玩忽职守犯罪的特点、成因及对策

【出处】京师刑事法治网
【关键词】玩忽职守犯罪
【写作年份】2006年


【正文】

　　玩忽职守犯罪是一种多发且危害性较大的犯罪。根据我国现行刑法的规定，玩忽职守犯罪是指国家机关工作人员或国有公司、企业、事业单位的工作人员由于严重不负责任，不履行或不认真履行其职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，还包括军人中的指挥、值班和值勤人员擅自离开自己的岗位，或不认真履行其职责，造成严重后果的行为。按照我国刑法条文的顺序，玩忽职守犯罪具体包括第167条的签订、履行合同失职被骗罪、第168条（《刑法修正案》第2条）的国有公司、企业、事业单位人员失职罪、第397条的玩忽职守罪、第400条第2款的失职致使在押人员脱逃罪、第406条的国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗罪、第408条的环境监管失职罪、第409条的传染病防治失职罪、第412条第2款的商检失职罪、第413条第2款的动植物检疫失职罪、第419条的失职造成珍贵文物损毁、流失罪和第425条的擅离、玩忽军事职守罪，共11种。以下，我们拟对玩忽职守犯罪的特点、成因及对策进行探讨。

　　一、玩忽职守犯罪的特点

　　近年来，随着形势的发展，玩忽职守犯罪出现了许多新情况、新特点，下面拟作一一分析：

　　（一）玩忽职守犯罪的数量在逐年增多，且重特大案件比较突出

　　最高人民检察院近几年的工作报告及相关资料显示，1998年全国检察机关共立渎职案2901件，1999年立案3911件，2000年立案4776件，2001年查办滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪案件8819件。 其中，重特大案件上升幅度更大，2000年所立重特大渎职案是1998年全年所有渎职案总数的1.5倍， 2001年至今的增长速度就更快。。根据最高人民检察院检察长韩杼滨2003年3月11日在十届全国人大一次会议第四次全体会议上所作的最高人民检察院工作报告可以得知，全国检察机关1998年至2002年五年期间，共依法查办国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪案件27416件。而上述案件中，玩忽职守犯罪所占的比例又为最大，并且这还没有包括由公安机关管辖、非国家机关工作人员实施的签定、履行合同失职被骗罪和国有公司、企业、事业单位人员失职罪等其他玩忽职守犯罪。这充分表明，玩忽职守犯罪给国家利益和人民生命财产带来的危害亦越来越大，足以令人触目惊心，已成为严重阻碍社会进步和市场经济发展的重要因素。

　　特别引人注意的是，重特大玩忽职守犯罪案件多发、玩忽职守犯罪造成的损失愈来愈重同涉案人员的职位越来越高、涉案人员中党政领导干部尤其是高级领导干部增多有很大关系。并且，行为人的权力越大，其认罪的态度也就越差，他们要么推卸责任，要么拒不认罪，给检察、公安机关的立案、侦查工作带来了相当大的难度。

　　日益增多的玩忽职守犯罪还必然造成恶劣的政治影响，严重地损害党和国家机关、国有公司、企事业单位及其工作人员的整体形象及其在群众中的威信，进而会危及国家政权。

　　（二）玩忽职守犯罪造成的经济损失越来越大，重大伤亡事故不断增多

　　玩忽职守犯罪造成的经济损失包括直接损失和间接损失，而间接损失往往不被统计或难以统计。单从直接经济损失来看，此类犯罪所造成的损失就比贪污、盗窃和抢劫等犯罪要大的多，若计算间接损失，则更为严重，因为一旦发生玩忽职守犯罪，常常会使当地社会或相关单位陷入混乱或瘫痪，其间接损失可能超过直接损失数倍甚至数十倍。最高人民检察院的统计显示，每年检察机关为国家挽回的直接经济损失都达数十亿元， 仅2001年1至11月份就达36.7亿元。这其中有相当一部分是通过查处行政官员玩忽职守犯罪取得的。损失数百万、数千万，甚至上亿元的案子常常出现。如：重庆市原人大副主任秦昌典 原政协副主席王式惠玩忽职守案。1989年1月至1994年9月，时任重庆市主管工业的副市长秦昌典和时任重庆市经委主任的王式惠无视上级主管部门和专家咨询意见，置重庆市财力、条件于不顾，违反国家关于技术和设备引进工作的程序规定，不经国家主管部门审批，一意孤行地推进LCD项目的引进工作，且在美国进行项目和设备的考察过程中敷衍了事、游山玩水。秦、王还利用职权，干预企业和金融机构的借贷款业务，指令有关部门修改信用证支付条款，使外商顺利取得我方付款，导致我方失去了对外方的制约，最终给国家造成经济损失共计1011万美元。 再如，浙江金华县原县长王新根玩忽职守，放纵虚开增值税发票，价税合计40多亿元，给国家造成直接经济损失7亿多元。

　　就玩忽职守犯罪造成的人员伤亡情况来看，重大伤亡事故不断增多，有的一案就造成几十人、上百人伤亡的严重后果。自2000年以来，全国发生的玩忽职守犯罪造成一次死亡30人以上的特大事故达数十起，像2000年江西省萍乡市“3？11”爆炸案死亡33人，河南省的焦作市“天堂”大火、洛阳大火死亡者数以百计，山西省古县煤矿特大瓦斯爆炸死亡41人，广东江门2000年“6？30”特大爆炸案，造成37人死亡，334人受伤。 2001年广西南丹锡矿“7？17”特大透水事故死亡81人。 2002年5月4日发生的山西富源煤矿特大透水事故死亡20余人。

　　（三）近年来，基础设施工程建设监管岗位上的玩忽职守犯罪比较多发

　　基础设施工程建设监管岗位上的玩忽职守犯罪往往贯穿于工程招投标和施工的全过程之中，并酿成“豆腐渣”工程、特大火灾、爆炸等严重事故，不仅财产损失巨大，而且人员死伤惨重。如果抛开行为人的主观因素，单从造成的伤亡人数来看，玩忽职守致人死伤人数比故意杀人、故意伤害致人死伤的人数要多得多，直接危及到人民最基本的人权——生存权。如：原重庆市綦江县委副书记林世元，在担任綦江县城乡建设管理委员会主任、重点工程建设办公室主任和副县长期间，玩忽职守，对工作严重不负责任，不按规定履行职责，致使虹桥工程违法建设、违法设计、违法施工、违法使用，导致发生1999年1月4日震惊全国的人行虹桥重大垮塌事故，40人死亡，14人受伤，直接经济损失630多万元。 再如：湖北巴东县原主管移民迁建工作的副县长汪盛钧等，在负责该项重大工程期间，不依法行使职权和不认真履行职责，造成焦家湾大桥垮塌，当场死亡11人、伤14人的特大事故和209国道系列“豆腐渣”工程，导致整个工程直接损失达447.7万元，占该工程总投资的21.3％。

　　（四）某些玩忽职守犯罪往往隐藏在重大安全事故的背后

　　最近几年发生的多起重大安全事故的背后，经过深入调查发现，都隐藏着严重的玩忽职守行为。如：前面提到的河南省焦作市“天堂”大火特大火灾事故，发生时间为2000年3月29日，共造成74人死亡，2人受伤，直接财产损失199524元。经查明，焦作市工商局直属分局工交商业登记科原科长刘联平在审查“天堂音像俱乐部”的申请材料时，明知多处不符合规定，擅自违规签署同意意见，直属分局原副局长杜斌在已发现一些问题的情况下未去纠正，据此，刘联平为俱乐部老板韩本余核发了营业执照。其后，东方红派出所原指导员刘忠汉，在多次到“天堂音像俱乐部”进行检查期间，对发现的问题未采取任何整改措施。最终，导致了上述事故的发生。法院以玩忽职守罪分别判处刘联平、杜斌、刘忠汉有期徒刑5年。 2000年江西萍乡上栗县“3？11”特大爆炸事故发生后，江西省检察院以涉嫌玩忽职守罪对上栗县公安局民用物品管理科科长李明等人立案侦查。广西南丹锡矿特大透水事故后，对违法采矿不闻不问的原广西整顿南丹大厂矿业秩序工作组副组长赵桂华，被判犯有玩忽职守罪。据悉，2002年发生的山西运城富源“5？4”煤矿特大透水事故，再一次暴露了有关行政执法、行政管理部门在对矿山生产实施管理、安全监督等方面存在着严重的玩忽职守行为。

　　（五）玩忽职守犯罪往往与贪污、受贿和滥用职权犯罪，以及诈骗、走私等经济犯罪相交织

　　从实践中查办的玩忽职守案件来看，单纯以玩忽职守定罪的并不多，玩忽职守犯罪往往与贪污、受贿、滥用职权等犯罪交织在一起。如：2000年查办的湖北省石首市财政局原局长高庆善、原纪委书记谭德林玩忽职守案，高庆善、谭德林在该市国债办申办武汉市证券中心交易席位及其经营运行过程中，不予监督和检查，造成国家直接经济损失近2.2亿元，同时，高庆善还贪污8.8万元、受贿3万元。 又如，2001年广西南丹拉甲坡锡矿“7？17”特大透水事故案，事故发生后，牵扯出该县原县委书记万瑞忠、县长唐毓盛等50余人的滥用职权、受贿案等。 再如，1999年重庆綦江虹桥垮塌案的罪魁祸首张开科、林世元在构成玩忽职守罪的同时，又犯有受贿等犯罪。

　　司法实践还证明，凡是诈骗、走私等经济犯罪案件多的地方，玩忽职守犯罪案件也多，办理经济犯罪案件的时候，往往“拔出萝卜带出泥”，查出玩忽职守案件，而在办理玩忽职守案件时，又往往挖出一批经济犯罪案件。这是因为，玩忽职守行为为诈骗、走私等经济犯罪提供了可乘之机，诈骗、走私等经济犯罪分子的活动在无意中得到了庇护。例如，2000年10月福建省泉州市检察院立案侦查的泉州市人民银行外汇管理分局国际收支科原科长吴坤辉玩忽职守案，吴坤辉在任外管分局国际收支科科长期间，在明知外贸公司、安隆制衣有限公司、安兴贸服装针织有限公司存在大额进口付汇逾期未核销的情况下，严重疏于职守，未将这三家企业列入“由外汇局审核真实性的进口单位名单”，致使三家企业得以继续通过银行向境外付汇，1999年1月，安隆制衣有限公司、安兴贸服装针织有限公司董事长吴瑞灶携带泉州市四家银行开出的巨额外汇潜逃，给国家造成经济损失898万美元。

　　（六）玩忽职守犯罪涉及的部门越来越广

　　玩忽职守犯罪一向在党政机关，工商、税务、土地、商检、物价、环保等行政执法和经济管理机关比较多发，而近些年来，在司法机关和以往不为人们关注的教育部门，也时有案件发生。

　　例如，广东江门2000年“6？30”特大爆炸案所涉蓬江公安分局刑警三中队原指导员梁志坚玩忽职守案，1993年3月6日，江门市土出公司高级烟花厂向郊区分局治安科申请在该厂区内空地上增建四间简易包装工房，时任江门市公安局原郊区分局治安科指导员的梁志坚在明知包装车间与原料仓库之间的距离不符合国家有关烟花厂设计规范的情况下，不认真履行职责，仍在该厂申报的基建简图上加具了同意按图施工的意见。烟花厂凭此审批意见，在没有向有关职能部门报建的情况下，于同年建成了四间简易包装工房并投入使用。2000年6月30日，江门市土出公司高级烟花厂发生特大爆炸事故，造成前面已提及的37人死亡、334人受伤、直接经济损失4400多万元的严重后果。

　　再如，湖南省嘉禾县高考舞弊案中所涉教育局原副局长胡平顺玩忽职守案，在2000年普通高校招生统考工作中，任嘉禾考区嘉禾一中考点副主任的犯罪嫌疑人胡平顺，违反湖南省教育委员会招生考试中心《普通高校招生统考考务工作细则》和嘉禾县《2000年普通高校统考组考工作方案》的有关规定，受唐昭亮（嘉禾县教育局干部）、雷建文（嘉禾一中校长）之托，分别在唐的亲戚李坚所在的307考室及嘉禾一中教师彭云诗之女所在的304考室安排唐、雷熟悉的人员监考。考试过程中，胡平顺受扶造雄（嘉禾县保密局局长）等人之托，违反规定安排有关人员查阅试卷。由于其不正确履行职责，致使嘉禾一中考点大面积高考舞弊，查实18名考生高考舞弊，185名考生试卷雷同，造成了严重的后果和恶劣的社会影响 。

　　二、玩忽职守犯罪的成因

　　我们相信，玩忽职守犯罪分子被押上法庭，接受法律的审判，无疑会震慑一批人、教育一批人。但是，在法庭上，被告人及其辩护律师们所作的有关推卸责任的开脱和辩解，以及被告人坚信自己无罪的神情，与当前各种媒体已经披露的桥垮、堤溃、楼塌、路毁、火灾、爆炸、矿难、海难等大量惨不忍睹的事实形成了鲜明的对照，着实发人深思。并且，虽然最近几年，人们已经在重庆綦江“虹桥”垮塌等一系列恶性事件中一次次痛心地看到了由于官员们的种种失职导致的一幕幕悲剧，但仍然有不少大大小小的拿着人民俸禄的“公仆”们前仆后继，在一次又一次的“一不小心”、“一时疏忽”中，导致重大人员伤亡，给国家造成百万、千万甚至上亿元的损失。对此，我们不禁要问：玩忽职守犯罪多发的原因究竟是什么？为什么玩忽职守犯罪人如此漠视公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失这样明显存在的或潜在的危险，而不履行或不正确履行自己的法定职责？应该说，这既有主观的原因，也有客观的原因，以下拟从六个方面进行深入的剖析。

　　（一）官僚主义、形式主义是产生玩忽职守犯罪的思想根源

　　官僚主义是指脱离实际，脱离群众，不关心群众利益，只知发号施令而不进行调查研究的工作作风和领导作风；形式主义是指片面的注重形式不管实质的工作作风。 它们的表现形式多种多样，如争地位、搞特权、谋私利，搞“政绩”，树“形象”，为谋求升官而对人民的疾苦不闻不问，不惜牺牲人民利益，视人民的生命财产为儿戏；相互推诿扯皮，作风拖拉，心思和精力用不到工作上；习惯于行政项目审批，惟长官意志办事，听不进专家意见，不懂科学，主观臆断，盲目决策拍板等。极少数国家工作人员在世界观、人生观、价值观及权力意识、责任意识、职业道德等方面存在严重问题，特别是在某些物质利益的侵蚀下，更加丧失了其应有的责任意识，导致了现实中一个个惨剧的发生。由此不难看出，大部分玩忽职守犯罪是在官僚主义的温床上滋长形成的。

　　应该说，任何设官而治的社会，都不可避免存在程度不同的官僚主义。但我国社会当前官僚主义严重，有特殊的历史原因。其一，我国社会有着漫长的封建官僚政治传统，长期的封建统治、几千年的自然经济和小生产方式，一方面造成人们的封建特权思想意识，另一方面又使人们滋生了自私、保守和狭隘的小私有者心态，其影响将在相当长的历史阶段存在，这就为玩忽职守犯罪的产生提供了思想根源。其二，在社会主义公有制的基础上，我们长期采取了计划经济体制和高度中央集权制，这些制度在我国当时历史条件下，起过有效管理经济、促进社会发展的作用，但同时也出现了人事管理方式陈旧单一、管理权限过分集中、干部交流速度慢以及某些部门、行业的任人唯亲、任人唯派等不良现象，从而加大了行政机构官僚化的可能性。而不断官僚化的行政机构，在封建官僚意识浸润下，就必然成为官僚主义最适合的土壤。其三，行政机构臃肿、官民比例过高， 也不能不说是当前官僚主义、形式主义严重的一个重要原因。

　　（二）思想认识上存在的偏差，大大减弱了同玩忽职守犯罪作斗争的力度

　　提起贪污、受贿、盗窃、抢劫等犯罪，百姓无不切齿痛恨，而对玩忽职守犯罪，尽管其形势严峻，动辄造成巨大损失，但由于相对于贪污、贿赂等其他职务型犯罪，行为人多是出于过失，主观恶性小，不进个人腰包、不为私，易于博得主管部门和上级领导，甚至是普通群众的同情，故在反腐倡廉防变的运动中，始终未将其放在应有的位置上，从而导致不予处罚或处罚偏轻、打击不力。其实，廉政、勤政是连在一起的，鲜有廉而不勤或勤而不廉者。所以，我们理应将贪污贿赂犯罪和玩忽职守等渎职犯罪摆在相同的位置上。但在司法实践中，相对而言，单纯以玩忽职守定罪量刑的并不多，而且会遇到诸如“好心办错事”、“为公滥权不犯法”、“决策失误不为罪”、“改革开放难免教学费”之类借口的阻挠，有的还以“吸取教训”、“下不为例”等等来开脱，并以党纪政纪来取代法律制裁。还有的甚至“因祸得福”，或异地为官，或变相升迁，或弃政从商，从而助长了某些官员有恃无恐的心理。比如，前述秦昌典、王式惠盲目引进设备，给国家造成1000多万美元的经济损失，当检察机关因涉嫌玩忽职守犯罪批捕他们时，两人竟对自己的罪行一无所知：我一不贪污，二不受贿，究竟犯了什么罪？

　　还需要注意的是，在司法实践中，有的检察和公安人员存在畏难情绪，怕得罪人，认为查办玩忽职守犯罪是“费力不讨好”。有的对玩忽职守犯罪的危害性、严重性缺乏深刻的认识和高度的警觉，久拖不侦和久侦不结的现象一直比较突出。

　　另外，一些地方不善于依靠和发动群众，移送案件线索的渠道不畅，瞒案压案、阻挠查处造成立案难、取证难。

　　可以说，现实社会中，缺乏那种对玩忽职守犯罪“怒发冲冠”、“千夫所指”、“全民共讨之”的谴责氛围，这就势必在客观上促使玩忽职守犯罪行为屡屡发生。

　　（三）改革进程中的某些不协调因素为玩忽职守犯罪创造了条件

　　市场经济改革中因条块分割、各地方经济利益直接冲突而产生的地方保护主义，已成为玩忽职守犯罪逍遥法律之外的重要原因。虽然没有官员因地方保护主义而被判刑，但地方保护主义往往与玩忽职守行为连在一起。地方保护主义使法律运行机制失灵。现在，国家工作人员有法不依，一些地方和部门的执法者上有政策、下有对策，不顾大局和长远利益，有组织地用种种不正当手段保护地方和部门的私利。在这种环境下，国家工作人员为了地方利益而无视有关法律规定，放弃或不正确履行自己的职责，从而造成国家利益的重大损失就成为不可避免的。

　　按理说，任何国家工作人员都应正确行使自己的职权、忠于自己的职责以保障国家政策、法律、法规的正确实施，如果其个人利益与职责发生冲突，他们应选择后者而放弃前者。由于我们现存体制方面的原因，条块利益冲突广泛存在，国家机关工作人员常常面临国家利益和地方利益、长期利益和短期利益的冲突。更严重的问题在于，在目前行政个人责任制尚未全面实行的情况下，国家工作人员经常作出趋利避害的选择，往往是滥用职权或玩忽职守，因为正确行使职权、忠于职守可能在当时当地得不到赞扬，而违法行使职权，却可能是当地的能人和功臣。许多被上级点名批评的玩忽职守者反而在当地得以升迁是个非常明显的例证。

　　另外，目前我国的公务员制度不够完善，国家公务员工资待遇较低也是一些玩忽职守犯罪发生的内在动因。公务员工资待遇不是很高，在社会保险、福利待遇等方面缺乏应有的保障激励机制，就使得公务员的工作积极性和工作效率受到一定挫折，易于使推诿扯皮、不负责任等玩忽职守行为滋生。

　　（四）拥有权力而职责不清，使犯罪分子有恃无恐

　　拥有权力而职责不清，是由法制不健全造成的，它导致了玩忽职守犯罪的多发，这主要体现在两个方面。其一，现有法律未将所有权力纳入其制约之下。例如，政府只有权力，而没有或较少对行使职权造成后果而承担相应的责任。政府行使职权时不负责任往往对国家工作人员的玩忽职守起到一种暗示和指导作用，形成一种官员不守法的意识氛围。这不仅导致玩忽职守行为的多发，也因权力监督存在死角，玩忽职守者能找到“保护伞”而愈发肆无忌惮。其二，现有法律未能将职权和职责的关系完整地体现出来，使责任行政难以实现。职权职责统一，是职权行使的重要原则。职权就是宪法、法律授予行政机关管理经济和管理社会的权力，必须行使，不能放弃或不正确使用。有职权就有职责，放弃或不正确使用职权，就是不履行义务，就是失职，严重的构成玩忽职守犯罪，要被追究刑事责任。但由于现行法律对国家机关及其工作人员未有明确的权限划分、确定的职责规定，导致对许多玩忽职守行为不能准确判明行为人该不该负责、谁应负责，以至出了问题事故之后，有的委过于“上级指示”，有的推托于“集体领导”，最终只好不了了之。

　　（五）缺乏强有力的监督制约机制，是玩忽职守犯罪多发的重要原因

　　目前，我国实行的人民代表大会监督、行政监督、司法监督、职工代表大会监督、舆论监督和群众监督等各种监督体系，均从不同角度实施了对国家工作人员廉洁从政的监督，但由于改革的深化，新旧体制的更替，监督机制在制度上、规范上、管理上存在诸多漏洞，尤其是各种监督体系还未完全理顺，监督机构的权威性、独立性尚未完全确立，监督手段的实现还存在很多问题。因此，在监督的实践中出现了弱监、虚监和空监等不正常现象，这是导致玩忽职守犯罪高发的直接因素之一。 比如，一些国家机关对其工作人员在引进项目、签订、履行合同等工作中放任自流，撒手不管，对对方的资信情况、生产设备、货物保障和质量情况如何无人问津，领导心中无数，缺乏跟踪监督制度和措施；有的是国家机关部门负责人直接经手，随心所欲，更没有人去监督，所属人员对发现的问题也不敢指出，最终就很容易导致被骗，致使国家遭受重大经济损失。

　　（六）立法上的空隙和司法上的轻判，对玩忽职守犯罪分子起不到应有的警示和震慑作用

　　一是我国修订后的刑法将玩忽职守罪的主体由“国家工作人员”改为“国家机关工作人员”，大大缩减了本罪的主体范围。这严重脱离了我国的社会现实和查处玩忽职守犯罪的司法实践，许多以往可以依法追究刑事责任的国家工作人员玩忽职守犯罪行为被排除在刑法规定之外。但是现实中更多的玩忽职守行为却发生在生产、流通等经济领域，将国有企事业单位的工作人员从玩忽职守罪的主体范围中剔除，只在刑法分则第三章第167条规定可以由其构成的签订、履行合同失职被骗罪，就使法律规定的针对性大为减弱，并进而降低了玩忽职守罪的法律适用效果，使得实践中检察、公安机关立案侦查的玩忽职守犯罪案件数量同实际存在的数量的比例大幅度缩小，许多国有公司、企业的职工对本单位领导的玩忽职守行为状告无门。特别是对于那些名为总公司而实际享有行政管理权限的机构的工作人员而言，在实施玩忽职守行为造成重大损失的时候，无法追究其刑事责任。例如，犯罪嫌疑人彭某在担任某进出口股份有限公司董事长和法定代表人期间，于1996年初，未经公司集体研究，擅自决定给公司派驻马来西亚的子公司经理韩某开出授权委托书，韩某受委托后于1996年1 月20日至6月25日与宁波某投资公司议订了7份总价值1900余万美元的代理进口协议，7份协议均由彭某签字并盖有公司合同专用章。同时， 韩某又以香港某公司的名义与宁波投资公司签订了价值1900余万美元的进口买卖合同。接着，由宁波投资公司向银行申请并开出1900余万美元的信用证，韩某采取开假发票等诈骗手段在香港将信用证资金提出并转走，给该进出口股份有限公司造成直接经济损失1900余万美元。然而，本案犯罪嫌疑人彭某由于不属于国家机关工作人员，其玩忽职守犯罪行为根据我国修订后刑法的规定，无法追究刑事责任。

　　需要说明的是，鉴于全国人大常委会注意到了上述问题的存在，1999年12月25日通过的《刑法修正案》第2条对刑法第168条进行了修改，专门规定了国有公司、企业、事业单位人员失职罪， 2002年12月28日通过的《关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释》又将新三类人员列入渎职罪（当然包括刑法第九章的各种玩忽职守犯罪）主体，亦即，在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任，我们认为，尽管仍有一些国家工作人员的玩忽职守行为因不为刑法所包含而得不到惩治，但这种主体范围的适当缩小说明立法者对玩忽职守罪的设定更加规范，确立了打击的重点，有利于实践中对此类犯罪的定罪量刑， 就目前来看，没有必要再次将刑法第九章各种玩忽职守犯罪的主体再次恢复为“国家工作人员”。

　　二是法定刑偏轻。根据我国刑法有关条文的规定，大多数玩忽职守犯罪的最高刑期仅为3年或7年有期徒刑；刑法第397条第2款徇私舞弊犯玩忽职守罪，情节特别严重的，以及刑法第400条第2款失职致使在押人员逃脱，造成特别严重后果的，最高为10年有期徒刑；刑法第425条第2款战时犯擅离、玩忽军事职守罪的，最高也仅为15年有期徒刑。这同玩忽职守犯罪给国家和人民利益造成的重大损失相对照，同贪污贿赂以及一些经济犯罪的法定刑相比，都明显过轻，有悖于罪刑相适应原则。

　　三是案件移送制度不规范，再加上实践中明显轻判现象的普遍存在，使一些大案化小，小案化了，例如，湖北省宜昌市西陵区原副区长付先榜，因玩忽职守给国家造成直接经济损失2175万元，却只被判处3年有期徒刑。 再如，重庆綦江虹桥垮塌案的罪魁张开科，其玩忽职守罪也仅被判处5年有期徒刑。有些地方对类似案件甚至处罚更轻。

　　有了上述因素的存在，一些国家工作人员特别是一些领导干部对法律的惩处规定置若罔闻，个别领导干部拿权力当儿戏，对工作极端不负责任，不履行或不正确履行职责，并且由于他们的敷衍塞责，给国家和人民的生命财产造成重大损失，事故出现之后，不是把抢救生命财产、了解事故真相作为最紧迫的事情，不去认真反省、吸取教训，而只想到如何隐瞒真相、推卸责任，保住自己的乌纱帽，也就不足为怪了。例如，1998年8月7日凌晨，湖北省公安县大堤决口。汹涌的洪水顷刻间淹没了孟溪大垸的3个乡镇、4个林渔场、63个自然村，经济损失达32．9亿元。造成这一飞来横祸的原因是一些领导干部擅离职守，守堤人员防守不力。溃口当晚，直接负责严家台险段的干部竟然无一人在现场，三班巡堤员均无干部带班，而指挥部负责人接到险情报告后没有及时采取抢救措施。尽管有关负责人受到了查处，但群众意见仍然很大。

　　三、玩忽职守犯罪的对策

　　从上述玩忽职守犯罪的特点和原因可以看出，要有效遏制玩忽职守犯罪的发展态势，必须对其进行综合防治，采用思想的、体制的和法律的等多种互相交融的手段。具体对策和措施如下：

　　（一）强调从政道德，推行法制教育，构筑思想防线，克服官僚主义和形式主义

　　从政道德是国家工作人员的职业道德。对党政干部，我们要一贯提倡以“为人民服务”为中心的从政道德，这是一种蕴含丰富、境界高尚的社会主义新道德。它既坚持了马克思主义的指导，又继承了民族传统道德的精华。使人不想犯罪，首先要教育和警示大家认真学习、实践“三个代表”重要思想，积极推进我国的社会主义政治文明建设，牢固树立全心全意为人民服务的理念，热爱本职工作，热爱集体荣誉，恪尽职守，廉政勤政，自觉抵制官僚主义和形式主义。

　　人的思想觉悟的提高、世界观的确立，并非一时之功，或者进行几次教育就能达到目的的。尤其在实行改革开放和建设市场经济的新的历史时期，新情况、新问题、新思想层出不穷，所以，持续推行对干部拒腐防变的法制宣传教育，提高他们的法律素质，使他们正确看待手中的权力，具有高度的自律性、责任感，纠正一些人思想中“没有中饱私囊不为罪”的错误认识，把玩忽职守看成同贪污、受贿一样是对人民的犯罪，是防止和减少玩忽职守犯罪的有效途径。

　　另外，提高公民的整体思想素质，创造良好的生存环境，强化公众对玩忽职守犯罪严重危害性的认识和反腐倡廉的责任感，也是遏制玩忽职守犯罪的一个必要措施。因为，国家工作人员毕竟不是生活在真空中，若仅注重他们的道德素质的提高，而忽略其赖以生存的道德环境的美化，终究难以取得持久的成效。

　　（二）强化权力制约与监督机制，从体制上防治玩忽职守犯罪

　　首先要完善相关立法以及配套的规章制度，以形成对权力运行的全面制约。具体说，要做到以下几点：一是随着市场经济的不断发展，逐步缩减权力的适用范围。建立起公平合理、规范高效的政务机制，特别是要把市场机制纳入微观行政管理之中。二是分解权力，因为权力的过分集中，易使一部分人滥用其权力，擅自草率地作出处分决定，从而导致权力运行中的异化。三是明确职权、职责，推行行政个人责任制，这样一来，有关人员将不会再漠视自己的职责，而一旦失职情况出现，也不会出现上下级之间既互相推诿，又互相包庇、互相保护，最后责任不了了之的局面。四是公开权力，即实行政务公开。使权力的范围、运作方式和指向得以公开，接受公众、舆论的广泛监督，以防止权力的“暗箱操作”。五是制约权力，实行权力交叉和权力流动，使制衡机制不断趋于完善。

　　权力不受监督，必然走向腐败。从表面看，我国的监督机制已不可谓不完备，人大的权力监督、纪委和监察的纪律监督、政协的民主监督、检察院的法律监督、新闻媒体的舆论监督以及群众监督都在一定程度上发挥作用，各地也不断创造出一些行之有效的办法。如：河北省1998年3月制定了《加强和完善舆论监督的意见》，要求全省各主要新闻媒介都要开设舆论监督的专栏、专题和节目，其中批评报道不得少于五分之一。吉林市两级法院在1997年执法大检查中，面向社会发布公开信1000份，公开新闻发布会6次，群众座谈会18次，接待群众来访488人，对群众举报的11名违纪人员进行了处理，但通过对公开执法检查中反映出的问题的整理，发现竟有82%的问题是按常规检查不能发现的，可见群众监督之重要。因此，从总体看，监督不力仍是一个亟待解决的问题，特别是要进一步加强舆论和群众监督。

　　由于我国封建制度的长期存在和人治思想的根深蒂固，民和官的监督与被监督的关系常常被颠倒。随着我国法制化进程的不断加快，强化监督机制，除进一步完善监督法规，通过立法确立规范、科学、完善的监督制约机制，对权力进行有效的监督制约，促使权力协调有序地运作外，还必须切实强化监督意识；监督者要敢于监督和善于监督，既“监事”，又“察人”，被监督者要自觉接受监督，主动争取监督，不怕揭，不护短，不能以“内外有别”而文过饰非，抵制监督 。

　　另外，还要进一步完善国家公务员制度，填补人事问题上的漏洞，以使国家工作人员的进出升降、奖惩考核规范化、制度化，从源头上预防玩忽职守犯罪。随着经济的不断发展，还要逐步提高公务员的工资待遇，实行适度的高薪养廉，有条件的地方，可以根据各自的实际情况，实行定期增资制度，使国家工作人员在当地保持中上等的实际生活水平和相对较高的社会地位，以此减少因待遇问题引发的玩忽职守犯罪。

　　（三）不断完善检察和公安机关的侦查机制和办案责任制，进一步加强对玩忽职守案件的查处力度

　　在司法实践中，我们要特别注重检察、公安机关与行政执法等机关加强联系和沟通，不断完善内外协作的配合机制，形成“内合外联”，保持对玩忽职守犯罪的攻势和合力。一经发现玩忽职守线索，就要查个水落石出，决不允许以言代法，以种种借口或者托词让其蒙混过关，构成犯罪的必须追究刑事责任。要切实加强对重点部门、岗位上工作人员的重点防范、跟踪监督，对已有的规章制度，谁违背就追究谁。

　　需注意的是，由于玩忽职守犯罪的主体是特殊主体，具有一定的地位和社会影响面，关系网复杂，有的甚至还掌管检察、公安机关的人权财权，加之地方保护主义的存在，牵一发而动全身，因此在查处这类案件时，要事先建议党委、政府及时进行人事调整，注意把立案前审查时间拉长，要注意初查的秘密性，立案后一般不采取强制措施，防止打草惊蛇。要着重从犯罪的构成要件和法律的因果关系上进行调查取证，注意把握罪与非罪的界限。努力搜集确凿充分的证据，使其形成锁链，达到无懈可击，以保证稳、准、狠地打击玩忽职守犯罪。

　　还需注意的是，要有效打击玩忽职守犯罪，必须消除某些检察、公安人员思想认识上同该种犯罪的严峻斗争形势形成的反差；不能宽官而严民，认为“为公滥权不犯法”、“决策失误不为罪”；要防止对党政机关、行政执法机关和经济管理机关的玩忽职守犯罪案件抓得不力、久拖不侦、久侦不结；要善于充分依靠和发动群众，司法实践中许多玩忽职守案件的查处，都离不开群众的揭发和提供线索；克服坐等观望或怨天尤人的情绪，解决移送案件的渠道不畅、案件信息传导系统梗塞、案件线索来源减少的现象；对少数党政负责人从本地、本部门的利益出发，瞒案不报、压案不查，甚至设置“障碍”、阻挠查处，造成检察、公安机关立案难、取证难、处理难的人，要严肃党纪政纪，直至追究刑事责任。

　　（四）提高玩忽职守犯罪的法定刑，进一步增强打击力度

　　鉴于前述玩忽职守犯罪法定刑偏轻的状况，可考虑将大多数玩忽职守犯罪的法定最高刑提至15年有期徒刑 ，或无期徒刑。降低其现有的立案标准，特别是重大、特大案件的立案标准。并建议增设罚金等财产刑，以做到双管齐下，发挥刑事法律强有力的震慑作用。

　　要充分认识到玩忽职守犯罪的严重社会危害性，既要看到其造成的直接损失，又要考虑到其造成的间接损失，比如，在当前的西部大开发中，对因某些政府官员在生态环境工程建设监管岗位上的玩忽职守造成植被破坏、土地沙化、河湖污染的情况，如果不考虑间接损失，就很难对行为人定罪。要做到严格执法，切实改变司法实践中存在的只因玩忽职守是过失犯罪，十几万、数十万元损失的就难以追究其责任，多数案件量刑偏低且多为缓刑，甚至“以纪代刑”、“以罚代刑”的状况。否则， 在玩忽职守罪现有法定刑本已偏轻的情况下，更会给人以轻上加轻、罪刑明显失衡的感觉。这样，不但难以发挥法律应有的威力，客观上有打击不力之嫌，而且，还会引起社会公众的不满情绪，有损于司法机关和人民政府的公正形象。依据我国现行刑事政策和刑事立法，一个人的职位越高，他所应承担的责任也就越大，那么，在与比其职位低的人犯有同样罪行的情况下，他应该承担更大的刑事责任，对此，我们一点都不能忽视。




【作者简介】
狄世深，北京师范大学法学院暨刑事法律科学研究院副教授，法学博士。