XX市政府行政复议决定被撤销

发布日期：2011-12-31 作者：王学海律师

■案情
本案为一起原告不服行政复议决定的行政诉讼案件。被告是XX市人民政府，第三人是该市国土资源和房屋管理局。
行政复议的申请人(在本案中亦为第三人，下称申请人)与原告系母子关系。申请人与养父母（原告的姥爷、姥姥）关系紧张，曾因出嫁进城后不支付赡养费被养父母告上法庭。原告自幼与姥爷姥姥共同生活。在姥爷病故后，原告一直与姥姥共同生活，相互抚养和照料。
原告的姥爷在世时，姥爷和姥姥就向申请人及所在村委明确表示，在百年之后将自己的房屋留给原告。早在1987年村委和原镇政府首次次核查宅基地时，即核发了在原告名下的《宅基地使用证》，当年姥姥仍然在世。在姥姥去世12年之后，区政府统一为辖区居民换发房产证时，为原告换发办理了房权证书。自1990年姥姥去世后，原告便一直居住、使用和管理着该房产并进行了重建。
2007年，在原告换发了房权证书的5年之后，因“旧村改造”该房产遇及拆迁取得较大利益时，申请人以享有继承权为由向被告提起行政复议，要求撤销本案第三人XX市国土资源和房屋管理局为原告的颁证行为。经复议，被告以颁证机关“向复议机关提交的相关证据材料中，缺少房屋的权属来源情况，无有效证据证明应颁发X房地权市字第XXXXX号《房地产权证书》，凭XX市规划局XX分局出具的一份证明颁证，不符合《城市房屋权属登记管理办法》第九条、第十条、第十五条之规定，属认定事实不清、证据不足，程序违法”为由，确认第三人为原告颁证的具体行政行为违法。以青X复决字［2007］第XXX号《行政复议决定书》作出了撤销XX市国土资源和房屋管理局为原告颁发的X房地权市字第XXXXX号《房地产权证》的决定。
被告在作出《行政复议决定书》之后，寄达申请人向原告转交。但原告没有签收该份《行政复议决定书》。
■代理意见
王学海律师接受委托，根据原告的意见和要求提出了如下代理意见：
一、被告的具体行政行为是错误履行职责的行为
1、申请人的复议请求不属于行政复议的范围
①涉案房屋即XX地权市字第XXXXX号《房地产权证》所登记的房产，已于2007年X月份因“城中村”的改造拆迁不复存在。其权证也已经被合法收回。即涉案房产本身已经合法灭失，其权证已经不再由房权人持有，并且失去了效力。就是说，第三人对该房产发证的具体行政行为的后果(即原告持有有效权证)已经不复存在，第三人发证的具体行政行为已经不再具有实际意义。因此，申请人已经不存在申请复议的理由，申请人申请复议的事由已经不属于行政复议的范围。
②申请人的目的是追求拆迁利益的分配。而其主张的根据是对涉案房屋有继承权。但是，对涉案房屋原权属登记是否合法的确认，不是继承纠纷的前置程序。同时，原权属登记并不能直接和最终决定双方的继承利益。其原权属登记的有效或无效，对申请人的继承纠纷诉讼，不起制约和决定作用。双方的继承利益的确定只能通过双方的协商或民事诉讼来解决，这绝不是行政复议的职能。
③被告在不了解涉案房屋因“城中村”的改造拆迁已经合法灭失事实的同时，还忽略了两个重要原则：一是“城中村”房屋的拆迁利益建立在宅基地使用权的基础之上。即谁拥有宅基地使用权，谁便享有拆迁利益。拆迁利益实质上是村民的宅基地待遇。二是这种待遇来自于宅基地所有人即村集体对宅基地使用权人的确认，不能直接以继承关系来确认宅基地使用权的归属。
总之，复议机关对申请人不属于受理范围的复议请求，应当依法作出不予受理或予以驳回的决定。而被告却对第三人的已经不存在后果、已经不发生作用、已经失去意义的发证行为作出确认其违法的决定，显然是不合法不合理的错误决定。
2、被告撤销原告的《房地产权证》没有法律依据。
原告的X房地权市字第XXXXX号《房地产权证》所登记的房产，于2007年X月份之前因“城中村”的改造拆迁已不复存在。此时，因拆迁而产生的对于该房产的权属纷争已经属于单纯的民事纠纷。对已经合法灭失的房产撤销权证，与对灭失的房产颁发权证一样，是不合常理的，是不合逻辑的，是没有法律依据的。
“城中村”的房屋拆迁原本就是极为复杂的政策性工作。而被告在对已经合法灭失了数月的“城中村”的房产，作出了撤销权证的具体行政行为，无疑将极为复杂的事情搅和得更加复杂。说得轻一些，是管了应当不管或不应当管的事情，是没有慎用行政权力；说得重一点儿，是轻率地不负责任地滥用行政权力的行为。
3、被告未履行应尽的调查义务，不清楚本案的基本事实。
一是不了解在作出撤销原告的《房地产权证》的具体行政行为的当时，该房产已经因拆迁而不复存在 (被告在质证时已经明确承认)。二是不了解“城中村”房屋的属性。三是不了解原告享受村民待遇的背景，来自村集体认为原告自幼与姥爷和姥姥共同生活，相互抚养、照料，和赡养老人的行为相对减轻了村里的负担。四是不了解原告拥有农村宅基地使用权的沿革。五是不了解原告重建房屋是对宅基地使用权重新确认的事实和时间。
如上所述，申请人的复议请求不属于行政复议的范围，被告不清楚本案的基本事实，作出的具体行政行为没有法律依据，是错误履行职责的行为。
二、第三人的具体行政行为并无不当
原告所具有的房地产权来源于村集体宅基地使用权。原告是在赡养姥姥的背景下，享受了村民待遇，方取得了农村集体的宅基地使用权，进而取得了涉案房地产的权利。至2002年换证时，“城中村”房地产权的实质仍然是农村集体的宅基地使用权。而宅基地使用权来源于村集体的确认，并不来源于继承。所以，第三人在审查村集体确认给原告宅基地使用权完整要件的基础上，没有审查继承关系的义务，其为原告颁证的具体行政行为并无不当。
三、被告的具体行政行为适用法律不当
1、对原告的房屋宅基地使用权的确权，不能直接适用《城市房屋权属登记管理办法》。
《城市房屋权属登记管理办法》适用于国有土地之上的房屋登记，而不能直接适用于农村集体所有土地上的房屋登记。按照法律的规定，对于农村集体所有的宅基地的使用权确认的权利归属于村集体。农村房屋的权属依附于农村宅基地，说得通俗一点，城市的土地随房走，农村的房屋随地走。在拆迁中原告享受的是农村宅基地的“进门算面积”的特殊政策，而不是城市房屋的拆迁政策，即是“城中村”的土地没有脱离原集体所有的性质的最好说明。而被告混淆了农村房屋依附于集体所有宅基地的房屋属性，与城市国有出让土地依附于商品房的房屋属性之间的重大区别，把“城中村”的房地产等同于城市房地产，直接认定第三人青岛市国土资源和房屋管理局为原告颁发《房地产权证》的具体行政行为，不符合《城市房屋权属登记管理办法》的相关规定，属认定事实不清、证据不足，是不正确的。
2、本案第三人为原告颁发《房地产权证》的程序，是对当时“城中村”的房屋发证的普遍适用的程序。
“城中村”的房屋不是完整意义上的城市房屋。在土地仍为农村宅基地的属性未变的情况下，为“城中村”的房屋核发权证，是对于村民刚刚改变为市民身份时，对其房产权确认的行为。XX市国土资源和房屋管理局对大批大量的“城中村”的房屋的核发初始登记证书的重大行为和发证程序，是地方性的政策性行为。并且不是其擅行擅为，应当是经过被告批准或经向被告备案获准或按照被告指示，所进行的地方性的政策性的具体行政行为。而被告将其中的涉及原告的单一个案，直接适用《城市房屋权属登记管理办法》，认定第三人为原告颁发《房地产权证》的具体行政行为不合法，而予以撤销，是不负责任的，是不正确的。
3、原告的所具有的房地产权来源于农村集体的宅基地使用权。
在原告的姥姥去世前，1987年原XX县改区后，由XXX村委和原XX区XX镇政府第一次核查宅基地房屋时，即核发了在原告名下的《宅基地使用证》。原告是在赡养姥姥的背景下，享受了村民待遇。1991年底重新调整审核宅基地使用权时，又一次分配和确认了原告享有宅基地的使用权。在原告的姥姥去世的12年之后即2002年，区划调整后的XX区政府为辖区社区居民换发房产证时，为原告换发办理了该房产的权利证书。总之，原告是在取得了农村集体的宅基地使用权之后，才取得了涉案房地产的全部权利。其实质仍然是农村集体的宅基地使用权。
拥有宅基地所有权的村集体，近二十年来一直将宅基地使用权确认给原告。应当认为，村集体绝不会无缘无故无根据地入档入册地将宅基地使用权一直确认给原告的。被告不调查不尊重作为宅基地所有人的村集体组织的行为也是不够妥当的。
四、被告违反法定程序，关于行政诉讼已过法定期限的说法不成立
在申请人申请撤销原告的房权证书时，被告不对事实进行认真的了解核查，不通知原告到场申辩，不按规定向原告送达其作出的《行政复议决定书》。直至申请人向XX区人民法院提起继承诉讼时，原告才得知自己的房权证书被撤销。
被告向原告送达法律文书时，是以邮寄送达的方式寄给了申请人，即原告的利害关系相对人。其送达的对象和送达后果不能保证送达的目的，不符合送达的规则和要求，不符合法律程序上的规定，为无效送达，等同没有送达。所以，被告关于本案行政诉讼已过法定期限的说法不成立。
五、原告提起诉讼的期限应按“从知道之日”起不超过2年计算
由于被告不依法向原告送达《行政复议决定书》，脱离了《行政复议法》的拘束，当然也不能以该法来约束原告。
原告在行政复议案中的主体地位仅为第三人，故《行政诉讼法》第三十八条对申请人的拘束，不适用于原告。所以原告提起行政诉讼的期限不适用15日的时效。
由于原告一直没有正式收到《行政复议决定书》，按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告的起诉期限应当按照“从知道之日”起不超过2年计算。
综上，代理人认为，被告以X政复决字［2007］第XXX号《行政复议决定书》作出的具体行政行为，错误地履行职责，没有法律依据，违反法定程序，侵犯了原告的合法权益，为原告与申请人之间正常解决纠纷设立了干扰。故请求贵院按照《中华人民共和国行政诉讼法》和最高院“关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释”的规定，对被告的错误具体行政行为或依法撤销或判决违法或判决无效。
■判决
人民法院采纳了律师的代理意见，判决撤销被告以X复决字［2007］第XXX号《行政复议决定书》作出的“撤销XX市国土资源和房屋管理局为原告颁发的X房地权市字第XXXXX号《房地产权证》”的具体行政行为，并重新作出具体行政行为。本案的行政诉讼代理取得了成功。

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