试论中国现代监狱行刑制度的完善

【出处】政法论丛2001年第1期
【摘要】《中华人民共和国监狱法》的颁布实施为监狱机关依法治监和建立现代监狱行刑制度提供了前提条件和法律依据。但《监狱法》的实施效果并不尽如人意。监狱工作中的许多长期存在的问题，并未从根本上得到解决，如监狱分类问题，假释问题，监狱经费问题等等；中国现代监狱行刑制度的建立仍任重而道远。笔者对上述问题提出了自己的观点和建议。
【关键词】行刑制度；监狱分类；监狱经费；罪犯劳动的异化
【写作年份】2001年


【正文】

　　1994年12月29日全国人大常委会颁布实施的《中华人民共和国监狱法》(以下简称《监狱法》)，是中国监狱法制建设史上的一个里程碑，中国监狱工作从此告别了执法但无法可依的尴尬局面，走上了依法治监、依法行刑的健康轨道。与此同时，随着我国社会主义市场经济体制的建立与完善，党的十五大依法治国方略的提出，对监狱工作也提出了新的、更高的要求。反思《监狱法》颁布近六年来的实施过程，人们不难发现，《监狱法》的颁布并没有从根本上解决中国监狱工作存在的诸多问题，中国监狱法制建设的进程仍任重而道远。本文拟就我国监狱行刑制度中存在的几个主要问题谈一点个人的看法，以求教于诸专家、同仁，更祈望能对中国监狱行刑制度的发展与完善有所裨益。

　　一、关于监狱分类

　　从监狱行刑制度的角度考察，分类是一个古老的概念。据考证，国外最早的监狱分类产生于西班牙。1519年，西班牙开始把监狱里的男女犯人分开关押。1598年，荷兰将阿姆斯特丹市内的维兹拉修道院改为女子纺织监狱，将男女罪犯分离监禁。1602年，荷兰又设立少年感化院，并在男子劳役所中，分设少年劳役所，将少年犯与成年犯予以分离。这是监狱分类制度的雏形。{1}这一时期的分类称作自然分类，即主要按罪犯的性别和年龄等自然属性分类。1775年，威廉十四在比利时某监狱采用了同时考虑年龄、性别和犯罪特征等因素分区关押的措施，这一措施奠定了分类制的基础，促进了分类制的发展。进入19世纪以后，分类问题得到了各国的普遍重视。20世纪以后，分类制度更是成为世界各国行刑制度中不可缺的重要内容，它与行刑个别化原则、行刑社会化原则一起共同构筑了现代监狱行刑制度的基石。当今世界许多国家在其监狱法或刑事执行法中不仅规定了监狱的类型，而且其监狱分类有进一步专业化的趋势。如日本监狱法第一章总则第一条即规定了监狱的种类，即惩役监、监禁监、拘留场、拘置监、警察局附设的留置场。{2}美国将监狱分成最高警戒监狱、中度警戒监狱、最低警戒监狱、开放监狱、男女混合监狱、未成年犯监狱、特殊监狱。{3}有些国家还设立了诸如普通病犯监狱、精神病犯监狱、艾滋病犯监狱、交通犯监狱等专门监狱。

　　中国监狱的分类最早可追溯到西周。西周时期曾将监狱分为三种，即监狱、圜土、嘉石，以后各朝代关于监狱分类也都有所规定，但由于中国古代监狱主要是关押未决犯的场所，因而决定了其分类制度不可能有大的发展，同时其分类的内涵与现代意义上的分类亦不可同日而语。新中国成立以后，在监管制度中也规定了分类制度。1951年5月22日中共中央批转各大区遵照执行的第三次全国公安工作会议《关于组织全国犯人劳动改造问题的决议》“乙”条中，即规定了对罪犯的关押按“5年以上”、“2年至5年”、“2年以下1年以上”和“1年以下”四个刑期层次进行。{4}可以讲这是最早见诸文字的新中国关于对罪犯实行分类关押工作的规定。1954年9月，政务院颁布实施了《中华人民共和国劳动改造条例》(以下简称《劳改条例》)，以行政法规的形式规定了监狱、劳改队、少年管教所的设置和各自的收押对象。其第一章第三条具体规定：“对已判决的犯人应当按照犯罪性质和罪行轻重，分设监狱、劳动改造管教队，给予不同的监管。”随着1962年、1982年公安部颁布的《劳动改造管教队管教工作细则》、《监狱、劳改队管教工作细则》的实施，至《监狱法》颁布之前，全国基本上形成了监狱收押10年以上的重刑犯、反革命犯、知密犯，劳改队关押10年以下刑期的普通刑事犯，少管所收押年龄18岁以下的少年犯，女监或女分监收押女犯，并施行相应管理的分类管理格局。在总结以往分类工作经验的基础上，《监狱法》第39条对分类工作做了如下规定：“监狱对成年男犯、女犯、未成年犯实行分开关押和管理”，“监狱根据罪犯的犯罪类型、刑罚种类、刑期、改造表现等情况，对罪犯实行分别关押，采取不同方式管理。”

　　纵观分类制度的历史发展、国外分类制度的现状及我国监狱行刑司法实践，笔者认为《监狱法》第39条关于监狱的分类存在重大缺陷，主要是分类标准过于原始、简单，而且这种分类是由对罪犯的分类衍生出来的，并非对监狱类型的直接界定。按照《监狱法》第39条的规定，我国监狱类型的分类标准只有一个，即罪犯的自然特征，包括性别和年龄。按照这个规定，我国现有的监狱可分为三种类型：成年男犯监狱、成年女犯监狱、未成年犯管教所。这种按自然特征的分类在监狱分类制度萌芽时期就存在，不但无法与现代国外的分类制度相比，甚至比1954年的《劳改条例》也倒退了一大步。因为《劳改条例》直接规定了监狱的类型和关押的对象。这种划分不利于我国现代监狱行刑制度的建立，更不利于对罪犯进行科学地分类改造。有鉴于此，笔者对我国监狱类型的设置做如下建议：

　　1、建立收押分流中心，取消各监狱入监队。该中心按行政区划相应设立，每个省、自治区、直辖市设立一个收押分流中心，新判决的罪犯统一送至该中心，由中心负责办理收监手续，进行服刑生活指导、适应性训练，心理测试，并按其自然特征、犯罪性质、罪行轻重、刑种、刑期、主观恶性程度、危险程度进行分类，再分送至各监狱。收押中心成立后，各监狱的入监队取消，因目前各监狱的入监队从人员、设施等方面都无法适应监管改造罪犯的要求，许多监狱入监队的作用只是办理收监手续，其他如服刑生活指导、服刑适应性训练等都谈不上，上述工作主要还是由各监区或分监区完成。因此，收押中心成立后，入监队已没有存在的必要。

　　2、按警戒程度将监狱分为高度警戒监狱、普通警戒监狱和低等警戒监狱。高度警戒监狱关押死刑缓期二年执行、无期徒刑、15年以上有期徒刑的罪犯以及危害国家安全的罪犯；普通警戒监狱关押5年以上15年以下的普通刑事犯；低等警戒监狱关押余刑一年以上5年以下的短期刑犯。

　　3、设立开放式监狱，取消出监队。开放式监狱主要关押两种罪犯：一是原判拘役及有期徒刑余刑在一年以下的罪犯(看守所不再关押除死刑立即执行以外的其他已决犯)；二是从高等及普通警戒监狱转入的余刑在1年以下的罪犯，各监狱不再设出监队。因为目前各监狱出监队、入监队基本上都是一个机构，有限的人员和设施无法实施对罪犯的出监教育和技能训练，加上出监队仍是在大墙之内，罪犯回归社会前没有相应的适应期，不利于罪犯顺利回归社会。开放式监狱不设武装看押，没有隔离设施，实行宽松的管理制度，在监狱与社会之间设一个缓冲地带，以利罪犯顺利复归社会。

　　二、关于假释

　　自1840年澳大利亚诺福克监狱的监狱长亚历山大·麦克诺基创设假释制度以来，作为近代监狱行刑的一项基本制度，假释在很短的时间内便风靡全球。100多年来，尽管随着人类文明的不断进步，各国监狱行刑制度发生了很大的变化，许多风行一时的行刑制度被更新、更科学的制度取代，但假释制度却长盛不衰，至今仍在各国监狱行刑制度中占据着极为重要的地位。我国的《监狱法》、《刑法》也都规定了假释制度，但从监狱司法实践的情况看，假释缺席并没有得到很好的应用，与国外的假释制度相比，我国法律规定的假释在司法实践中简直可以说是“形同虚设”，这主要是由于我国的假释制度不论在立法上还是在司法实践中都存在着诸多问题。

　　1、立法上的问题

　　(1)《刑法》第81条第二款的规定不合理。

　　首先，该款本身含义模糊。主要表现在对“等暴力性犯罪”的理解上也就是说在司法实践中“不得假释”的对象是仅限于“刑法”列举的“五种”犯罪，还是可以将其扩展到其他的暴力性犯罪上？因为《刑法》中规定的暴力性犯罪除了“五种”犯罪外，还有诸如故意伤害罪、放火罪、投毒罪、决水罪等等，而且后几种犯罪从犯罪性质、罪行轻重、社会危害性及罪犯的主观恶性和人身危险性都丝毫不亚于“五种”犯罪，如果这些罪犯的刑期条件符合了该款的规定，是否也属于“不得假释”之列？从该款的字面含义理解似乎应该包括其他的暴力性犯罪，但又无相应的司法解释，导致在司法实践中难以操作。

　　其次，该款规定不符合行刑个别化的原则。罪犯的情况是千差万别的。在该款规定的“五种”罪犯中，有的是犯罪性质严重，主观恶性深，社会危险性大，但也有一些是由于偶然原因而犯上述罪行的，如激愤杀人、因债务纠纷而绑架等等，从表面上看，犯罪性质相同，但后者的主观恶性和社会危险性却较前者轻得多，剥夺他们的假释权，不符合行刑个别化的原则。

　　最后，剥夺“五种”罪犯的假释权，不利于他们的改造。“五种”罪犯本来就罪重刑长，心理负担沉重，对前途悲观失望。剥夺其假释权对他们无异是雪上加霜，使他们在服刑中自感低人一等，从而导致其混刑度日，消极改造，更有甚者个别人可能铤而走险，酿致祸端，从而危及监狱安全。

　　(2)《刑法》第83条的规定易产生歧义。该条规定了有期徒刑和无期徒刑的假释考验期，司法实践中对该条规定的有期徒刑和无期徒刑有两种理解：一种认为指的是原判刑种，即原判是有期徒刑的，其假释考验期为没有执行完毕的刑期，原判是无期徒刑的，为10年；一种认为是假释前的刑期，即不论原判刑种如何，假释前是有期徒刑的(包括无期徒刑减为有期徒刑的)，其考验期是没有执行完毕的刑期，假释前是无期徒刑的，其考验期是10年。对于第一种理解，笔者认为是合理的，而对第二种理解(目前山东省高级人民法院即按此种理解办理)，笔者认为不可思议。因为按照这种理解，《刑法》关于无期徒刑假释考验期的规定便不具有任何意义。一个原判是无期徒刑的罪犯，假释前已被减至有期徒刑的(占绝大多数)，假释后应按有期徒刑执行未执行完毕的刑期，而无期徒刑犯在假释前仍是无期徒刑，那么他根本就没有资格被假释，试想一个执行了10年以上刑期的无期徒刑犯仍没有被减过刑，说明他根本就没有悔改表现，而没有悔改表现是不应该被假释的，据此推论，按无期徒刑假释的罪犯是不存在的，因此，其10年的考验期便毫无意义。

　　(3)《刑法》第86条第3款的规定过于苛刻。根据该款规定，被假释的罪犯在假释考验期内有违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关假释的管理规定的行为，尚未构成新的犯罪的，应当撤销假释，收监执行。对此，笔者有如下疑惑：

　　首先，这里的法律肯定不是指《刑法》，而是指民法、经济法、行政法等。因为触犯刑法的情形在前两款中已明文列举。这里的问题是，如果罪犯在正常经济活动中因各种原因违反合同，是否要收监？非法占用他人宅基地，是否也要收监？

　　其次，我国的行政法规种类繁多，公民因各种原因违反行政法规实属很平常的事情，如果这种情况也要收监，那么，假释犯中不被收监的将所剩无几。

　　最后，《刑法》第84条对假释犯的行为做了明确规定，如果由于罪犯的疏忽外出时忘记告知公安部门，是否也要收监？

　　综上，根据《刑法》第86条第三款的规定，假释执行机关(公安部门)可以随便找一个借口就提请将罪犯的假释撤销，执法的随意性很大，不利于假释犯权利的保护，假释制度本身也几同儿戏。

　　2、执法的问题

　　这方面主要是假释适用率太低。据统计，1993年1月1日美国联邦和州矫正机构的罪犯总数为913739人，假释的成年犯有658601人，假释率为72%。加拿大1992~1994年度假释罪犯为4726人，监狱服刑罪犯为14321人，假释率为33%。而我国罪犯的假释率仅为2。4%，个别省份甚至不到1%。如吉林省1993~1998年罪犯总数为241794人，假释罪犯2442人，假释率为1%。辽宁省1996~1999年罪犯的假释率为0。6~0。8%。{5}过低的假释率导致了过度监禁，监狱押犯暴满(1997年全国押犯142万，超负荷关押近40万)，行刑效率低下，严重浪费了宝贵的行刑资源。

　　鉴于我国假释制度中存在的问题，笔者提出如下建议：

　　(1)《刑法》第81条第二款修改为：对累犯、危害国家安全犯及因杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架而被判处10年以上有期徒刑、无期徒刑的罪犯的假释，从严控制。

　　(2)《刑法》第83条修改为：被假释罪犯的假释考验期，原判是有期徒刑的，为没有执行完毕的刑期；原判是无期徒刑的，为10年。

　　(3)取消《刑法》第86条第三款。假释的撤销按第一款、第二款处理，即只有在被假释罪犯重新犯罪或在假释考验期内发现漏罪的，才撤销假释，收监执行。

　　(4)在司法实践中积极扩大适用假释，凡符合《刑法》规定的假释条件的，经严格审核后尽量假释，以充分发挥假释制度在监狱行刑中的应有作用。

　　三、关于监狱经费

　　从严格意义上讲，监狱经费问题不属于行刑制度的范畴。但由于中国监狱制度的特殊性，使得我们在考察监狱行刑制度的时候，不得不考虑监狱经费问题，它是一切行刑制度得以存在与发展的物质基础。没有它，一切行刑制度都只能是空中楼阁。监狱作为国家的刑罚执行机关，其经费由国家财政保障，这是世界各国的通行作法。但由于特殊的历史原因，中国监狱经费长期以来绝大部分来源于监狱生产，这在计划经济时期，投入、供应、生产、销售全部依靠国家计划的情况下，监狱生产还可以创造部分收入以维持正常运转。但改革开放以后，随着经济体制改革的不断深入，尤其是在市场经济体制逐步建立和完善起来的形势下，监狱生产的固有劣势：技术简单、产品档次低，劳动力素质差、地理环境恶劣、历史欠帐多等问题充分暴露出来。随着这些负效应的逐渐释放，监狱生产也江河日下，一年不如一年，从90年代初出现亏损至今，监狱系统经营亏损挂帐已达十几亿元，生产连年不景气，全行业大面积亏损，使监狱系统在1992年前后甚至出现了前所未有、大量拖欠干警工资、罪犯生活费等问题。{6}黑龙江省六三农场曾连续39个月未发干警工资，严重影响了罪犯的改造。为了解决这一问题，1993年国务院第17次总理办公会议记要和1995年初《国务院关于进一步加强狱政管理和劳动教养工作的通知》从干警经费、罪犯生活费、狱政建设投资、基建投资等方面确定了监狱财政保障体制和投资保障体制的主要内容和原则框架。1994年底颁布的《监狱法》则从法律上明确规定了监狱的财政保障体制和投资保障体制。《监狱法》第8条规定：“国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施费及其他专项经费，列入国家预算。”《监狱法》颁布之后，整个监狱系统的人们欢呼雀跃，认为监狱经费问题从此彻底解决了。但现实却给人们兜头泼了一盆冰水。据统计，在《监狱法》颁布后一年左右的时间里，全国有三分之一的省份全额解决了监狱经费问题，三分之一的省份部分解决，另有三分之一的省份根本没有解决。截止到目前，全国多数监狱仍没有完全解决监狱经费问题，监狱生产仍是监狱经费的重要的或主要的来源。可以说，监狱经费问题过去是，今后相当长的时期内仍将会是制约监狱工作的关键问题，这个问题不从根本上加以解决，中国现代监狱行刑制度的建立就会成为海市蜃楼，可望而不可及。由于该问题的存在，必将在监狱司法实践中引致下列问题：

　　1、监狱根本任务的错位。从理论上讲，监狱的根本任务是通过对罪犯实行惩罚与改造相结合，教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成守法公民。但由于没有足够的经费保障，使得监狱不得不把大量的精力和人力来用于搞监狱生产。因为只有搞好监狱生产，争取好的经济效益，监狱才能生存。否则，监狱将难以为继。因此，在监狱工作中搞好生产才是第一位的任务，这实际上也就是中国监狱工作中争论了几十年的“改造第一”还是“生产第一”的问题。这个问题从50年代中国监狱制度建立之初就存在，争论到现在也没解决。笔者认为中国监狱实际工作中从来就没有把改造放在第一位，而一直是把生产放在第一位。虽然现在主管部门修改了监狱工作方针，不再提“第一”还是“第二”的问题，但不争论不等于说问题就不存在了、解决了。只要监狱经费问题存在，监狱就永远走不出“生产第一”的误区，监狱的根本任务就永远不会在实践中得以实现。

　　2、罪犯劳动的异化。劳动作为改造和矫治罪犯的手段，并不是我国监狱特有的，而是国际上的通行做法。罪犯通过劳动，可以矫正恶习、磨练意志并学会生产技能。但在我国现行体制下，由于监狱经费问题的存在，罪犯的劳动被异化了，由改造罪犯的主要手段演变成监狱获取经济效益的主要方式。监狱在组织罪犯劳动时，首先或主要考虑的不是如何通过劳动来改造罪犯、培养其谋生技能，而是考虑如何利用罪犯劳动来增加监狱的经济效益。在这种思维模式下，有些监狱出现了强制罪犯超时间、超体力劳动的情况，个别监狱甚至出现有的罪犯因过度劳累而引发其他疾病死亡的情况。因此，彻底解决监狱经费问题，还罪犯劳动以本来面目，现在已是时候。

　　监狱经费问题的解决，笔者有以下思路：

　　1、中央及地方政府严格执行《监狱法》，将监狱经费全额拨付到位。如果说建国之初国家让监狱搞生产、自给自足是不得已而为之，因为当时国家财政经济确实困难，那么建国都50年了。国家的财政状况比当时不知好了多少倍，现在仍然强调种种理由而拖欠监狱经费是说不过去的。为什么其它国家机关如政府、军队、公安、法院等等都不存在这个问题，而惟独监狱就存在呢？说到底是决策机关没有真正重视这个问题，总认为监狱还过得去，殊不知基层监狱的人民警察们付出了怎样的劳动与艰辛！他们名义上是国家公务员，是人民警察，可他们却从没有享受与这些称谓相对应的待遇。他们每天工作十几个小时，却连工资都拿不全，甚至拿不到。在社会主义市场经济的今天，让吃不上饭的监狱人民警察去从事如此艰辛的工作，我们的决策者们于心何忍？从另一个角度讲，法律是国家意志的体现，法律一经制定，就具有约束力，一切政党、国家机关、社会团体必须严格执行。现在的问题是国家制定了法律，同时它自己又不执行，法律的严肃性何在？权利受到侵害的监狱及其人民警察们是否可以对中央及地方政府提起行政诉讼，要求政府履行法定义务，依法维护自己的合法权益呢？果真如此，那真是中国监狱的黑色幽默，也是整个国家的悲哀。

　　2、借鉴国际通行做法，实行监狱产品政府采购。鉴于目前的国际国内形势及监狱生产的现状，应当恢复监狱的计划经济体制，监狱不参与市场竞争，而是由中央及地方政府下达劳动项目，产品由政府回购，监狱生产所得利润用来投入狱政设施建设。另外，尽量多安排罪犯进行习艺性劳动，强化技能培训，真正发挥罪犯劳动的作用。




【作者简介】
柳忠卫，山东大学法学院副教授、法学博士。


【参考文献】
{1}郭颖慧《试论罪犯分类制度》、邵名正《劳改法学理论新探》，中国公安大学出版社，1991年版。
{2}司法部《外国监狱法规汇编》，社会科学文献出版社，1988年版。
{3}王泰《现代世界监狱》，中国人民公安大学出版社，1998年版。
{4}张秀夫《中华人民共和国监狱法讲话》，法律出版社，1995年版。
{5}司法部预防犯罪研究所课题组，《假释问题研究》、《犯罪与改造研究》，2000年第6期，第29~30页。
{6}张秀夫《中华人民共和国监狱法讲话》，法律出版社，1995年版。