香港与内地海洋环境保护法制若干问题比较研究

    21世纪是海洋的世纪。祖国大陆拥有18000多公里的大陆岸线和300多万平方公里的海洋，海洋环境的法制保护已成为祖国大陆经济社会和环境可持续发展的重要基础。中央政府历来都高度重视海洋环境保护工作，近年来，不断制定和颁布海洋环境保护法律、法规，现在已经构建相对比较完善的海洋环境保护法制，形成以《中华人民共和国海洋环境保护法》及其附属法规和规章为主体，包括《海洋倾废管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护条例》、《海洋自然保护区管理办法》等构成的海洋环境保护法体系，基本实现海洋环境保护有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的格局。香港拥有一个世界闻名极为繁忙的海港，香港特别行政区的土地面积共有1103平方公里，海域面积则为1651平方公里，香港的海岸线很长，其中九龙半岛及新界的海岸线有458公里；而港岛、大屿山及其他小岛的海岸线则长达724公里。全港近七百万人口均依赖沿岸海域作为航运、水上康乐活动、海产养殖、供应冲厕、污水排放及冷却用水等用途，香港沿岸海洋水域也是各类海洋生物的栖息地，香港政府一直致力保护海洋环境，特别是在香港回归祖国后，根据《基本法》规定，沿袭了部分港英政府的海洋环境保护法例，并对其进行了修改完善，积极加入关于海洋环境保护的国际公约。

    祖国大陆和香港一衣带水，隔南海相望，香港因其有效的海洋环境保护而保持了美丽的自然风光，有东方之珠的美誉，香港在依法保护海洋自然环境方面有很多比较成功的经验和做法，而祖国大陆近年来随着经济的高速发展，特别是沿海地区给海岸带和海洋造成巨大环境压力，部分海域环境污染相当严重。随着沿海地区人口增长和经济发展，这些问题可能会更加突出。解决历史遗留的海洋环境问题和控制发展过程中不断出现的新环境问题，仍然是一项长期而艰巨的任务。香港回归祖国后，相邻的海域现状，频繁的经济交往，必定需要在海洋环境保护方面与祖国大陆密切合作，共同保护蓝色国土、保持海洋资源的可持续发展。法制，法制是一个多层次的概念，它不仅包括法律制度，而且包括法律实施和法律监督等一系列活动和过程，是立法、执法、守法、司法和法律监督等内容的有机统一。由于法制问题极为宽泛，限于篇幅，本文仅就海洋环境保护法制中相对比较成熟的立法、执法的部分具体内容进行比较研究。

    一、海洋环境保护立法比较

    祖国大陆法统以倾向于大陆法系为主，体现为制定法占主流，海洋环境保护法也不例外。对海洋环境的保护，主要由全国人大常委会颁布的《海洋环境保护法》为主，该法虽然经过1999年的修订，把控制海洋污染和加强海洋生态环境保护结合起来，增加海洋生态保护的内容；把控制海上污染和陆源污染结合起来，在浓度控制基础上，实施总量控制制度；把海洋环境保护法和国际公约协调起来，增加履行国际条约的内容；进一步理顺海洋环境保护监督管理体制和执法机制，对海洋开发实行统一规划，协调管理，进一步理顺了海洋行政管理体制。

    香港法统以普通法法系为主，根据《基本法》的规定，香港原有法律，即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除同《基本法》相抵触或经香港特别行政区的立法机关做出修改外，予以保留。在海洋环境保护法领域，香港目前主要以落实参加的海洋污染国际公约形成的制定法和单独颁布专项海洋环境保护法例为主，如为落实《1972年防止倾倒废物及其他物质污染海洋公約/1996 议定书》而制定颁布《海洋倾倒物料条例》，为采取适当措施以防止、减轻与补救因漏油而对香港水域、前滩及毗邻地区造成的污染及损害，并就附带或相关事宜订定《油污处理（土地使用及征用）条例》，为规管与管制香港境内或香港水域内的港口及船只，并就规管与管制香港水域内船只的修理及拆卸、船只上货物的处理、船只导致污染事宜及使用船只进行的建造或填海工程，以及就影响船只、航行及船只在海上（不论在香港水域内或外）的安全的其他事宜而订定的《船舶及港口管制条例》，为促进在香港水域内的鱼类及其他形式的水中生物的保育，以及规管捕鱼方式和防止对捕鱼业不利的活动而制定颁布的《渔业保护条例》，对防止及控制船舶造成的海洋污染及其附带或有关事宜作出规定的《商船防止及控制污染条例》、为保护海岸公园或海岸保护区内或在其边界的任何海滩、泥滩、悬崖或海床的海岸线特征而制定的《海岸公园条例》，旨在藉设定不准在海港内进行填海工程的推定，以达致保护和保存海港的目的而制定颁布的《海港保护条例》，对因船舶排放或逸漏燃油造成污染而引致的损害，或就该等损害的威胁，作出补偿而制定的《燃油污染（法律责任及补偿）条例》。仅以陆源污染防治法和海上倾倒废弃物污染防治法比较研究。

    （一）陆源污染防治法比较

    陆地污染源简称陆源，是指从陆地向海域排放污染物，造成或者可能造成海洋环境污染损害的场所、设施等。陆源污染物是指由陆源排放的污染物。污染物可能具有毒性、扩散性、积累性、活性、持久性和生物可降解性等特征，多种污染物之间还有拮抗和协同作用。陆源污染物的种类多、排放数量大，对近岸海域环境会造成很大的有害影响。

    内地在《海洋环境保护法》中设立专章规制‘防治陆源污染物对海洋环境的污染损害’，但并没有发布与其配套的《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》，现有的实施条例是与前海洋环境保护法配套的，立法上显示出滞后问题。内地对陆源污染物的法律规制主要有：排放陆源污染物申报登记、入海污染物总量控制、缴纳排污费、采用清洁生产工艺、对超标排放或者在规定的期限内未完成污染物排放削减任务的限期治理等规定。陆源污染物主要以水污染物、化学需氧量排放量、氨氮排放量、固体废物、危险废物等为主体，最常见的就是液态陆源污染物，比如水污染物、液态畜禽粪便等。香港并无专门的防治陆源物污染海洋环境条例，而是体现在各种各类水污染管制法例中。

    1、陆源水污染防治法

    香港海洋环境保护法体现出重实用、分散细化、可操作性强的特点。就陆源水污染防治法而言，仅与污水处理有关的法例就有109部条例和附属法例。如《污水隧道（法定地役权）条例》、《污水处理服务条例》、《污水处理服务营运基金》、《商船防止污水污染规例》、《水污染管制规例》等等，分别就污水处理资金、污水处理通道、污水处理服务、畜禽排泄物形成的污水、商船造成的水污染、对造成水污染的处罚等分别作出了具体规定。相比之下，大陆海洋环境保护法体系总体上操作性不强，配套立法严重不足。比如，与修订后的《海洋环境保护法》配套的法规只有《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》，其他法规都是与修订前的原有海洋法配套的，在立法理念、保护制度、责任追究等方面明显滞后，不能体现可持续发展、预防为主、统筹海洋生态保护与海洋环境污染治理、统筹沿海地区经济发展与海洋生态环境治理的理念，保护制度上缺乏环境影响评估具体化、海洋功能区划制度具体化等方面的制度建构，责任追究上处罚明显偏低等问题。再如，对多头管理问题，以设立入海排污口为例，海洋法规定环境保护部门在批准设置入海排污口之前，必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见。如果上述监管部门不同意环保部门同意设立的入海排污口，出现纠纷和争议如何解决，法律并无规定，使得该条规定在具体实施中无法操作。

    就法例条文的具体化和实用性而言，香港的海洋环境保护法例足以满足实施要求。如香港《水污染管制条例》规定：“除流入污水渠的家居污水或流入雨水渠的未经污染的水外，排放任何其他污水必须申领污水排放牌照。牌照列明污水的性质、化学及微生物指标，这些指标主要是确保排放污水不会损坏污水渠及污染内陆或沿岸海水。污水标准详情已载于「污水排放技术备忘录」。”接驳污水渠亦受到法律监管。政府将公众污水渠拓展至几个主要乡郊区，希望尽力改善该处的环境。在这些地区铺设新污水渠时，政府会向业主发出通知将污水渠接驳至公众污水渠，如有需要更会要求他们拆毁或填塞任何多余污水处理设施或化粪池及渗水坑。大陆《海洋环境保护法》虽然也有制度规定，但缺乏相应的实施条例，法律条文过于原则化，停留在规范的宣告，或者宣言性的规定。就陆源水污染防治法而言，大陆有新修订的《水污染防治法》和实施细则，但关于海洋环境保护的内容并未在水污染防治法中体现，而是在《海洋环境保护法》中作出原则性规制，缺乏细化规定。

    2、陆源畜禽粪便污染防治法比较

    香港《废物处置（禽畜废物）规例》规定：“饲养禽畜的农户在弃置禽畜废物时，必须尽量确保不会对环境造成任何污染或滋扰。液体废物需排至渗水坑，又或处理至符合生化需氧量每公升50毫升及悬浮固体每公升50 毫升的污水标准。”内地目前缺乏对畜禽液态粪便的处理规范，在对生活污染物的处理方面凸显立法空白，但实际上随着人口的增长，供人类食用、游乐等目的的畜禽数量的增长，其粪便处理已经构成一个很大的污染源，对于沿海地区来说，很大一部分都成为主要的海洋陆源污染物。

    （二）海上倾倒废弃物控制法比较

    所谓“倾倒”，是指利用船舶、航空器、平台及其他载运工具，向海洋处置废弃物和其他物质；向海洋弃置船舶、航空器、平台和其他海上人工构造物，以及向海洋处置由于海底矿物资源的勘探开发及与勘探开发相关的海上加工所产生的废弃物和其他物质。近年来，内地沿海经济一直保持着快速发展的势头，不断增加的流动人口和人类活动产生的废弃物量也在日益增加，其中很大一部分需在海上进行倾倒。为防止废弃物的倾倒对海洋造成不良影响，海上倾倒废弃物的有效管理被提到了一个更加重要的位置。多年来，为加强海洋倾废管理，内地不断完善倾废管理制度，积极履行《1972伦敦公约》，早在1985年3月6日就颁发了《海洋倾废管理条例》，首次对海洋倾废管理做出了规范。2000年，新修订了《海洋环境保护法》，明确规定任何单位未经海洋行政主管部门批准，不得向中华人民共和国管辖海域倾倒任何废弃物。以法律的形式确保了倾废管理由国家海洋行政主管部门实施管理。目前内地已正式批准了38个海洋倾倒区，有效制止了海上任意倾倒现象，控制了海上倾废活动对海洋环境造成的污染。然而，对于废弃物倾倒区的选划和监督管理，我国现有的《海洋环境保护法》和《海洋倾废管理条例》只做了简要规定，其具体的职责分工和管理程序仍未明确。因此，为贯彻落实《海环法》，尽快解决倾倒区管理工作中存在的问题，国家海洋局依照海洋环境保护法和国务院有关规定制定了《倾倒区管理暂行规定》。在《倾倒区管理暂行规定》中，明确了不同类型倾倒区的受理和审批单位，明确了国家海洋局及其海区分局的职责分工。规定了倾倒区的选划和审批程序，包括倾倒区的申请，倾倒区的选划单位，倾倒区的审批。明确了对实施倾倒废弃物活动单位的要求，以及对倾倒区实行监督管理的单位及管理程序。这些规定既能使业主对倾废区申报更明确，也使政府部门对海洋倾废的管理更具科学性和可操作性。

    香港平均每天产生生活垃圾9310吨（其中居民生活垃圾约7550吨、商业单位生活垃圾1200吨、工业单位生活垃圾560吨），人均每天产生生活垃圾1.13公斤；同时，平均每天产生建筑垃圾约39000吨，其他废弃物约1100吨。香港的生活垃圾均采用填埋处理，已有的8座生活垃圾中转站与填埋场配套，基本可以满足香港目前和未来10一15年每日的生活垃圾中转、处置需求；而建筑垃圾主要通过填海和填埋场处置。建筑及拆卸工程产生的惰性物料，用于公众的填海工程。2001年平均每天填海的建筑垃圾大约32400吨。其他废料运往填埋场处置，平均每天约6400吨。由于目前填海工程受到公众广泛的关注，大规模的填海工程已经停止，建筑垃圾的处理已经成为一个潜在的污染源。除了政府的填海工程受到海洋环境保护法制约外，任何私人的海上倾倒废物料受到《海上倾倒物料条例》的规制。香港《海上倾倒物料条例》规定：“（香港法例第466章） 任何人士进行在海上倾倒物料及其有关的装载运作，均须取得环保署的许可证。所有用于海上倾倒物料的船只必须设有可记录船只位置及上载、倾倒物料活动的自动监察系统。”由于不同的经济基础，两地在规制海上倾倒废物主体上明显不同，内地缺乏对个人主体在海上倾倒废物的规制，以单位作为主体，却又不是严格意义上的法言法语。由此可见，内地与香港在对海上倾倒废弃物的法律规制上存在明显不同，虽然都是根据《伦敦公约》制定，但是在规制主体、规制方法、规制程序上存在冲突。

    二、祖国大陆与香港特区的海洋环境保护监管体制比较

    祖国大陆管制方按照海洋污染的不同来源，把海洋污染分为陆源污染、海岸工程建设项目污染、海洋工程建设项目污染、船舶污染、海洋倾倒废弃物污染、海洋油类污染等六类。与此相适应，大陆的海洋环境保护监管部门有环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门、军队环境保护部门，分别负责防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作、防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作、所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理、渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理、军事船舶污染海洋环境的监督管理。这种设置，决定了大陆目前对海洋环境监管实行统一管理与分部门、分行业、分级管理相结合的管制模式。统一管理是指国务院海洋行政主管部门代表国家对海洋环境实施监督管理。《海洋环境保护法》规定：“国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理”。分部门管理指的是我国海洋资源由不同的涉海部门进行共同管理，除国家海洋局外，还有国家环境保护部、国家发改委、国土资源部、农业部、交通部、中国石油天然气总公司、国家测绘局、国家旅游局、国家气象局、外交部、国家电力公司、军队环保部门以及一些行业协会等承担与各自部门职能相关领域的管理职能。分级管理是指沿海省、市（地）、县各级地方人民政府根据授权，行使海洋环境监督管理权。虽然《海洋环境保护法》明确规定了海洋环境管理部门的职权范围，但在实际实施中，依然存在各部门职能交叉、重复执法、争夺执法权的现象，特别是在涉及部门重大利益的时候，就会出现互相掣肘、互相拆台的现象。比如在对渤海的治理中，就出现了环保、海洋、海事、渔政、军队环保部门共同参与渤海的污染治理而导致互相“扯皮”的现象。由于部门存在着特定的部门利益，从部门角度出发的行业管理，经常较多地考虑本部门和本行业的利益，缺乏对国家整体利益和长远利益的考虑。

    香港海洋环境保护涉及部门主要包括政务司下设的环境保护局、食物及卫生局、运输及房屋局，以及财政司下设的发展局。其中环境保护局下设环境保护署，主要负责制定海洋环境保护、海洋生态保育的政策和计划；处理和处置污染海洋的废物及废水；提高社会对海洋环境保护及海洋生态保育意识；实施海洋环境保护法例及计划；对可能对海洋环境造成影响的发展计划和大型项目进行严格的环境影响评估。环境保护署的方针是全方位保护香港海洋环境，使各种海洋生物包括海豚、水藻等能在健康自然的环境中成长。食物及卫生局下设渔农自然护理署和食物环境卫生署，其中渔农自然护理署负责护理本港的自然环境及生态系统，食物环境卫生署负责防治陆源污染的部门之一。具体而言，食物环境卫生署全面统筹全港境内各分区的环境卫生工作与设施，包括管理街市、收集垃圾、洁净街道、管理公厕、管理小贩、巡查持牌店铺，以及采取执法行动定期检讨和规划全港各分区的环境卫生服务及设施；渔农自然护理署负责管理海洋公园及海岸保护区，政府当局根据《海岸公园条例》指定海洋公园，以保护香港的重要海岸环境及海洋生物。现时，香港共有4个海岸公园，分别是还下完海岸公园、印洲塘海岸公园、沙洲及龙鼓洲海洋公园，以及东平洲海岸公园。根据该条例，海岸公园由郊野公园及海岸公园管理局总监，即渔农自然护理署署长管理，包括米埔内后海湾拉姆萨尔湿地公约湿地的自然保护及管理工作；以及规划和发展香港湿地公园、巡查海域养殖场、签发海域养殖场牌照等。运输及房屋局下设海事处，主要负责确保在香港注册、领牌和使用香港水域的船只，均符合国际和本地的安全、海上环保标准。对付香港水域内的油污、收集船只产生的垃圾和清理香港水域内特定范围的漂浮垃圾。财政司下设的发展局，包括渠务署、水务署和土木工程署。渠务署负责提供世界级的污水和雨水处理排放服务，其主持的污水处理和净化海港计划，有效防治了对海洋的陆源污染；水务署主要负责以最符合成本效益的方式为客户提供可靠充足的优质食水和海水，供其生活和生产使用，负责进行引水道、隧道、水塘、滤水厂、通道、抽水站、水管工程、敷设海底管道、兴建堤坝及主要供水工程等专门工作的设计和建造，是防治陆源水污染的重要一环；土木工程署主要负责推行绿化工程，其中对于建筑废物的处理，直接与海洋环境保护相关，比如与国家海洋局在2004 ?3 月签署《香港废弃物跨区倾倒管理工作合作安排》，使本港的公众填料可运往内地水域处理，并在2005年6月，与国家海洋局南海分局就推行细节达成协议，包括物料规格、运送规定、检查和管制措施，确保本港所产生的公众填料用于内地填海工程项目不会造成环境问题。

    海洋环境监管是一项系统工程，需要各部门的协调配合。大陆的分散监管体制由于缺乏部门的环保意识和具体行动，出于部门利益考虑，执法时容易导致部门之间的互相干扰，并且需要其他部门具备相当的环保意识和行动，以配合海洋环境统一和持久的保护。比如，渤海环境污染源主要来自于陆源污染，而陆源污染主要来自于流域污染，以及流域周边的生活用水污染。这就需要海洋环境保护部门和水污染环保部门协调密切配合。香港各个政府部门每年都要发布本部门的环保报告，每年都有具体的实际环保行动，各部门虽然也是分段监管，但是出于本部门每年都要求的环保意识和环保报告，能够主动协调配合保护海洋环境。内地现在已经注意到部门之间的互相干扰，加强了部门之间的写作，如2008年7月29日，福建省海洋与渔业局与福建省环境保护局制订了《福建省海洋与渔业局福建省环境保护局建立协调工作机制的方案》，并下发给各市、县（区）海洋与渔业行政主管部门、环境保护行政主管部门。在全省沿海形成了海陆统筹、齐抓共管的工作合力，为加快推进海峡西岸两个先行区建设创造良好的环境、早日实现“碧海蓝天”打下基础。但总体上缺乏部门之间的协同机制，部门之间的协同需要进一步普及推广。

    三、海洋环境监测体制和标准的比较

    在海洋环境保护管理中，海洋环境监测具有技术监督地位，起着技术支撑作用。因此，海洋环境监测和标准也构成海洋环境保护法制的重要组成部分。海洋环境监测是制定和执行海洋环境保护法律法规的依据，是对陆源和海上建设项目进行环境影响评价、实施海域污染物总量控制、编制海洋功能区划、划定排污口、收取排污费、处理海洋污染事故，解决污染纠纷、为海洋环境行政部门正确执行法律提供技术依据。海洋环境监测从宏观上可分为两大类：第一类是趋势性监测，其又细分为环境质量监测和污染源监测；第二类是功能区监测，其又细分为生态监控监测、滨海旅游休闲区监测、海水浴场监测、赤潮监测、海洋保护区监测、增养殖区监测、涉海工程跟踪监测、污染事故监测等。

    大陆的海洋环境监测由国家海洋行政主管部门按照国家环境监测、监视规范和标准，管理全国海洋环境的调查、监测、监视，制定具体的实施办法，会同有关部门组织全国海洋环境监测、监视网络，定期评价海洋环境质量，发布海洋巡航监视通报。依照《海洋环境保护法》规定行使海洋环境监督管理权的部门分别负责各自所辖水域的监测、监视。其他有关部门根据全国海洋环境监测网的分工，分别负责对入海河口、主要排污口的监测，如国家环境保护行政主管部门负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作，因此其负责对陆源污染物和海岸工程建设项目主要排污口的监测。国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理；国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作；军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。

    香港海洋环境监测由环境保护署统一负责。定期监测本港约1,700平方千米海水水域的水质，其目的包括：显示水域内水质的健康状况；评估海水水质指标的达标率；反映海水水质的长期变化趋势；为制订污染管制策略提供依据。环境保护署的海水水质监测计划在本港海域、内湾及避风塘设有约90个水质采样站及60个海床沉积物采样站。显而易见，大陆由于各部门存在强烈的部门利益意识和手段，导致海洋环境监测机构重复设立，其弊端主要有三：一是监测信息不能共享，还需要上级政府部门协调提供，造成执法效率地下；其二，监测机构重复设立，造成高昂监测成本；其三，各部门监测手段和方法可能存在不同，造成监测信息和结果可能不一致，影响统一执法和行动。

    内地的海洋环境标准目前比较稀缺。“国家海洋标准技术委员会力争在五年内完成制定１００项、修订５０项海洋标准任务，同时在完成海洋国家标准清理工作的基础上，全面完成现有海洋行业标准清理工作。重点是建立完善海洋资源节约与综合利用、海洋管理与执法、海洋高新技术、海洋减灾防灾与生态环境保护等几大领域急需的标准。”目前，主要的海洋环境保护标准有：海洋环境保护的各项要求和检测、分析、检验方法；海洋能源、资源、海水及苦咸水开发利用和有关资源节约综合利用的各项技术要求；海洋工程的规划、勘察、设计、施工、监理、验收、运行、维护、拆除、检验、检测等方面的质量、安全和环境保护要求；海洋仪器设备、海水及苦咸水利用设备的产品设计、生产、试验、测试、检验、包装、储存、运输、安装、使用和废旧处理的方法，及其过程中的安全、卫生要求；产品的品种、规格、质量、等级及其安全、卫生要求；海洋信息资料和档案有关技术要求和方法；海洋综合管理的要求和方法等。按照标准的级别和制定颁布机关，可以分为海洋环境保护国家标准、海洋环境保护行业标准、海洋环境保护地方标准和海洋环境保护企业标准。具体而言，比如在海上油田比较集中的区域，油田开发产生的污染是海水中油类含量增加的主要原因之一，界定油类污染的《海洋石油勘探开发污染物生物毒性分级》和《海洋石油勘探开发污染物生物毒性检验方法》等两项技术标准；界定海洋环境质量，与《海水水质标准》相配套的《海洋生物质量》、《海洋沉积物质量》等标准，作为强制性国家标准，构成海洋环境质量标准体系，为海洋污染的监控和防治提供科学依据。内地在海洋环境保护标准上存在的问题主要是标准稀缺，不能满足海洋环境保护需要，现有的标准需要清理、修订和完善，以满足日益增强的海洋环境保护要求。

    香港在很多海洋环境保护标准上都处于领先地位。如前述陆源污染物的液态畜禽粪便，香港在《水污染管制条例》中明确规定，而内地虽然由国务院农业部颁布了《畜禽场环境质量标准》，但只简单地规定了畜禽场必要的空气、生态环境质量标准以及畜禽饮用水的水质标准。其中的生态环境质量标准中，与粪便处理有关的是粪便含水率和粪便清理，且清理方法只有干法和日清粪，并未涉及到液态粪便的处理，当然也缺乏处理标准，这是大陆对畜禽液态粪便的监管漏洞。可见，由于两地对畜禽粪便的处理方法不同，也就产生标准上的不同。

    再如，为保护本港的海洋生态及海域的各种有益用途，香港特别行政区政府把全港分为十个水质管制区，每区皆有一套法定的水质指标。为达到这些指标，政府长期以来推行了多项污染缓解措施，藉以减少污染、改善水质，环境保护署亦实施了一项全面性的海水水质监测计划，以评估海洋环境状况，长期水质变化及水质指标的达标率。环境保护署每年按照所得的数据，评估主要水质指标（如溶解氧、氨氮、无机氮、大肠杆菌）的达标率。

    下图是内地与香港的海水水质标准比较：

    内地海水水质标准（节选）：

    按照海域的不同使用功能和保护目标，海水水质分为四类：

    第一类 适用于海洋渔业水域，海上自然保护区和珍稀濒危海洋生物保护区。

    第二类 适用于水产养殖区，海水浴场，人体直接接触海水的海上运动或娱乐区，以及与人类食用直接有关的工业用水区。

    第三类 适用于一般工业用水区，滨海风景旅游区。

    第四类 适用于海洋港口水域，海洋开发作业区。

香港海水水质（节选）：

后海湾水质管制区水质指标：

内地海水水质目前只是实行了一般的分类数据，将海水划分为四类水体，对同一片海洋，并无海水深度不同导致不同水质的区别。而香港则以水质管制区为参照，对不同深度的海水水质也有规制。可见，内地目前实行了海洋功能区划制度，但是对海水水质的管制，尚未实现水质管制区划，像淡水供水系统一样，在香港另有一个完全独立的海水供应系统，为市区和新市镇提供冲厕用水。现在，已有76%的人口采用海水冲厕，海水用量达1.99×108m3/a。由于广泛使用海水冲厕，因而节省了大量淡水。像香港这样大规模利用海水冲厕尚无先例，因此这方面的用水水质尚无国际标准，香港水务署为海水供应系统拟定的水质标准见下表：

内地，尤其是沿海地区，完全可以借鉴香港使用海水进行冲厕和冷却等用途，借鉴香港的海水水质标准，从而节约大量的淡水。

四、解决海洋环境保护法律冲突的若干建议

对于内地与香港在海洋环境保护法制上的不同引发的法律冲突，应该本着协商合作、共同发展的原则处理，主要包括以下三个方面：

一是通过共同参加的海洋环境保护公约、协议进行沟通和协调，在公约框架内，以公约设立的争议解决机制处理。目前，内地和香港共同参加的海洋环境保护公约主要有：1969年《国际干预公海油污事故公约》，于1973年、1991年及1996年修订；1992年修正《国际油污损害民事责任公约》的1992年议定书，于2000年修订；1992年修正《设立国际油污损害赔偿基金国际公约》的1992年议定书，于2000年修订；1973年《防止船舶造成污染国际公约》，于1978年（附则IV除外）、1984年、1985年、1987年、1989年、1990年、1991年、1992年、1994年、1995年、1996年、1997年、1999年、2000年及2001年修订；1972年《关于防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约》，于1978年（海上焚烧条款）、1980年、1989年及1993年修订，以及《1996议定书》；1990年《国际油污防备、反应和合作公约》等等。二是双方海洋环境保护部门应建立固定法律合作机制。如粤港两地的联合工作小组于2000年协议开展一项为期15年的计划，以改善后海湾的水质，一方面致力降低现有源头的污染量，另一方面加强管制，防范日后再有污染情况。深港政府在2007年底完成了该计划的进度回顾，并同时制定了合力改善后海湾水质的进一步联合行动，确立了新的污染物减排目标，务求后海湾水环境得到实质改善。深港双方亦在2008年底开展了《大鹏湾水质区域控制策略》第一次回顾，为保护大鹏湾水环境及实现可持续发展目标提出所需的补充建议。香港环境保护署与广东省环境保护局于2008年携手合作为珠江河口水域建成了一套先进的水质数值模型。该模型能有效地模拟珠江河网区及近岸海域复杂的水流动态和水质变化过程，为缔造区域水环境管理和水污染控制方案提供一套科学分析工具。模型成果于2008年12月获粤港持续发展与环保合作小组审议通过。三是制定和颁布海洋环境保护统一实体法律规范文件。如根据内地的《倾倒区管理暂行规定》：“国家海洋局受理和组织选划下列临时性海洋倾倒区：（五）香港、澳门特别行政区的废弃物在内地管理海域倾倒的临时性海洋倾倒区；”。香港土木工程拓展署在2004年3月与国家海洋局签署《香港废弃物跨区倾倒管理合作安排》，使香港的公众填料可运往内地水域处理，并在2005年6月，与国家海洋局就推行细节达成协议，包括物料规格、选送规定、检查和管制措施，确保香港所产生的公众填料用于内地填海工程不会造成环境问题。目前存在的问题在于合作的广度和深度还需加深，合作部门还需拓宽，合作范围要逐渐扩大。对于经过合作验证比较成熟的做法和经验，应该上升到统一实体法规范的高度，以降低海洋环境保护的行政协调和合作成本。




【作者简介】
谢伟，华南师范大学经管学院博士后，主要研究方向为法律的经济分析，环境法的经济分析。