司法监督的功能及制度设计（上）——检察院民事行政案件抗诉与人大个案监督的制度比较

【出处】《中国司法》2004年第5期
【关键词】司法监督；功能；制度设计
【写作年份】2004年


【正文】

　　世纪之交，我国的法制建设正在走向新的发展时期。尽管社会对司法赋予了极高的期待，民众对于司法的利用也在不断增加，但是司法的实际运行却并不尽如人意，司法腐败和判决的执行成为公众共同关注、批评最多的问题，司法的公正与权威正在受到严峻的挑战。面对这些问题，社会对于通过各种监督机制、特别是外部监督对司法机关、司法人员和司法活动进行严格的监督制约显示出高度的认同和积极性。然而，究竟应该设计建构何种监督制约机制，已有的监督机制是否能够达到预期目标，怎样更合理地解决司法独立与监督之间的关系，则是并没有真正达成共识的问题。本文的目的就是通过对检察院民事行政案件抗诉与人大个案监督的制度进行比较研究，对司法监督的功能与制度设计提出几点意见。

　　一、关于我国现行民事行政案件抗诉制度

　　（一）现行民行抗诉制度的功能：

　　在我国，关于民事行政案件抗诉制度（以下简称民行抗诉）始终存在着各种争议，包括强化和取消两种截然相反的意见对立。检察院方面所进行的系列调研反映出这一制度的必要性和重要功能，为强化论提供了积极的支持。而来自法院和学界的反对意见多是以现代司法制度的基本架构、规律以及西方国家三权分立的原理、制度和经验为依据。显而易见，民事行政抗诉制度与法院的审判权之间所构成的紧张关系与现代法治国家普遍奉行的司法独立确实存在着理念上的对立，制度设计上亦存在着许多内在的悖论或局限性，而其运作也因检察院和法院的不同认识和权限冲突不尽如人意[1]。然而，笔者以为，制度的合理性取决于社会的需求和现实的可能性，鉴于民行抗诉制度在我国社会和司法实践中的现实功能，这一制度有其存在的必要性及合理性。理由主要是：

　　首先，民行抗诉制度是我国现行法律明确规定的一种“审判监督制度”，尽管该制度在法律上存在着许多急需明确、细化和规范之处；然而，相对于其他外部的监督机制而言，仍属于一种相对规范的、在法律程序内的监督制约机制。尽管抗诉定位于法律监督，是启动法院再审程序的一种法定权力或途径，但检察院并不是取代法院审判权直接对案件作出裁判，因此，如果两司法机关正确协调抗诉与再审之间的关系，共同以维护司法公正和正义为宗旨，破除门户之见和部门利益，完全可以形成良性的制约关系，发挥抗诉应有的监督功能，而并不必然对审判独立产生消极影响。在这个前提下，检察机关应该通过加强对民行抗诉人员、机构设置和资源的投入，不断提高改善其功能和作用，并使其更加规范和有效。

　　其次，民行抗诉的主要功能是针对法院生效裁判的错误，为当事人提供一条有效的救济途径。毋庸置疑，法院的一审程序是最需要加强完善的环节，只有从根本上减少“错误”的发生，才会使监督机制成为备而不用或少用的救济手段。但是由于目前我国民事行政审判中确实存在大量田于各种原因造成的错误，包括事实认定和法律适用方面的错误，这些错误的存在和救济途径的不畅确实妨碍了司法公正，导致了民众对司法的不满，也影响了司法的权威和公信力，这就决定了社会对抗诉的现实需求。在抗诉中，检察院既可以通过其调查权对当事人确实无法举证的事实进行调查，纠正事实上的错误；也可以对原裁判中法律适用上的错误提出抗诉，使其得到纠正。同时，还可以对当事人恶意串通、危害国家集体和社会公共利益等诉讼行为和裁判结果进行纠正。成功的抗诉不仅有助于社会正义的实现，使重大不公正结果得以纠正和救济，也能够维护司法的公正和权威。

　　民行抗诉在这方面的重要作用，应在我国司法机制整体状况和社会环境下加以考察。目前我国律师服务业远远不能满足社会需求，当事人的诉讼能力整体比较低，尤其是地处农村和边远地区的弱势群体，很难平等地参与到诉讼程序之中。一些由于当事人诉讼能力和取证困难等因素导致的不公正裁判结果尽管不属于法院的错误，但对当事人和社会而言却属于一种重大的实质不公正，并经常导致申诉不已。目前既无法完全依赖律师解决程序公正和当事人能力低的问题，也不可能完全由法院承担此种责任，而检察院的抗诉、特别是调查权则可以提供一种达到实质公正的救济途径。因此，这一以公共利益和实质正义为指向的制度，在当前有着重要的社会意义和价值。随着社会对正当程序理念的逐步接受，律师和法律援助制度逐步完善，当事人取证的权利得到保证，诉讼风险将进一步向当事人（及其律师）转化，此时检察院调查乃至抗诉本身将可以逐步减少。

　　第三，民行抗诉能够通过对司法人员徇私枉法等违法行为的调查和责任追究，克服司法腐败导致的司法不公。检察院在抗诉案件的调查中，有可能发现重要的司法人员渎职线索，循此无论是由抗诉机构直接调查，还是移交专门的渎职案件调查机构继续调查，都有可能查处涉及司法腐败的行为。这是检察权所特有的、通过其他审判程序难以实现的功能，其意义在于正本清源，远比纠正某些错案本身更为重要。鉴于司法腐败对司法的危害远远大于个案的不公正，此功能仍需继续加强[2]。

　　第四，促进法院公正审判。在民行抗诉——再审案件中，许多案件的“错误”是由案外因素的干预或干扰造成的，而并非审判人员渎职行为或低素质所导致。抗诉的提出，形成了对法院权力的直接制约，促使法院在审判活动中不得不更为谨慎地依法办事，而各种来自外界的干预干扰也很难再直接作用于审判过程，这种制约实际上有助于法院抗干预，独立公正审判，并由此使司法腐败和司法不公的发生几率降低。在检察院对再审程序的全过程监督下，即使法院维持原判，抗诉对审判的制约功能实际上也已达到。

　　第五，再审案件筛选和息诉功能。目前，在大量对生效裁判文书的申诉案件中，有相当一部分是由于当事人对司法程序不理解造成的，也有一部分确实不属于司法救济的范围，真正属于审判方面错误的只是其中的一少部分。实际上，当事人往往只有通过各种关系（正当或非正当的，如人大、党政领导、社会关系、金钱关系、媒体等）或艰难曲折的申诉（甚至极端的抗争）才可能进入真正的救济之门，这也很容易使启动再审成为一个新的腐败增长点和社会矛盾的诱发因素。如果能够将各种五花八门的申诉上访渠道统一到检察院，经过其筛选甄别，既能保证每一个当事人平等地行使其申述权利，又有可能使抗诉的审查立案环节发挥重要的息诉功能。检察院本身不是民事行政案件的审判机关，与案件不存在直接的利益关系，通过其向当事人解释法院裁判的理由（需要有一个程序化、公开化的不予受理的审查、听证和说明机制及相应的法律文书），有利于使正确的生效判决得以执行、当事人服判息诉。这实际上是对审判权的最大支持，也有利于有效地利用司法资源，减少纠纷解决和纠错的社会公共成本和私人成本。目前，在检察院受理的大量申诉案件中，经过审查立案程序提起抗诉的案件只占相对较小的比例，这说明抗诉程序的息诉功能已经得到发挥。同时，在重大案件的抗诉中，检察院通过与法院的协作和沟通达到法律上的共识，也有利于减少法律冲突，统一法律适用[3]。

　　（二）三审终审制与检察院抗诉制度的关系：

　　为了解决目前存在的司法裁判缺乏安定性和统一性的问题，提高法院自身的纠错功能，通过改革法院审级制度，建立三审终审制无疑是一种积极的思路。然而，就我国现实情况而言，即使建立了三审终审制，仍不足以完全否定抗诉的存在及意义，主要理由如下：

　　其一，法院自身和司法制度上的问题。一方面，目前法院的权威仍受到公众质疑，不能否定司法腐败的存在和法官素质本身的问题，上级法院的问题甚至同样严重。另一方面，由于法院内部的行政化管理，不仅难以实现法官独立审判，审级之间亦缺乏独立审判的制度保障。在“错案”涉及审判委员会集体决定等情况时，法院纠正自身错误的动力往往不足，上级法院纠正下级法院的错误、启动再审亦存在一定障碍。而检察院的监督权则可以与法院审判权抗衡，抗诉作为启动再审的法定事由，可以成为有效制约法院的一种力量。

　　其二，民事诉讼程序自身的限制。民事诉讼以不告不理为基本原理，故当事人恶意串通等特殊情况是不可能由于当事人的不服并主张诉权而进入上诉审程序的，这类问题仍需依靠抗诉制度解决[4]。

　　第三，审判方式改革的误区。当前法院所进行的一系列民事审判方式改革，是以程序公正为价值取向的。这一取向本身符合现代民事司法的原理和法制现代化的发展方向，但是在执行时有时却容易忽视当事人的诉讼能力和法院的社会责任，出现过激。例如，强调当事人的举证责任和举证时限本身并无错误，但实际上目前当事人、甚至律师的取证的权利根本得不到保证，往往不能按照法院的要求完成举证责任，而法院又不再主动依职权进行调查。这样，就容易导致一些裁判尽管符合程序公正标准，却存在实质上的重大不公正，对于一些弱势群体后果更甚。而这些案件即使通过申诉进入再审，仍然无法通过当事人自身举证和法院审判得到纠正。此外，法院对程序公正和司法消极主义的强调，也很难将此类案件列入再审程序。在这种情况下，就需要检察院的介入，以调查权获得新证据，并通过法院审判重新认定事实、作出裁判[5]。

　　其四，抗诉与三审终审制度具有不同的程序功能。审级制度以事实审与法律审分立为原理，重在保证法律适用上的统一，上级法院特别是终审法院原则上不做全面的事实审理，甚至不接受新的证据，故其纠错功能必然受到一定限制。而抗诉案件中多是事实与法律问题高度融合的，检察院在抗诉案件立案审查时，需要对事实、法律适用和程序进行全面的审查，抗诉实际上启动的是再审之诉。所以，三审终审制尽管可以极大地减少裁判在法律上的错误，却不可能完全取代抗诉和再审的功能。

　　其五，对法官行为进行监督和制约。三审终审制度很难兼顾对法官违法行为的惩戒。即使在错案中发现涉及法官行为方面的问题，完全由法院依现有的惩戒机制自行调查处理的可能性和公正性亦难以获得公信。因此，由检察院对法官行为实施监督是符合现实需要的。

　　（三）现行民行抗诉中存在的问题：

　　在肯定民行抗诉的积极意义和功能的同时，必须承认，该制度设计仍存在很多不完善之处，在实际运行中也存在着许多不容忽视的问题。具体而言，主要包括以下几个方面：

　　首先，抗诉的功能和监督的目的仍不明确，需要重新定位。现行《民事诉讼法》最初对抗诉功能的定位不够准确，随着社会转型期间纠纷解决需求和司法功能的变化，社会对民事行政抗诉又提出了许多新的要求，因此，这一制度的发展和实际运作中出现了许多不确定的因素，得到了完全不同的评价，并很大程度上直接受到领导者重视程度的左右[6]。随着民行抗诉的迅速发展，其目的和功能必须得到准确的界定，否则就会导致制度设计中的混乱。检察院的调研报告认为，当前民事裁判不公的原因主要分为两大类：审判人员的审判行为失误导致裁判不公，以及基于诉讼参与人行为及情势变化导致的需要改判的案件。并提出了据此对民事案件抗诉的功能进行定位，以解决以上两类问题为重点。同时，提出了将审判监督程序改革为再审程序，将人大、政协、社团、媒体对个案的监督统一交由检察院审查的方案[7]。法院的研究报告也提出应该将审判监督程序改革为再审之诉[8]。笔者以为，关于统一审查——抗诉——再审之诉的设计具有合理性和可行性，通过这种制度重构，可以结束各司法机关或信访申诉机构的多头化和无序化的状态，使公民申诉救济渠道统一并畅通；合理划分法院和检察院的权限，重新界定抗诉的功能；规范检察院的调查权和对法官违法行为追究的程序等，使抗诉制度进一步正当化、合理化和规范化。

　　其次，错案的标准需要明确。法官依自由裁量权作出或法律适用方面有争议的裁判不宜视为错案，反复进入审判（再审）程序不利于纠纷的解决或成本过高。在处理某些法律规定不清、存在重大原则争议或新型的民事行政案件方面，检察院的水准未必高于法院，实际上，甚至一些检察院引以为自豪的成功抗诉改判案件中，也存在着较大的争议或可商榷之处。此类情况更适合由法院通过上诉审程序实现法律适用的统一，有些则会随着社会发展逐步形成新的法律原则或规则，无需溯及既往。此外，检察院通过调查发现的新证据可以作为启动抗诉再审的正当理由，但不应该将原审裁判作为“错案”，追究法官及相关人员的责任。应该对抗诉和再审改变原裁判的结果与法官责任之间的关系进行更为明确具体的界定，这不仅有利于减少法院的压力，维护法官独立审判，也有利于协调法院和检察院之间的制约关系，更好地维护当事人的合法权益，追求司法公正。

　　第三，抗诉不能取代正常的诉讼程序和当事人的权利义务。目前，未经上诉而直接进入抗诉程序的案件比例过多，尽管很多案件发生在最高人民检察院和最高法院关于抗诉和再审的司法解释发布之前，有些确实存在许多客观原因，例如诉讼费用过高、当事人对法院失去了信心、无法完成举证责任等等，有些确属错案，应给予救济。但就总体而言，这种情况是不正常的[9]。在当事人放弃上诉或撤诉等情况下，抗诉的启动不仅不符合效益和正当程序原则，而且会给对方当事人的权利造成一定的损害。因此原则上，检察院应以对终审裁判抗诉为原则，以避免诱导当事人的投机心理，影响法定程序的运作。除了涉及公共利益、弱势群体或当事人能力不及等特殊情况外，检察院不应轻易替代当事人行使诉讼权利，以保证检察院职权与当事人诉权之间的区别。

　　第四，抗诉应注意社会效果。社会效果作为公正与正义之标准乃是法治社会的应有之义。以社会的正义观和公众的认可也是司法活动正当性的依据，否则司法就无法获得公众的支持，也不可能赢得社会公信力。抗诉同样必须考虑社会效果和利益平衡，检察院既不能片面追求抗诉范围的扩大，也不能过多地以个案公正为绝对目标，需要慎重平衡以下各种价值：社会稳定、裁判的既判力、程序公正、效益、纠纷解决的效果等等，并且以创造和维护良好的司法环境和司法权威为宗旨。应该对我国社会环境和市场环境，以及社会转型期纠纷解决的特点有充分和现实的认识。特别是涉及群体诉讼的案件，有时一个个案的抗诉、再审和改判往往会使许多已经终结的案件重新提起，破坏司法、市场和社会秩序的安定性[10]，在仅仅涉及财产权利的民事诉讼中，这类纠纷并不适于反复启动司法程序，不妨改变思路，用其他替代性方式处理。

　　第五，抗诉及再审程序不应片面强调效率。抗诉及再审虽然是当事人寻求司法公正的一种最后的救济途径，但此类纠错程序应属于个别性的救济和特殊程序。高成本是纠错机制的特征，目的是避免使其成为一种常规机制。纠错机制通常不以高效运作作为价值取向，不应片面强调快速、效率和效益，而应以少量、个别、慎重、维护司法权威和程序安定为基本原则，兼顾实质正义[11]。至于抗诉是否应该向当事人收取费用的问题，则更需慎重考虑。毫无疑问，收费是调节成本与收益的重要杠杆，向当事人收取费用有一定的积极作用，例如限制滥用申诉权、减少不必要的申诉、提高当事人的风险意识、避免规避正当诉讼程序等。但如果收取费用，必须首先解决三个问题：其一，法律救助或援助机制的畅通，使确有冤情的贫困当事人不致求助无门。其二，费用上缴国库或收支两条线，使检察院不致从中获利。其三，如何合理分配双方当事人再审费用负担的问题。如果一个案件经过抗诉再审改正后与原裁判相比，成本远大于收益，启动这一程序就是一种负价值，就需要实现决定应由哪一方当事人负担这一费用。如果目前尚不能妥善解决这几个问题，则暂时不宜向当事人收取费用，以避免限制当事人获得救济的机会，并诱发检察院寻租或扩大案源的动机。

　　第六，检察院必须杜绝以扩大案源、追求数量作为业绩增长点。检察院不应成为抗诉的受益人，决不应该以抗诉办案指标作为评价其工作的指标，片面追求抗诉数量和范围的扩大。从调研报告中可以看到，目前检察院内部对于民行抗诉存在着一些认识上的误区，如认为民行抗诉制度“在一定意义上否定了法院拥有的终审权”，“法院拒不改判会影响检察院的权威”，“坚持抗诉不仅是维护司法公正、更重要的是在维护检察机关的抗诉权”等等。这说明，检察院和法院都有一个正确认识民行抗诉制度的问题，也必须通过完善立法合理解决二者之间的矛盾，形成合理的张力和真正的制约关系，既不会同谋合流而牺牲社会公正与当事人合法权利，又不会在争权夺利中两败俱伤。检察院既不能因抗诉维持原判而失去抗诉的信心和积极性，也不应过分追求高改判率和权限、抗诉范围的扩大；而法院则应正确对待正当合理必要的监督制约，不应消极抵制抗诉，造成司法权之间的内耗。从根本上，民行抗诉的总量应该保持在一个合理的度上，并随着法院审判质量的提高而逐步减少，直至备而少用或备而不用。

　　第七，应充分认识检察院自身的局限性。检察院的调研报告都客观地承认其自身的问题影响了抗诉功能的发挥。实际上，检察院也同样面临着司法腐败、人员素质低等问题的困扰，都存在权力寻租和追求业绩等利益驱动，也都受错案追究、行政化管理方式的限制，并受到人大、党政部门及媒体等的影响和干预等等。这些因素决定了检察院的问题并不必然比法院少，公信力也未必高于法院。因此，检察院必须谨慎地克服自身的局限，严格按照法律规范和程序行使权力，避免使民行抗诉成为少数人操纵司法的工具和权力斗争的武器。

　　二、关于人大个案监督制度

　　我国人大及其常委会对司法机关的监督职权是由宪法所确认的，但是，这种监督权与个案监督并不是同等概念，后者主要是指20世纪80年代以来在各地快速发展起来的以对法院所审判案件的介入为特征和重点的监督措施[12]。自从该制度出现以来，社会各界对此始终存在着较大的意见分歧，以至于1999年人大内务司法委员会向全国人大常委会提交的《关于对审判、检察机关重大违法案件实施监督的决定》最终成为废案。尽管如此，实际上，各地人大的个案监督仍然在继续和发展，而有关立法仍然是一个悬而未决的问题。我们目前面临的问题是：究竟是通过立法将既已存在的个案监督规范化、避免其负面作用；还是不以立法对其正当性作出认可，乃至彻底否定其存在的合理性？笔者基于各地提供的对个案监督调研报告等资料认为，个案监督在全国范围内仍属一种试行中的制度，已经实行此制度的地方实际监督的案件数量也极为有限[13]，因此，这一趋势并非是不可逆转的，仍然有机会和可能对其正当性、合理性及其利弊作出权衡论证，以进行更为正确的选择。目前正是认真总结个案监督的经验和问题，决定其存废的关键时机。实践证明，以介入审判程序为特征的个案监督弊大于利，取消这种方式而代之于其他合理的监督制约制度，是规范人大对司法监督权的正确途径。理由主要是：

　　首先，个案监督既不能为成千上万公民的申诉上访提供一条救济途径，也不能有效地解决司法人员渎职等问题。从各地提供的调研报告及监督个案看，尽管通过个案监督可以使某些案件得到纠正，但它并不是法定的救济程序，其意义和作用都非常有限。据蔡定剑先生的调查，目前公民的信访投诉中有60%～70%左右都是针对司法机关的，而涉及公检法机关的投诉中涉及法院案件的又占了绝大部分，面对数量众多的投诉和申诉，仅仅依靠人大信访人员的力量既无法对其中的问题逐一进行审查筛选，也不能取代其他申诉、抗诉、再审等法律程序。最终，绝大多数投诉和申诉依然需要转交司法机关依照法定程序办理，由人大实际调查处理的个案事实上也是由司法机关以司法程序处理的。在众多的公民中，真正能够享受到这一最高级别救济权的，只是极个别的例外，其中既有反复上访缠讼不止的，也有依靠背后的关系、包括人大代表个人关系而启动的；既有人大基于当事人申诉和社会舆论，考虑到社会稳定、民意等因素而采取监督方式的，也有在检查工作中自行发现旨在对司法行为实施监督的。但是无论是何种情况，个案监督都是仅有少数人才有机会享用的特权或例外，不可能成为一种以人人平等享用为原则的对司法裁判的有效的救济机制。

　　其次，尽管个案监督在某些情况下对个案的最终公正解决有一定的作用，但是它对司法带来的负面作用大于积极意义。尤其是对个案的指定纠正，在实践中已经成为对法院审判的直接干预，人大事实上已经开始直接取代司法机关本身的职权，或者将司法机关视为手下的工具，要求其按照自己预定的结果进行裁判，或者超越司法程序，为某些当事人直接谋求结果的“公正”[14]。这种做法延续了我国政治传统中权力行使不受制约的惯习，说明一些权力机关不能正确理解现代司法的功能和原理，亦不懂得一旦破坏了司法的权威和独立可能导致的后果。由非司法官在法律程序之外处理司法实务、处理案件，是对审判独立的最大破坏，从表面上看，“说理告状找人大”似乎提高了人大的威望，但却可能从根本上破坏国家权力配置的合理格局和权力制约的体制。如果人大及其常委会成为可以任意超越法律程序之上的不受限制的权力，就会破坏宪法确立的独立审判的基本原则，不仅会将司法机关的功能及其权威毁坏殆尽，而且必将破坏法治原则和精神。权衡利弊，个案监督利大于弊，潜在的危害远远大于所获得的“实效”，从现代法治发展的前景看，以这种方式解决司法腐败和司法公正的问题无异于饮鸩止渴[15]。

　　第三，从个案的调查处理入手查处司法人员的渎职行为，虽具有可行性，但并不能真正达到追究司法人员责任的目的。人大对司法人员及其行为的监督本应该是其监督工作的重点，但仅关注案件的结果，并不能达到抵制、追究司法腐败的作用，因为从个案裁判结果中并不能顺理成章地作出对司法行为正当与否的推断。司法公正具有相对性，尤其是民事诉讼的裁判结果，诸如法官自由裁量权的应用、法律规则的不确定性、对于法律的不同解释适用、证据和法律事实的相对性以及败诉当事人的评价等等，都可能导致对裁判正当性、公正性的质疑。而这并不意味着该裁判必然是错误的、或者该错误必然是由司法人员不当行为导致的。而司法人员的行为准则及其责任则应是确定的，即使某些不当行为并未导致错误的裁判，也必须对行为人作出责任追究。司法责任本质上是一种行为责任，而不是结果责任。一个渎职的法官在吃了原告吃被告之后，很可能基于自己的利益权衡和风险底线作出一个“公正”的裁判，而法官的违法行为责任并不必然导致推翻该裁判。裁判的失当，尤其是那些技术上的错误，如果并不是司法人员的违法失当行为导致的，通常可以通过审级程序加以纠正，而不应导致对个人责任的追究。但是，法官行为失当则是世界各国公认的使裁判重新启动的法定事由之一。个案监督以案件结果推定司法人员过错行为的思路，不仅难以达到监督的目的，而且会本末倒置[16]。

　　第四，个案监督的不当利用，使地方人大更为经常地介入司法活动，不仅会影响独立审判，而且会使司法机关进一步地方化，听命于本地方的利益，不利于司法统一。由于个案监督的案件很多属于该地方社会共同关注的、涉及地方利益的重大案件，一些裁判结果尽管不存在司法程序和法律适用上的错误，仍然可能由于涉及地方利益和社会稳定而遭到当地各种力量和舆论的非议和干预。在这些因素的影响下，司法机关即使对某些裁判作出了纠正、这些纠正的结果即使在当地获得了较好的评价或反响，也并不意味着这些改正是符合法律的正确适用结果。这与一般意义上的民众和民意的评价并不是同等的概念，容易导致司法裁判地方化的后果，更加剧了法院地方化的弊端。

　　鉴于个案监督制度存在着许多无法克服的问题和弊病，其发展理应终止。但是，这并不意味着应取消人大对司法机关的监督和制约，恰恰相反，只有合理设计人大对司法机关监督的具体制度、程序和方式，才能保证其正确行使监督权并不断加强应有的功能。针对我国司法实践的问题，应从以下几个方面入手：

　　第一，把人大对司法机关的监督同对个案的直接干预严格区分开来。对群众申诉中凡涉及司法裁判的，应根据具体情况移交有管辖权的司法机关处理，例如，对民事行政案件的申诉转由检察机关统一进行审查，符合法定要件的可提起抗诉、启动再审，以避免多头申诉的混乱状态。如果涉及司法机关腐败渎职，不便由司法机关自行处理或需要协调司法机关之间的职权的，人大可以根据宪法赋予的权力，组成特别事件调查组，但调查应以违法行为为重点，可以督促、质询或协调，但不得干预司法机关独立办案；调查必须坚持集体监督、事后监督、依法监督的原则，不能取代司法程序，更不应采用指定纠正或类似的方式直接介入审判过程。

　　第二，人大应该加强对司法机关及其人员的监督，特别是应以法官的选任、身份保障和司法行为作为重点。世界各国立法或权力机关对法院的监督的重点都放在对司法官的选择、任命、身份保障、以及行为监督和责任追究方面，选任机关应对法官的素质和行为负责，当司法官被任命之后，则有义务保障他们独立承担其法定职责，一旦发现其行为违反了相关法律和职业道德，就应当通过法定的“弹劾”或惩戒程序加以追究。针对司法机关人员腐败的案件，人大在组织独立调查证实之后，应启动相应的司法程序或专门的“弹劾”、惩戒机制追究违法者的司法责任。对法官的处理必须有合法公平的程序，有专门的规则，设立法官申辩或听证程序，以避免处理过度、侵害被处理当事人（司法人员）的合法权益。个案监督把重点放在对裁判结果的纠正上，而忽视司法人员的选任和行为监督，实为本末倒置。实际上，目前人大在维护司法权威和监督方面的责任远未尽到。不仅有人事方面的问题，还有由于对法院经费没有足够的保障才会导致法院追求经济利益和办案指标，制造假案、积极揽讼等行为；司法腐败现象与地方权力机关对司法保障和监督不力有着直接的关系；司法机关服务于地方的要求则是直接导致地方保护主义的重要原因。人大如果放弃应有的监督、制约和保障职责，即使全力投入个案监督，也无法从根本上消除导致司法腐败和不公的基础，甚至无法遏制其蔓延的势头。

　　第三，以司法民主促进和保证司法独立。从目前群众对司法裁判的申诉不断增加的情况看，很多案件并非裁判本身的错误，其结果之所以被当事人和公众判断为不公正，主要包括两类情况：其一，由于裁判所依据的法律规则或程序与民间的正义观不同，即所谓不合情理，故当事人难以服判。其中少数案件在当事人反复上访的情况下，为了平息民怨、息事宁人，由人大立案调查或指定法院纠正。另一类情况，则属于民众出于对司法腐败以及司法过程中的暗箱操作的担心，希望通过各种外部的监督促进司法的公正，其中亦不乏因舆论对裁判结果的不满、怀疑和声讨而启动法律监督程序的个案。社会对正义和公正的判断标准并不仅仅是法律技术和程序的标准，在上述两种情况下，无论是通过民众的参与引进社会判断因素，或是通过民众监督促进司法的公开和公正，都属于社会对司法民主的正当要求。在我国特殊的社会历史背景下，如果法律规则和程序经常与民众的公正标准相悖，本身也会对法律的实施产生负面影响，导致民众对法律的不信和规避。同时，司法独立如果缺乏重要的社会支撑，也难以得到社会的认同。所以应该同时加强司法民主与司法独立，使二者互为因果和保障，例如.对于具有重大社会影响的案件，可以通过人民陪审员等方式增加公众对司法活动的参与，通过增强司法过程的公开性加强民众对司法活动的监督，等等。这种制度设计既有利于实现司法民主，同时也有利于促进司法独立，而且能够使外部监督（社会监督）转化为一种内部制约，纳入法律程序，比人大个案监督更符合司法民主和真正意义上的监督制约的精神。

　　最后，人大应该可以发挥自身功能参与地方的纠纷解决或社会问题处理。在社会转型期间，立法和司法都不能有效地满足社会对纠纷解决或社会调整的需求，如果对于司法寄予不切合实际的过高要求，不仅会加重司法的压力，浪费短缺的司法资源，损害司法机关的形象，而且也会增加社会冲突的对立性，忽略其他社会调整机制的能动功能。例如，某些长期上访申诉不断的案件，尽管当事人确有某些冤屈或困难，有些则确有重要的公益色彩，但既不属于法院的裁判错误，也未必适于通过司法程序解决。如通过个案监督或强求法院以司法程序处理，不仅非常牵强，而且会诱发更多的个别性的、违反司法程序的处理。同时，这种处理成本极高。因此，人大出于对地方社会秩序的责任，基于自己的法定职权，可以积极通过多种非诉讼途径解决纠纷，疏解社会矛盾，协调各种利益冲突，救济民众疾苦、解决当事人的实际困难。如通过地方性法规纠正政府不合理的行政规章或政策，进行调查，责成政府主管部门处理，建议当事人协商解决，乃至直接处理（或调解）具体社会问题和个案，等等。这不仅有利于减少纠纷解决的成本、提高效率和效益，还有利于增加社会的凝聚力，促进社会的稳定和法制的发展，也可以为司法营造更健康的社会环境[17]。

　　（未完待续）




【作者简介】
范愉，中国人民大学法学院教授。


【注释】
[1]即使在西方法治国家，关于检察权的属性及其功能也存在着很大争议。由于当代三权分立的原理早已发生了巨大的变化，检察权在加强刑事司法、监督审判权和代表社会公益方面的价值和功能越来越受到认可，其权限甚至在不断扩大。检察权作为司法权的性质越来越得到认同，其独立性亦日益受到重视和强调。）
[2]严格地说，这种监督应该是最为重要的治本之策和当务之争。目前令人真正的忧虑的不是检察院的正当合法监督，而是检察院出于种种考虑，有意识地放松对某些法官或法院渎职行为的监督，使这种监督或制约流于形式，形同虚设。但是从各省的调研报告中看出，在很多案件中法官的违法渎职行为是很难被确证的，检察院对此似乎也束手无策。如果仅仅是根据裁判推测存在不当行为、而无法对渎职的法官作出处理，抗诉的功能就不能得到最好的发挥。而所谓“关系案”如果仅仅是以改判结案，不去深究其背后所隐藏的问题，或是仅仅以错案追究的方式处理，那么法官为司法腐败成本付出的成本过低，不足以以儆效尤。）
[3]然而，此类功能有些未必通过抗诉实现，检察院应注意到与审判机关的区别和维护司法的统一，加强检察建议的作用。）
[4]目前已有不少检察院针对双方当事人恶意串通成功抗诉的案例。检察院以公益代表人的身份提起并参加民事行政诉讼（公益诉讼）也是非常必要的，但这一制度本身仍在尝试过程中。）
[5]不能说由此使一方当事人获得胜诉的结果就意味着检察院成为一方当事人的代理人、导致了新的不公正。实际上，检察院本身是中立的。如果为了保持当事人之间程序上的对等而放弃或牺牲明明可以实现的实质公正，实际上也就是牺牲了社会公正和客观公正，这种结果不仅是我国民众基于传统的社会正义理念无法理解和接受的，也是现代法治理念所不取的。）
[6]从检察院提供的调研报告中可以看到一些迹象，例如检察院追求抗诉的数量和“改变率”，强调提高抗诉案件审理的效率，认为法院维持原判会影响检察院的形象和威信等等。这些主观动机很容易被理解为检察院权力扩张和自我利益追求的标志。毫无疑问，民事抗诉本身是很容易受利益驱动的。但是无论如何，检察院提起抗诉的目的绝不应该是为了树立自身的威信和扩大权限。）
[7]最高人民检察院潘君：民事检察监督程序设计之一种思路，见研讨会文件。）
[8]最高人民法院宫鸣：关于外部监督对人民法院公正司法影响的研究报告，见研讨会文件。）
[9]黑龙江省检察院的调研报告认为，主要原因是：“(1)错过了上诉期限；(2)认为检察机关的抗诉比自己上诉有力度；(3)经济困难，不愿或交不起上诉费，而到检察院申诉不用交费。除了第一种情况外，其他两种情况严格说是违背再审制度设置的初衷的，显然有规避法律之嫌。法律规定两审终审制和再审制度，就是要给当事人在制度上以充分的救济，但放弃二审而直接选择再审，违背了诉讼规律，打乱了诉讼秩序，对法律的严肃性和权威性是一种挑战。因此，对没有正当理由而主动放弃上诉的当事人，也应当明确规定限制其提出再审申请的权利。”这种意见是很有道理的。）
[10]例如广东省的调研报告中提到法官对检察院的建议：对于抗诉监督，要严格掌握标准，标的太小的、时间太长的、法院多次审判的、法官自由裁量权范围内的不宜抗。就是抗过来，我们一般也不改，因为改判的社会效果不好，影响法院判决的终局性，既判力和审判的威信。另外，还有些案件，比如房屋拆迁案件，拆迁费的补偿，一个当事人就几千块要改判，拆迁又涉及很多人，一改改几十个案，法院一般不会的，但只改了其中几个，又不行，其他被拆迁户有意见，反而增加了新的社会不稳定性。见研讨会文件。）
[11]这主要是针对经审查立案提起抗诉的案件而言的，至于审查立案程序则应以尽可能提高效率为原则，尤其是对不予立案的案件，应尽快做出说明和决定，以便使生效裁判尽早进入执行程序。）
[12]实际上很多地方把人大对公安机关、检察机关的执法行为的监督、调查等也称之为个案监督，但本文所指的个案监督主要限定在人大对法院具体案件审判过程的介入、特别是以指定纠正方式为典型的直接干预。其他类型的个案监督有些属于人大正常的工作监督，仅仅是命名不当。需要指出的是，一些主张通过立法确认并规范个案监督制度的人，实际上也是反对直接干预介入审判程序的，但如果否定了这个意义上的个案监督，也就无需对人大的监督权作过分的扩张，关于个案监督的争议也就意义不大了。）
[13]蔡定剑先生的报告指出：如果把个案监督定为由人大常委会或有关工作部门直接参与对监督案件的了解、调查，发表对案件的监督意见和建议的话，那么这种个案监督的案件数量是很少的。见研讨会文件。）
[14]据山西人大崔伟先生的调研报告，在山西省，“要求纠正的案件，在一些地方所占人大要求报结果个案的比例还比较大，如运城市，在要求法院报告结果的42件个案中，明确要求纠正的有9件，占要求报告结果案件的21%；临猗县人大监督个案282件，其中要求报告结果的76件，占总数的27%；明确要求法院纠正的个案22件，占要求报告结果案件即76件的28.9%。”作者指出：从调查的情况看，对案件的监督一般是在听取当事人申诉，阅审有关法律文书等材料之后决定进行监督的。客观地讲，仅凭这些很难判断法院裁定的个案是错还是对，即便是做一些调查，也会受到一定的局限，如对证据的质证、当事人辩论等都难以做到，也难对案件本身做出结论性的判断。在这种情况下，就明确要求法院对该个案予以纠正，似乎不够慎重。对法院来说，有时难免碍于面子或者怕得罪人大或人大代表，而不得不纠正。见研讨会文件。）
[15]正如山西省调研报告的作者崔伟先生就柴栓林与柴乃龙父子解除收养关系一案所作的评议：就案件本身而言，一审法院在认定事实和适用法律上并无明显错误之处。尤其是在判决已生效近2年多之后，因县人大评议法院五庭工作引发再审，尤其是本案的再审是在县、市两级人大以不同的方式影响下，市中院方启动再审程序的，而非法院认为原生效判决“确有错误”而再审的。这里提出了如何理解“司法公正”，司法公正的衡量标准是什么等问题，的确需要我们认真地思考与研究。见研讨会文件。）
[16]2003年5月，河南省洛阳市中院法官李慧娟在经过审委会讨论通过的判决书中认定《河南省农作物种子管理条例》第36条因与《种子法》相冲突而自然无效。河南省人大常委会认为，洛阳中院的行为，“其实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查，违背了我国人民代表大会制度，侵犯了权力机关的职权……是严重违法行为”。洛阳中院于11月7日作出书面决定，分别撤销该院法官赵广云的副庭长职务和李慧娟的审判长职务，免去李的助理审判员。根据我国现行宪法和法律，作为基层法院法官，确实无权对地方法规进行审查并宣布其无效，但是这个瑕疵并未构成严重的法律错误和后果，只需二审法院纠正（改判）即可，法官本人的行为最多属于对法律的理解有一定误差或技术瑕疵，称之为严重违法行为并受到罢免实属牵强，即使按照我国现行法官制度，也不庄由该法官本人承担如此严重的司法责任。这一处理之所以受到法学界一致的批评，就在于河南省人大的态度表明了一种不容审查的霸道，并且把法官的违法行为与一般裁量行为或法律解释混为一谈，导致轻率地剥夺法官职权，这使人们对于人大的权力、法院的审判独立、审委会的责任和法官的基本权利等问题提出一系列的质疑。当一个法官不经意触犯了人大的权力、并未速成任何后果的情况下会导致如此严重后果，各级法院法官的渎职行为却为什么很少受到人大的实际追究，乃至司法腐败如此盛行？拥有法官任免权的人大不应为此承担责任吗？人大的权力，即使是民主的权力，就不应受到制约和监督吗？）
参见拙著《非诉讼纠纷解决机制研究》，北京：中国人民大学出版社，2000年。）