峻的考验。本文根据新的《天津市物业管理条例》实施以来对南开区物业管理实践产生的启示，提出了六点完善南开区物业管理的措施建议。

    关键词：物业管理    质量保证金    业主自治    多元化纠纷解决机制    社区管理

    引言
    南开区作为本市中心城区地域面积最大、常驻人口最多的城区，在面对物业管理这个新兴行业时存在着诸如管理面积大、项目多、物业服务企业良莠不齐等复杂多样的问题。但是，在南开人的共同努力下，南开区的物业管理水平得到了不断发展和完善，特别是2008年12月1日新的《天津市物业管理条例》（以下简称“新条例”）实施以来，南开区的物业管理规模迅速增长，物业管理水平有了很大的提高。截止目前为止，南开区有在册物业企业119家，具备一级资质的企业8家，二级资质的企业9家，三级及暂定资质的企业102家；新区管理项目累计达264个，1622.79万平方米，旧楼区整修实施管理项目140片（155个），总规模677万平方米；南开区累积管理面积达到2299.79万平方米，物业管理总规模在全市位于前列；目前南开区获得物业管理国家示范称号的项目共有12个，获得天津市物业管理优秀称号的项目共有42个，获得天津市物业管理达标称号的项目共有148个[1]。
    在肯定现有成绩的基础上，我们也应当理性地认识到：继续深入推动新条例贯彻实施的同时，结合南开区的具体情况，探索出一条多样化的新型物业管理模式已经成为摆在南开人面前的一个新的考验。本文根据新条例实施以来对南开区物业管理实践产生的启示，提出了如下六点完善南开区物业管理的措施建议。
     一、建立物业服务企业质量保证金制度，加强对物业服务企业的日常监管
    虽然《物权法》肯定了业主自治、请他人管理及聘请物业服务企业这三种物业管理方式，但是聘请物业服务企业仍为当前进行物业管理的主要方式。新条例首先在称谓上作了更改，由原来的“物业管理企业”更改为“物业服务企业”，一方面和《物业管理条例》保持了一致，另一方面突出物业服务企业的“服务”本质。此外，新条例还在物业服务企业的准入制度、服务范围、法律义务、退出机制和法律责任方面做出了更为完善具体的规定。
    值得一提的是，新条例第32、33条规定了外埠物业服务企业的备案制度和物业服务人员的持证上岗及继续教育制度，有利于加强对外埠服务企业的监管、提高物业人员的从业水平，使物业服务行业向更加规范和专业化方向发展。但是，由于目前企业从事物业服务的门槛仍然较低，根据建设部发布的《物业服务企业资质管理办法》第5条的规定，只需50万元人民币就可以注册成立一个三级资质的物业服务企业。这些物业服务企业往往因资金不足、运作不成熟，服务质量相对较差。针对该问题，我们可以参照《旅行社质量保证金存取管理办法》的规定，借鉴旅游公司的做法，即物业行政主管部门在物业服务企业成立之初或运营过程中，强制要求其缴纳质量保证金，由物业行政管理部门统一管理。保证金以现金形式存在，所有权及利息属于物业服务企业，是用于保障业主权益的专用款项。在物业服务企业运营过程中保证金必须保持满额。若物业服务企业提供的服务质量没有问题，在其退出时，保证金及其利息全部予以返还。采取这样的措施，既能督促物业服务企业提高服务质量，也能保证其与业主发生纠纷后寻求到更合理的解决机制。
    此外，新条例扩大了物业服务企业的义务范围。新条例第44条规定物业服务企业在前期物业管理阶段承接新建项目时，负有对房屋和共用部分的查验义务；第34和52条规定物业服务企业应承担对共用部分经营收益的信息公开义务、对业主的信息保密义务及日常检查和季度报告义务；第58条规定了物业合同的最低期限，并增加物业服务企业的后合同义务以及提前解除合同的备案、告知义务。如何保障这些新增的义务得到贯彻落实？这就需要物业行政主管部门完善对物业服务企业的日常监管机制。首先，引导物业服务企业提高认识，增强社会责任感，以保障广大业主的长远利益为服务宗旨；其次，组织人员对物业服务企业的服务质量进行定时和不定时抽查，督促物业服务企业依规经营；再次，建立物业企业信用评价机制，将企业的良好行为和不良行为记入档案，向社会公示，接受社会监督。信用评价记录要作为企业资质等级评定、物业管理招投标及承接物业项目、优秀小区评比的重要依据。
    二、规范业主大会和业主委员会的运行，有条件地实施业主自治
    业主大会是由全体业主组成的自治组织，代表了全体业主在物业管理中的合法权益。业主委员会由业主大会依法选举产生，执行业主大会的决议。只有当全体或者大多数业主积极参加到业主大会中来，真正发挥业主大会和业主委员会的作用，才能有效避免少数“别有用心”的业主“挟持”业主委员会的情况，遏制物业服务企业的垄断优势，维护全体业主的合法权益。
    为了规范业主大会和业主委员会的运行，新条例在如下几方面做了变更：首先，增加了业主大会的权利并规定成立业主大会筹备组；规定首次业主大会讨论的事项；新增了业主大会会议形式和人数要求、大会议事规则；规定了业主大会“双三分之二”和“双二分之一”的表决原则。其次，对业主委员会的产生方式和条件作了变更；新增了业主委员会的职责和不履行相应职责的后果；规定业主委员会向物业所在地的街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续；新增业主委员会的会议程序；新增了业主委员会成员终止和变动以及之后的移交问题。南开区作为天津市的文化教育中心，业主文化水平和综合素质较高，自我维权意识也较强，这为业主大会和业主委员会工作的开展提供了有利条件；同时，南开区积极指导业主大会成立工作，截止目前全区共计组建业主大会136个，占新区总管理项目数的52%；其中2008年12月1日之后各街道受理业主大会备案9个[2]。这都为规范业主大会和业主委员会的正常运行提供了有利保障。
    我国《物权法》肯定了业主自治这种物业管理模式。在实践中，南开区部分小区由于面积较小，配套设施较为落后，入住的业主经济承受能力有限，收缴的物业费较少，物业服务企业不愿接手进行管理或者接手后经营难以为继，便施行业主自治管理，由业主委员会或业主代表牵头，向业主收取相关费用，再将这些费用用于小区的环境卫生、绿化、公共秩序维护等方面。从这几年施行情况来看，这种业主自治管理模式难以维持长久，主要原因如下：第一，为了降低管理成本，牵头人多是义务工作，不收取任何报酬，难以长期坚持；第二，业主自治标准模糊，难以得到全体或者绝大多数业主的人可，物业费收缴率较低；第三，物业费用由牵头人进行管理，部分业主难免会对帐目使用情况产生质疑，业主的不信任使自治工作难以继续开展。南开区的广泽名轩、公园北里等小区都曾施行过业主自治管理，但均以难以为继告终。因此，我们在积极倡导民主自治的同时，也不可以盲目采取业主自治这种管理模式。根据以往的实践经验,我们总结出如下三点采取业主自治的小区必须具备的条件：第一，小区规模较小，人文环境较为单纯，便于牵头人开展工作；第二，小区内没有大型的机电设施设备，不需要高科技、专业化的物业服务；第三，小区绝大多数业主认可业主自治并愿意积极配合。
    三、多头并举，破解物业费收缴难问题
    物业费收缴是小区物业管理的一个难点，目前，物业费收缴率低已成为制约物业管理工作健康发展的一个瓶颈。新条例在这方面也作了更为完善的规定：首先，政府指导定价应与市场调节定价相结合确定最终物业收费标准；其次，明确专业经营服务单位向最终用户收取服务费，物业服务企业代为收取的，不得向业主收取手续费等额外费用；再次，新增物业服务费的支付方式，包括但不限于包干制、酬金制这两种方式。这些规定使物业服务费的确定、收取、支付更加合理，程序更加简化，业主的利益也得到了更多的保障，有利于物业费收缴工作的顺利进行。
    但是，在实践中要真正贯彻落实新条例的相关规定，破解物业费收缴难问题，还需要从一下几方面着手：
    第一，公开服务项目，增强信息透明度。物业费收缴是直接关系到业主和物业服务企业利益的敏感问题。物业服务企业应强化管理，建立规范自身行为的约束机制，使收费与提供的服务相符合；建立物业费收取和使用的监督机制，加强财务审计和成本核算，规范收费行为；公开服务项目、服务标准及收费标准，定期公布收支情况，接受业主和业主委员会的质询和监督。
    第二，积极推行酬金制。根据新条例的规定，业主与物业服务企业可以采取包干制或者酬金制等形式约定物业服务费用。从长远发展来看，酬金制更加公开透明，更能满足业主需要。南开区的现状是绝大多数小区采取包干制，鉴于南开区居民文化程度较高，居民自律意识较强，可考虑积极推行酬金制，给予业主和物业服务企业更多自由选择的空间。
    第三，加强沟通交流，提供人性化服务。物业服务企业应对小区业主的基本信息做深入了解，在制定物业服务方案时，充分考虑这些群体的交费意愿和承受能力;业主入住后，物业服务企业应进一步加强与业主的沟通与交流，建立良好的沟通平台，了解业主所需所想，以更好地为业主服务。
    四、构建多元化物业纠纷解决机制，积极发展诉讼外纠纷解决途径
    通过近年来的摸底调查，南开区物业管理纠纷呈逐年上升的趋势。据统计数据反映：南开法院受理物业服务企业起诉欠费业主案件，2006年受理470件，2007年受理552件，2008年受理838件，2009年仅前2个月就受理420件；区物业管理行政主管部门在受理物业管理群众来访、来电、信访等投诉中涉及物业管理纠纷的，2006年15起，2007年23起，2008年48起，并且因物业管理纠纷引发群体事件的比例在逐年增加[3]。特别是2008年以来，因物业服务企业讼业主欠费、物业服务企业退管、业主之间分歧等纠纷接二连三的发生，部分住宅小区发生的物业管理纠纷更具有典型性。综合分析，南开区物业管理纠纷有以下四个特点：第一，物业管理纠纷具有普遍性和群体性；第二，物业管理纠纷类型多样性；第三，物业管理纠纷解决途径单一化；第四，物业管理纠纷案件执行难。构建多元化物业纠纷解决机制，积极发展诉讼外纠纷解决途径已成为及时解决物业纠纷，维持社区稳定，促进社区和谐的必由之路。
    当前，我国诉讼外纠纷解决机制主要有人民调解、司法调解和行政调解三种，其中人民调解历史最为悠久，群众基础最好。事实上，我国某些省市已经将人民调解纳入物业纠纷的解决机制当中，并取得了良好的社会效果，其中以北京、上海、成都几地的人民调解制度最为健全。北京市2007年就成立了物业管理纠纷人民调解委员会，专司北京地区物业纠纷的人民调解，目前，已建立了市、区县、街乡、社区四级物业管理纠纷指导和调解组织体系。上海司法局在2008年4月印发了《关于规范人民调解组织参与房地产和物业管理纠纷调解的若干见》，形成了专门规范物业纠纷的人民调解制度。成都市金牛区于2009年2月成立了物业纠纷调解中心和物业纠纷人民调解委员会，并制定《金牛区物业纠纷人民调解委员会工作规程》，以进一步规范物业纠纷的人民调解工作。实践证明，人民调解委员会在业主、物业公司和管理部门之间起到了很好的沟通协调作用，保证了及时灵活地处理了不同利益主体间的矛盾纠纷。南开区经济较为发达，也是天津市高等学校云集的区域，很多业主是具有高学历的知识分子，维权意识强，综合素质高。结合本区此种特点，借鉴其他地区的成功经验，对于南开区的人民调解模式我们提出以下建议：
    第一，建立社区、街道、区三级纠纷调解联动机制。借鉴成都金牛区的经验，在社区、街道、区成立三级物业纠纷调解机构，各司其责逐级调解。这样一来，物业纠纷的调节机构就不止设在基层，当然，作为基层组织的街道的责任仍然是最为重大的，新条例赋予街道办事处十项权责，亦是希望将更多的物业纠纷问题解决在基层，以此维持社会的稳定。对于调解机构的工作经费建议做到专款专用，纳入区财政划拨，监管严格。聘用调解律师、调解员由政府统一划拨经费，司法局进行考核，确保聘用人员调解工作到位。
    第二，各街道司法所在社区设立物业管理纠纷人民调解员和信息员，以预防物业管理纠纷为主。人民调解员主要负责调解本社区简单的物业服务纠纷，并积极进行相关法律法规的宣传，以提高业主素质和物业服务企业的认识，防患于未然；信息员主要负责将社区纠纷及调解情况及时上报街道，并为街道调解纠纷提供必需的资料。
    第三，街道设立物业纠纷人民调解小组。主要负责调解辖区内疑难物业纠纷，同时还承担着指导社区物业纠纷调解工作的任务，争取将更多的疑难、复杂案件解决在街道。街道人民调解小组是解决物业纠纷的主力军，其构建需要特别重视，建议吸纳专业人才加入。
    第四，区司法局和区房管局共同设立物业纠纷人民调解委员会。其首要职责是负责物业管理纠纷人民调解工作的组织领导、整体协调工作。对全区物业管理纠纷调解情况进行调研、提出调解指导规则、指导疑难纠纷调解、参与重大疑难案件的研究和论证、组织调解人员业务培训。委员会的另一项重要职责是负责调解本区重大、疑难物业管理纠纷以及那些经过街道调解仍未达成协议的物业纠纷。为了确保其专业性、权威性，区成立的物业纠纷人民调解委员会最好由专职人民调解员、律师及相关专业人士组成。
    当然，物业纠纷的人民调解还有很长的路要走，无论是成立专门的物业纠纷人民调解委员会，还是在人民调解委员会中纳入律师等专业人才均需要政府出面进行协调，并给与人力、物力等面的大力支持。此外，除了人民调解，行政调解和司法调解亦是诉讼外解决纠纷的重要途径。
    司法调解，即诉讼调解，这是进入诉讼程序后在诉讼过程中的调解。人民法官当庭对纠纷当事人进行庭内调解，蕴涵了对我国近年来司法审判机制的重新定位。由法官主持的物业纠纷调解，其法律效力和强制力与判决并无二致,能够更快、更有效地保证调解协议的正确执行，这也体现了司法调解的公正效力,所谓“人民法院之所能正是人民调解之所需”。此所谓化解物业纠纷的重要防线。
    行政机关主持的行政调解，应以国家政策法律为依据，以自愿为原则，通过说服教育的方法，促使双方当事人友好协商达成协议。在需要政府介入的阶段，由政府主管机关组织调解。一方面，行政机关在相关业务层面的权威性保证了行政调解具有更高层次的指导意义；另一方面，行政机关参与调解有利于达成协议以及调解协议的有效执行。
    五、加强街道办事处的监管职能，将物业管理纳入社区管理范畴
    新条例将物业管理纳入社区管理范畴，明确规定街道办事处要组织部门和人员，负责对本辖区内物业管理活动进行指导、监督和协调，并负责组织、协调成立首次业主大会，受理业主大会备案。在业主委员会不按规定召开业主大会会议或者临时会议时负责召集工作，接受业主、物业使用人、业主委员会和物业服务企业对违反新条例行为的投诉和举报，接受物业服务企业退出项目的预警报告，协调解决退出和交接过程中出现的问题等。在实践中，为深化街道办事处的职责，可考虑在街道办事处设立物业科，物业科的任务主要是与辖区各小区联系，小区发生物业纠纷，街道将组织业主、业委会与物业公司进行协调；协调有困难的，街道可利用街道自身优势，多渠道化解纠纷。比如，请社区、环保、民政等多部门介入，切实为业主及物业解决难题，从而化解矛盾。明确街道办事处在辖区物业管理活动中的监管职责，有利于解决以往存在的监管主体“虚化”问题，对于维护业主和物业公司双方的利益均具有积极的现实意义。
    六、因地制宜，探索适合老旧小区的物业管理模式
    在南开区建筑时间超过十五年的小区大多还保持着业主自治管理水、电、气等专业服务公司的物业管理模式。而新条例规定的“一个物业管理区域应当由一个物业服务企业实施物业管理服务”，又意味着未来由专业化物业服务企业开展物业服务管理活动的主流趋势。针对南开区存在大量老城区这一特点，我们应探索出真正适合旧区的物业管理模式。
    第一，政府应加大投入力度并积极与相关部门协调，改善老城区的基础设施。由于历史原因，老城区的基础设施较差，保养不到位，很多已进入更新和改造期，而物业大都没有专项维修资金。政府部门应加大对老城区的治理和改造力度，通过制定长远规划，有效筹措财政资金和社会资金，并协调好国土房管、建设、市政、卫生、公安、规划、工商、城市综合管理和街道等多个部门的关系，逐步完善老城区的服务配套设施，改善老旧小区的居住环境。
    第二，要按照符合老旧小区实际、尊重居民意愿的原则，区别不同情况和特点，采取灵活多样的物业管理模式。对于配套设施相对完善，又有一定规模的老旧小区，可以组织召开业主大会并选举业主委员会，依法选聘物业企业，对小区进行专业化物业服务。对于不具备聘请物业服务企业条件的小区，可以根据民主自治的原则，由社区居委会代表社区居民，依法与房屋和设施设备维修、保洁、保安等专业服务企业签订委托管理和服务合同，专业服务企业按照合同的约定提供服务和收取报酬；也可以由社区居委会组织社区待业、失业人员组成维修、保洁、绿化等队伍，进行自我管理、自我服务。
    结语
    小区物业管理工作涉及面广，做好这项工作，需要各相关部门、社区和物业服务企业共同参与，密切配合。具体来说，业主大会和业主委员会主要负责监督和协助物业服务企业履行物业服务合同、监督管理规约的实施、组织筹集专项维修资金等；物业服务企业应当按照物业服务合同，对物业及其环境、秩序进行管理，提供相应服务，接受业主和业主委员会对履行物业服务合同情况的监督；政府有关部门、街道办事处、乡镇人民政府和居民委员会、村民委员会应当支持物业服务企业工作，不得干预物业服务企业正常经营和服务活动，维护社区治安,不得乱摊派、乱收费。相信在南开人共同努力下，南开区的物业管理制度定会日臻完善、物业管理水平定会不断提高！

参考文献：
1、南开区人民政府研究室“新物业管理条例施行对物业管理实践的影响”课题调研素材
2、徐中：《城市物业管理社区党建工作的创新---天津市南开区华苑街“三位一体”社区党建工作模式的调查与思考》，载《上海党史与党建》2004年第11期
3、南开区房地产管理局：《关于2005年天津市南开区住宅物业管理项目普查情况的报告》南房发〔2005〕74号
4、《南开区召开2010年度区物业管理工作领导小组会议》，南开区新闻中心，2010-02-05，
//www.tjnk.gov.cn/tabid/1116/InfoID/26591/frtid/40/Default.aspx
5、《南开区召开2010年物业管理工作会议》， //www.tjpma.org/contentdetail.asp?content_class=9&id=886
6、《天津南开区房管局物业管理工作纪实：和谐社区守护者》，2009-2-19，//www.022net.com/2009/2-19/466454292311530.html
7、《南开区强化物业管理“三级网络”》，天津日报，2010-02-11，
//www.tj.gov.cn/zwgk/zwxx/zwdt/qxdt/201002/t20100211_113142.htm

[1] 南开区人民政府研究室“新物业管理条例施行对物业管理实践的影响”课题调研素材

[2] 南开区人民政府研究室“新物业管理条例施行对物业管理实践的影响”课题调研素材

[3]南开区人民政府研究室“新物业管理条例施行对物业管理实践的影响”课题调研素材

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