浅议我国民事行政检察监督制度

发布日期：2004-08-06 文章来源：互联网

　　我国现行的民事诉讼法确立的检察监督制度，限制了检察权在民事诉讼领域的有效行使，远远不能适应市场经济条件下保护国家利益、社会公益及保证诉讼公益的要求。民事行政检察作为一项重要的检察制度在世界各国已普遍确立。各国检察模式不同，法律对检察机关民事行政检察的权能设定存在较大区别。在西方国家，检察机关在民事、行政诉讼中的主要角色是国家代理人、公益起诉人；而以前苏联为代表的社会主义国家则除代表国家、社会公共利益提起诉讼职能外，还规定检察机关对民事、行政诉讼（执法）的广泛的监督权。我国立法受前苏联检察制度影响，较长时间对检察机关民事行政检察在职能规定上相似。但1978年检察机关恢复重建后的立法一度取消了检察机关提起、参与民事、行政诉讼的职权。1990年行政诉讼法和199年修改后的民事诉讼法则把法律监督职能局限到按审判监督程序的抗诉权。即使如此，对这一抗诉机制存废仍引起争论。我们认为，对民行检察在理论上必须正本清源，以还这项制度以本来面目。

　　一、民事行政检察的双重属性

　　资本主义国家检察制度奉行的是绝对公诉模式，因而检察职能是围绕公诉来设计的。大陆法系的一些国家赋予检察长指挥警察侦查的权力，其本质也是体现公诉权，而不是监督权。自从原苏联创设检察机关是国家的法律监督机关的新型检察模式后，给传统检察机关以公诉为轴心的职能赋予了崭新的内容。法律监督机关宪法地位的确立，大大提了检察机关在国家权力结构中的位置，成为社会主义法治国家中依法制衡权力的重要法律机关。随之而来理论界的一个误区就始终顺着法律监督这一单向思路来研究、认识我国的检察制度，认为国家的法律监督机关的地位代表了我国检察职能的法律监督属性，并以此作为我国检察机关与资本主义国家检察机关职能上的显著区别。我认为，国家的法律监督机关是从传统的公诉机关演化而来的，是检察制度的发展和创新，而不是对原有公诉模式的简单否定，更不是对公诉职能的扬弃。相反，由于注入法律监督的内涵，公诉职能更加丰富、更有保障；法律监督职能与公诉职能相随相伴，更具有针对性和有效性，且两者互为依托，整个检察职能的运用更具有活力和实效。公诉职能与监督职能的并行的职能特色和职能优势。也就是说，中国检察权是在法律监督机关的宪法定位引导下的法律监督权与公诉权的合一，具有双重属性。由此决定了民事行政检察具有公诉权和法律监督权的双重属性。

　　长期以来，由于重刑轻民思想的影响，我国检察机关的检察职能一直围绕刑事来设计。尤其是在实践中很少涉足民事、行政诉讼领域。虽然行政诉讼法和修改后的民事诉讼法赋予了检察机关按审判监督程序提出抗诉的权力，打破了刑事检察一统天下的局面，并随着办理抗诉案件的增多而逐步加重了民行检察在整个检察职能中的份量，但并未从根本上改变刑事检察模式。今天，民行检察无论从立法上还是实践上均是以一种法律监督机制的形式出现。然而社会的进步和法制的完善，迫使我们对民行检察属性作深刻的反思，以有助于完善民行检察法律制度。在资本主义国家立法中，检察机关提出民事诉讼是普遍确立的一项民事行政检察制度，原苏联在立法上也规定了检察机关的这一职能。在1982年以前的我国民事立法上一直规定了检察机关提起诉讼的职能，但由于种种原因，1982年的《民事诉讼法（试行）》取消了这一规定。从此。提起民事诉讼，在我国立法上变成空白。即使如此，对检察机关提起民事诉讼在理论上仍高度统一。这样一种在世界各国立法普遍确认、理论上意见一致的提起诉讼的民事行政检察职能，本身就表明，它是民事行政检察的重要属性和重要特征，我国的立法没有理由将其排除在外。因此，法律监督和提起民事行政公诉是民事行政检察的属性定位，是我国民行检察框架的两人支柱，在这样理性认识，我们应不遗余力地去实践、去推动我国民事行政检察的立法完善。

　　二、民事行政检察的双重价值

　　确立民事行政检察提起诉讼和法律监督双重属性不仅可以大大丰富民行检察的价值内涵，也给原来单一的法律监督价值注入了新的内容。无论是提起诉讼，还是法律监督，其价值不再是单一的一个方面。而是具有互动效应的双重价值。就提起诉讼看，依照国外检察机关提起诉讼的立法规定，结合我国国情，其主要的案件范围应当是：1.因民事违法、行政失职致使国有财产严重流失无人起诉的案件；2，涉及社会公共利益、大众利益无人起诉的案件，如环境污染、产品质量、行业垄断、地区封锁等侵犯不特定社会公共、公众利益的案件；3.行政机关发布违反法律、法规的规范性文件，如乱收费、乱罚款、乱摊派、乱募捐、限制市场进入、公平竞争损害市场主体、公众利益的案件。4.其他因民事、行政违法造成危害结果无人起诉而检察机关认为应当提起诉讼的案件。山此可见，检察机关提起诉讼的价值是保护和监督的统一。所谓保护，即通过提起诉讼，用法律来保护国家和社会公共利益，实现对国家、社会公共利益的法律救济，这在当前和今后我国社会处于体制转型时是十分必要的。所谓监督，即提起诉讼是基于重大民事、行政违法行为的存在，是对民事、行政违法行为的指控，以通过诉讼制裁违法，维护民事、行政法律秩序。检察机关提起诉讼体现的是对社会执法、守法行为的特殊监督。

　　法律监督职能在民事行政检察主要是指抗诉权。即对人民法院作出的确有错误的民事、行政判决、裁定，检察机关按审判监督程序提出抗诉。从立法本意来看，赋予检机关对生效民事、行政裁判的抗诉权，是通过抗诉权有限地制衡审判权，以通过再审纠正错误的判决、裁定。从抗诉权的法律监督总目标看，是为了实现司法公正，维护法制权威，在民事审判和行政诉讼环节保证国家法律的统一、正确实施；从抗诉权的机理和属性看，其法律监督价值主要体现在三方面：一是对审判权的制衡价值。民事，行政诉讼中法院唱主角，外部少监督，极易造成权力变形、变质。这已是不争的事实。作为国家的法律监督机关，检察机关抗诉权的独立存在，形成相对稳定的司法权制衡结构，通过有限监督促进审判公正。二是对法官的制约价值。审判活动是在法官主持下进行的。法官具有相当大的自由裁量权和自主决定权，在缺乏有效监督的情况下，难以避免以个人意志代替国家意志，导致滥用权力，甚至贪污受贿、拘私舞弊、枉法裁判。抗诉权是对原审活动的重新评价，是对法官违规、违法行为的矫正，从制度上有助于遏制其权力滥用。三是保护当事人合法权益的价值。司法公正有赖于一切诉讼参与人的共同努力。诉讼是检验当事人守法、执法的窗口。无论是对违法民事行为的认定，还是对妨碍民事诉讼行为的揭露，都是检察机关履行抗诉职责的必要内容，其监督作用具有放射性、广泛性，对整个社会祟尚法制有着积极的推动作用。同时，我们必须看到抗诉权还具有保护当事人合法权益的价值。尽管这是一种客观价值。不是行使抗诉权的主观动因。任何民事、行政案件最终结果只能有利于一方，不能因为抗诉的结果会有利于申诉人而无视抗诉这一客观价值的存在。当然我们不可过分渲染、倾向这一价值，不然就会混淆职责，以诉讼代理价值代替法律监督价值，给整个法律监督全局带来阴影和被动。

　　三、民事行政检察的程序

　　（一）关于提起诉讼的程序设计。主要包括；1.提起诉讼的条件。即有重大民事、行政违法行为的存在；已给国家、社会公共利益造成严重危害；没有特定的权利主体或权利主体为保全部门、个人利益怠于起诉。经查证属实，检察机关可以代表国家和社会公共利益向法院提起诉讼。诉讼的被告即是实施重大民事、行政违法行为给国家、社会公共利益造成严重损害的机关、企业或公民。 2，检察机关提起诉讼的地位。对此各国立法不尽一致，理论界认识亦相左。我们认为，检察机关提起诉讼不是通常所讲的诉讼代理人或诉讼代表入。就案件本身而言就是原告，应承担法律规定的原告的诉讼权利与义务，与被告处于平等的诉讼地位，井依法承担诉讼结果。至于监督职能已属于提起诉讼内容之中，不再具有独立性，因而提起诉讼的检察机关并不同时具备法律监督者的主体身份。不然会造成职责不清。抗衡审判活动，影响诉讼的平等性、有序性。3，检察机关的调查取证权。在提起诉讼前，检察机关为认定民事、行政违法行为及其所带来的后果有权进行调查，这种调查是一种依法享有的职权行为，有关单位和个人有配合的义务；在案件进入到诉讼程序后，检察机关就只是一般意义上的原告，要遵循谁主张谁举证的举证规则，参与庭审调查、辩论，其需要补充调查的行为只能是一种当事人权利，甚至于可能要委托代理人去完成调查取证事项。此外。对一审判决、裁定不服，检察机关有权在上诉期内提出上薛，成为上诉人；在对方提出上诉的情况下，则成为被上诉人。对检察机关提起诉讼的裁判结果，应按所保护权利的性质依规定在裁判中明确。

　　（二）关于提出抗诉的程序设计。检察机关按审判监督程序提出抗诉是一种法定的引起再审程序的监督机制，这一抗诉引发的再审程序有别于法院内部决定再审的程序，更不同于原审诉讼程序，不是原审程序的筒单回复，因此，设计抗诉诉讼程序必须明确两点：一是由抗诉引起的再审程序。已排斥当事人诉权（起诉权、上诉权）的支配，当事人的诉权不能对抗抗诉权。因为公权大于私权，且当事人就该案的诉权已在原审中消耗殆尽。当然，这并不影响再审中当事人依法享有的诉讼权利与义务。二是由杭诉引起的再审程序府保持抗诉权与审判权的平衡，即保证同级相对应。从立法精神上看，法律所以把抗诉权赋于给上级检察机关，既表明对法院巳生效判决、裁定提出抗诉持严肃慎重的态度，也表明抗诉案件应当由同级法院再审。然而，出于立法规定不够明确，实践中相当多的案件被同级法院发回原审法院再审，由此出两个主要问题：原审法院因各种借口对确有错误的判决、裁定不予改判纠错，很大程度上使抗诉失效。监督失灵：二是如运用一审程序。当事人一方往往提出上诉，在上诉程序中检察机关无任何依据和理由介入，监督实际上被当事人诉权所代替，处于失控状态。我们认为，抗诉引起的再审程序是一种特殊的再审程序，参照刑事诉讼法按审判监督程序抗诉再审程序的规定，必须明确由抗诉机关的同级人民法院再审。并直接适用二审程序。在这个前提下，检察机关出庭履行支持抗诉和法律监督职责才能顺畅，不需要委托下级检察机关出庭；更主要的是有利于上级法院以超脱的地位依法客观公正地审理再审案件。

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