完善我国小额诉讼机制的若干思考——兼论民事简易程序的完善

【出处】《甘肃政法学院学报》
【摘要】小额诉讼机制的健全一直是国外民事司法改革关注的焦点问题之一，尽可能为民众提供高效、简便地司法救济途径也是每个法制国家所共同追求的目标。我国在民事诉讼中一向遵循“两便”原则，但在民事审判制度改革中却忽略了与民众权利救济密切相关的小额诉讼机制及简易程序的健全问题。本文力图通过对各国小额诉讼制度立法例的分析，指出我国小额诉讼机制及简易程序制度的不足，并提出建立小额诉讼制度的立法建议。
【关键词】小额诉讼；简易程序；小额法庭
【写作年份】2008年


【正文】

　　在我国前期的民事审判制度改革中，在注重与强调审判制度的规范化的同时，对于国外民事司法改革中相当关注的小额诉讼机制及简易程序的健全问题却是相对忽略的。因为，正如学者所言“我国民事诉讼法一向遵循‘两便’原则，诉讼程序相对简便易行，且在普通程序外，还规定有简易程序。因此，与其他国家相比，我国目前的民事诉讼程序不是太繁琐了，而是过于简单”[1]，为民众提供简便的求偿机制应不是问题，它也就一直未被司法改革的主导机构所重视。但是，近年来，这种情况已有所改变，诉讼案件居高不下的增长和普通程序的正规化操作已使法院感到沉重的压力，法院事实上已无法按照民事诉讼法关于第一审程序的要求来审理案件。根据民事诉讼法的规定，一般的民事案件应当依照普通程序进行审理，只有简单的民事案件方可适用简易程序进行审理。但是，根据最高人民法院统计的数字，目前适用简易程序审理的民事案件占基层人民法院受理的民事案件总数的70%，个别沿海地区已达到90%[2]。实际上改写了普通程序作为一审民事案件通常审理程序的法律规定。可见，我国民事诉讼立法与实践存在着严重脱节的情况，民事诉讼法中关于简易程序的规定过于原则，只有简单的5个条款，并不足以承受如此之多案件的公正性要求。而大量的小额诉讼却因为现有诉讼程序的成本过高阻碍了当事人行使诉权。因此，通过民事诉讼法的修改合理定位简易程序并建立小额诉讼程序是完善我国民事司法制度的必然要求。

　　在现代生活中，尽可能为民众提供高效、简便地司法救济途经应是每个法治国家共同追求的目标，正如台湾学者邱联恭所言，小额纷争问题占整个社会纷争问题之绝大部分，因为一个人一辈子很难得有机会打几百万元之官司，但每个人每天都多少有可能遇到自己所买的东西或所交易的事物有无瑕疵之问题。对由此所引发的纠纷倘未能合理解决，想使法治在一个社会生根是相当困难的，因为人民难以将诉讼制度、司法裁判或法律制度当成生活之一部分[3]。诉诸司法的权利是所有文明社会承认的一项基本的宪法性权利，而诉讼成本的高低又直接影响当事人诉诸司法权利的行使，我国地广人多，物质生活水平不高，小额交易大量存在，由此引发的小额纠纷比例远高于发达国家，如果这些纠纷都需要通过现有的成本较高的诉讼程序来求得解决，必会使相当多的民众远离司法。同样，如果没有大量简易、小额民事案件的快速审理和司法资源的节约，要实现对比较复杂民事案件慎重裁判的程序保障，也是不可能的[4]。

　　一、各国对小额诉讼制度的立法例

　　在20世纪70年代初始，发达国家为解决诉讼迟延和诉讼成本过高的问题，陆续展开了民事司法改革运动，其侧重点与我国的司法改革有所不同，强调提高诉讼效率，普遍注重对非诉讼纠纷解决机制的采用及简化诉讼程序，完善小额赔偿诉讼制度，以为人们提供简便、高效、低廉地纠纷解决途径。

　　在美国，“小额诉讼请求程序是一种用以允许普通公民提出法律规定最低数额金钱诉讼请求的诉讼程序。这种诉讼程序由州初审法院执行，有时是在具有有限金额管辖权的法院分庭”[5]。其各州小额法庭受理的案件类型及讼争金额虽有所不同，但一般受理5000美元以下的损害赔偿、债务、租赁等案件，在70年代以后，为了减轻当事人的负担，美国在建立小额审判制度方面进行了多种改革，例如在晚间或休息日开庭，把小额诉讼法庭建立在社区内，开展免费法律咨询等，地方法院的法官轮流到小额诉讼法庭担任法官，采用简易程序，只收取10至20美元的费用，当庭解决纠纷。美国通过小额诉讼法庭的简易审判，一方面大幅度地降低了当事人的诉讼成本，为当事人提供了及时和有效地司法救济，同时也通过基层司法的积极活动，有利地维护了整个司法系统的地位和权威[6]。日本于1996年完成了民事诉讼法的全面修改，此次修改最引人注目的内容是增加了小额裁判制度，专编规定了小额诉讼程序，根据其规定，在简易裁判所，诉讼标的在30万日元以下的争议经当事人申请可采用小额诉讼程序，通过禁止反诉、一次审理结案、简化证据调查及证人询问、禁止上诉等措施，使标的较小的纠纷也能及时得到司法救济，而不致使当事人因成本和效率方面的因素感到得不偿失[7]。根据德国法院组织法规定，地方法院为最低一级的法院(共有718个)，它作为小额法庭处理涉讼金额1万马克以下的民事争议案件。地方法院由1名独任法官审理案件，当事人不必聘请律师(在地方法院的上一级法院地区法院和更高级的法院律师代理诉讼是强制规定)，涉讼金额在1500马克以下的一般不允许上诉。由于地方法院的数量很多，因而当事人可以很容易接近法院，并且能简单迅速地解决争议[8]。法国受理第一审案件的法院有大审法院和小审法院，小审法院只受理标的金额在5万法郎以下的民事案件，对争议标的不超过2.5万法郎的动产债权诉讼案件有终审管辖权。小审法院的审理程序比大审法院要简化得多，适用独任制进行裁判，不实行律师强制代理，采用口头方式整理争点，强调和解，目的在于设置简易、迅速、低费用的诉讼救济制度[9]。我国台湾地区没有如上述国家那样设立专门的简易法院，而是在地方法院内分设普通庭和简易庭，简易庭专门负责审理简易的民事案件，其在民事诉讼法第四章中专门规定了小额诉讼程序，规定：关于请求给付金钱或其他代替物或有价证券之诉讼，其标的金额或价额在新台币十万元以下者，适用小额程序[10]。

　　上述国家和地区关于小额诉讼及简易程序的规定有着以下共同的特点：

　　1.以低成本和高效率为价值取向。小额程序以追求效率为根本原则，是在平衡诉讼的两大基本价值，即公平和效益之后，选择效率和效益优先的结果。例如，美国的小额诉讼程序或者免费，或者只收取极少的诉讼费。而且，纠纷一般可以通过一次十几分钟到数小时的审理，一劳永逸地得到解决。另一方面，法院在处理小额纠纷时，也尽量将诉讼成本降低到最低限度。

　　2.一般都设有专门的小额法庭或简易法院，例如美国的小额法庭、日本的简易裁判所、德国的地方法院、法国的小审法院等，且接近当事人，便于当事人提出诉求，有利于当事人及时利用司法资源。

　　3.对讼争金额都做了明确的规定，例如德国的1万马克以下、日本的30万日元以下、法国的2.5万法郎以下为小额纠纷，使得该部分多发的却不涉及重大社会利益和复杂法律关系的案件，从法院通常程序中划分出来，节约司法资源，而明确的争议金额规定可以使民众有的放矢，法院及时处理，不致于到了法院法官还要

　　首先来区分是否属于小额诉讼。

　　4.程序简便，易于操作。小额诉讼请求程序所追寻的理想是不需法律技巧的简易和效率。在美国的小额诉讼中，程序的简便表现在诉讼过程的每一个环节：起诉和答辩可以采用法院印制好的表格，也可以口头进行；当事人不必聘请律师；可以在休息日及晚间开庭；不进行证据开示；也不设陪审团；调解与审判一体化；判决也只是宣布结果，而不必说明理由。即便没有法律常识的民众也能较好地运用该诉讼机制。此外各国还通过限制小额诉讼当事人的反诉权、上诉权等来达到及时解决纠纷、提高诉讼效率的目的[11]。

　　二、我国小额诉讼及简易程序存在的问题

　　我国现行的民事诉讼法及最高人民法院的司法解释中并无对小额纠纷作出界定，只是在简易程序中规定简单的民事案件适用简易程序审理，至于何为简单的民事案件，民事诉讼法将其规定为“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的案件，但该判断标准是十分模糊的，不论是当事人或是法院都不易把握，使得一向标榜遵循“两便原则”的我国民事司法制度，并不能真正为民众及时利用司法资源带来实惠，因此，在我国的现实生活中，一些权利受到侵害而有意请求救济的人，因其欠缺法律知识，或程序上花费过大，以致于不得不放弃主张权利的情形普遍存在[12]。

　　由于我国目前法律中并无专门的小额诉讼程序，依现有法律的规定，小额诉讼应是适用简易程序。虽然民事诉讼法中设专章规定了简易程序，但仅有5个条文，规定的过于简单，不能适应对简单民事案件审判的需要，各地法院往往自行其是推出各种各样的改革措施，例如许多中级法院都自行规定了适用简易程序审理民商事案件的规则，甚至规定中级法院审理第二审案件也可以适用简易程序，严重背离了法治原则。2003年9月19日，最高人民法院为了统一和规范各地法院适用简易程序审理民事案件的具体做法，出台了《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》(以下简称《简易程序规定》)，该司法解释规定了更为灵活方便的起诉、答辩、传唤、送达方式，明确了当事人的程序选择权，但以下问题仍然没有解决：

　　1.简易程序与普通程序的界限不清。由于我国缺乏专门适用简易程序的法院和法庭，对适用简易程序审理的案件范围规定的又不明确，同时，根据最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题意见》第170条的规定，在适用简易程序审理案件的过程中，如果发现案情复杂，需要转为普通程序审理的，可以转为普通程序审理。因此，在法官专业素质参差不齐的状况下，经常出现根据法官个人的喜好来决定采用简易程序或普通程序或将简易程序与普通程序混用的情况。例如，在起诉与受理上采用普通程序，在审判组织上采用简易程序；不需要开庭的采用简易程序，需要开庭的采用普通程序，造成“简易程序不简化，普通程序不规范”[13]。《简易程序规定》虽然对不能适用简易程序审理的案件进行了界定(这些案件大多原本就不可适用简易程序审理)，但却没有从正面明确可以适用简易程序审理的案件范围。因此，即便在起诉与答辩、审理程序、送达等方面规定了更为高效便捷地方式与程序，但如果何为“简单的民事案件”都不明确，又如何来判断哪一部分案件应适用规范的普通程序，哪一部分案件应适用便捷地简易程序?而所谓的“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”，看似简单，实难把握，而且案件是否属于“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”，往往需待实体审理后方能确定。这样，不但当事人无法自主选择简易程序起诉，以较低的诉讼成本寻求权利救济，即便是法官亦不能保证在适用了简易程序后是否会造成错误。因此，该规定仍然没有解决长期以来困扰普通程序与简易程序适用界限不清的最根本的问题，客观上仍可能造成简易程序无限扩张适用的结果，并给予了法官过大的自由裁量权。从某种程度上说，简易程序是以牺牲部分的程序公正来换取程序效益的，因此各国法律大多都对其适用范围作出明确规定，并赋予当事人程序选择权。而多元化的纠纷解决机制也为正义的实现提供了更多的选择。例如，众所周知，被称为好讼国家的美国实际上只有不到3%的案件是通过判决结案的，其余绝大多数是通过ADR和诉讼中和解处理的[14]。相对而言，我国在发展多元纠纷解决机制上的努力是极其滞后的，我国法院的高判决率，(根据最高人民法院司法统计，2003年我国法院一审民事案件以裁判方式结案的比例达43.8%。参见《2003年全国法院司法统计公报》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》2004年第3期。)如果缺乏相应的程序保障，司法公正是难以实现的。

　　2.小额诉讼机制没有得到应有的体现。如上所述，各国在民事司法改革中简化诉讼程序的最重要措施就是设立小额诉讼程序，以为民众提供方便快捷地司法救济渠道。非常遗憾的是，尽管我国存在着大量的小额纷争，最高人民法院在此次关于简易程序适用的司法解释中却完全不予体现。事实上，绝大多数设立小额诉讼制度的国家原本也都设有简易法院和简易程序，那么，有了简易程序是否还有必要建立小额诉讼制度?有学者指出，民事诉讼法就诉讼标的金额或价额较小或情节较简单的诉讼案件，虽设有简易程序，但关于请求给付小额金钱或其他代替物或有价证券涉讼者，简易程序仍嫌繁复，难于达到其审理程序简速化、平民化、大众化的需要。为保障人民财产权、诉讼权、平等权之精神，使民众就其日常生活中所发生的小额给付事件，能用简便、迅速、经济的诉讼程序获得解决，提升民众生活品质，有必要在简易程序之外增设小额诉讼制度[15]。在我国建立小额诉讼机制尤为迫切，首先，虽然我国在普通程序之外设有简易程序，但简易程序的适用既无专门的法院，亦无独立的法官，我国是由同样的法院、同样的法官来分别适用着不同的程序审理案件，加之普通程序与简易程序原本界限就不明，小额纷争如果没有单列解决机制与程序设计，其便捷性更是无从体现；其次，最高人民法院《简易程序规定》尽管在起诉、受理、审理和裁判等方面采取了明显简化的措施，但对于小额诉讼而言，仍然是过于繁琐，小额诉讼追求的是比传统简易程序更加简易化的诉讼程序，即便没有专业法律人士的帮助，当事人也可以自如应付诉讼，如起诉、裁判的表格化、审理形式的非正式化、职权裁量法理的适用、调解的广泛采用，都为民众开启了一条通向司法救济的便捷之路；再次，我国现有的简易程序在节约当事人的诉讼成本上成效并不明显。以诉讼费用为例，其简便性并无体现，当事人似乎也并不被鼓励采用简便程序。根据最高人民法院《人民法院诉讼收费办法》的规定，涉及财产权益纠纷的案件，不满1千元以下的，都要收取50元的诉讼费，1千元以上的还必须另按比例收取诉讼费用。尽管50元并不是一个大数字，但对于大量的仅有几十元或一、二百元的小额纠纷特别是消费纠纷来说，却完全有可能使权利人放弃司法救济的机会，进而动摇民众对法制的信念及司法的权威。同时，它也间接地助长了产品制造者、销售者及一些垄断行业对消费者权益的漠视。

　　三、我国小额诉讼机制的健全

　　随着我国法制水平的不断提高，诉诸司法的纠纷量将会越来越多，依现有的审判力量已难载其负，而解决的有效途径之一就是健全小额诉讼机制，分流大量简单的民事案件，使当事人及法官从繁琐、低效地程序中解脱出来。笔者认为应从以下几个方面来完善小额诉讼制度：

　　1.法律应明确规定小额纠纷的金额。我国民事诉讼法不论是在级别管辖的确定上，还是在简单民事案件的划分上都不约而同地回避讼争金额问题，而代之以案件性质、影响大小作为标准。实践证明，这样的标准只是立法者的一厢情愿，在实际操作中难予把握，也为法官的不规范运作提供了条件。因此，在级别管辖方面，最高人民法院已首先意识到了这一问题，允许各高级人民法院根据案情繁简程度、诉讼标的金额大小和在当地的影响等情况，对本辖区的一审案件的级别管辖提出意见，报最高人民法院批准执行。由于案情繁简及影响大小在大多数情况下需待实体审理后方能确定，其主要的划分依据应是讼争金额。同样地，对小额诉讼的讼争金额如不予明确，小额诉讼机制就不可能真正建立起来，实践中还是会出现各行其是、混乱操作的状况。有必要借鉴级别管辖的做法由最高人民法院在全国确定一个小额讼争标准，或由各省根据当地民事纠纷发生情况制定一个小额诉讼金额，报最高人民法院批准执行。

　　2.建立专门的小额赔偿法庭。现有的诉讼机制中，不论金额大小，不论适用简易程序或是普通程序，绝大多数的一审案件都由基层人民法院审理。同一法官既审理简易案件，又审理普通案件，一身二任，是造成普通程序与简易程序界线不清的主要原因[16]。这样的设置，不利于审判人员的专业化，也难以发挥诉讼的最佳效益，从各国的立法中可以看出，绝大多数国家多设有专门的小额赔偿法庭，只处理小额纠纷，真正达到“便利当事人诉讼，便利法院审理”的两便目的。我国现基层人民法院多设有接近当事人、方便当事人诉讼的人民法庭，人民法庭审理的案件也多是简单民事案件，因此，可以考虑将现行的人民法庭改造为小额诉讼法庭，并根据各地人口及地域范围来设置小额法庭数量，这样不但可以发挥原有审判力量的作用，而且可以优化司法资源，提高诉讼效率。

　　3.在民事诉讼法中增设小额诉讼程序或制定专门的小额诉讼程序法。我国民事诉讼法虽然列专章规定了简易程序，但条文过于简单，遇及具体问题时审判人员往往无所适从，只好适用普通程序的有关规定。而且，依现行简易程序的规定，适用简易程序后还可改用普通程序，造成程序适用的随意性，不利于纠纷的解决。在民事诉讼法修改时应增设小额诉讼程序。此外，从外国的立法来看，英美法系不少国家都制定有专门的小额裁判法，大陆法系国家如日本、意大利、韩国等也都制定了小额裁判法，我国也可以比照外国的规定，制定专门的小额裁判法，对诸如小额案件的标准、受理法院、审理程序等作出全面、具体地规定，在审理方式上，应主要采用调解的方式来解决，促使当事人和解，及时化解矛盾，对金额特别小的案件也可以通过限制当事人的反诉、上诉或由当事人订立不上诉协议来提高诉讼效率，以应我国大量小额纠纷司法解决的需要。例如，我国已有针对海事诉讼的特点而制定的《海事诉讼特别程序法》，亦可针对小额诉讼的需要制定小额诉讼程序法。

　　4.对小额诉讼收取低廉的诉讼费用。国外在设定小额诉讼制度上其价值取向和效果是十分明确的，即低成本、高效率，即便像美国这样诉讼成本普遍高昂的国家，其小额诉讼却可以做到完全免费或只收取10至20美元的低费用。虽然诉讼费用不是人们考量是否寻求司法救济的唯一标准，但据考证，在现代社会，当事人实效性接近司法救济的障碍主要便是诉讼的经济成本。香港“民事司法制度改革工作小组”早于2001年提出的报告中指出，理想的司法制度应当具有的特点之一是“司法程序和讼费数额应与案件性质相称”[17]。设立小额诉讼的目的就是通过简化程序，节约司法成本，节约原告甚而被告的诉讼成本，因此，我国在建立小额诉讼机制时，应充分考虑其诉讼费的收取，降低基本费及收费比例，为民众利用司法扫清障碍。从另一个角度来说，虽然民事诉讼主要目的在于保护私权，但在私权得以保护的同时社会的法律秩序也得以规范，在小额诉讼中效益价值的取向显然高于公正，它实际上是通过限制甚至取消当事人的一部分诉讼权利来获得效率，它也是对当今民事司法制度普遍不堪重负的一种平衡，国家在鼓励当事人利用小额诉讼机制时应该给予必要的财政支持。根据学者的统计，以小额诉讼所达到的支出比来看，一般国家现有的司法投入及司法资源，就完全能消化绝大多数合理增长的诉讼案件。除了功利方面的显着成效之外，小额诉讼程序还体现着当代司法改革的另一种动向或理想，即如何从当事人的角度出发减少纠纷解决程序的对抗性，减少法律的高度专门、技术化的程度，使当事人参加成为现实[18]。

　　对此，基于我国小额纠纷大量存在的现实，我们又有什么理由不予以关注和运用呢?笔者认为，它理应成为我国司法改革的一个重要课题，也是立法和司法部门应提上日程考虑的迫切问题。




【作者简介】
张榕，厦门大学法学院教授。


【注释】
[1]肖建国.民事诉讼程序价值论[M].北京：中国人民大学出版社，2000.249.
[2]方便当事人诉讼，快捷解决纠纷——最高人民法院副院长黄松有就〈关于适用简易程序审理民事案件的若干规定〉答记者问[N].人民法院报，2003-09-19.
[3]邱联恭.司法之现代化与程序法[M].台北：台湾三民书局，1997.227.
[4]章武生.民事简易程序研究[M].北京：中国人民大学出版社，2002.3.
[5][美]杰弗里.C.哈泽德，朱歇尔.塔鲁伊.美国民事诉讼法导论[M].张茂，译.北京：中国政法大学出版社，1998.173.
[6]范愉.非诉讼纠纷解决机制[M].北京：中国人民大学出版社，2000.144.
[7]白绿铉.日本新民事诉讼法[M]北京：中国法制出版社，2000.23.
[8]宋冰.读本：美国与德国的司法制度及司法程序[M].北京：中国政法大学出版社，1998.125.
[9]张卫平，陈刚.法国民事诉讼法导论[M].北京：中国政法大学出版社，1997.142.
[10]齐树洁.民事程序法[M].厦门：厦门大学出版社，2003.197.
[11]范愉.小额诉讼程序研究[J].中国社会科学，2001，(3).
[12]章武生.司法现代化与民事诉讼制度的建构[M].北京：法律出版社，2000.542.
[13]柴发邦.民事诉讼法学新编[M].北京：法律出版社，1992.338.
[14]范愉.小额诉讼程序研究[J].中国社会科学，2001，(3).
[15]章武生.民事简易程序研究[M].北京：中国人民大学出版社，2002.80.
[16]章武生.司法现代化与民事诉讼制度的建构[M].北京：法律出版社，2000.558.
[17]齐树洁.民事司法改革研究[M].厦门：厦门大学出版社，2004.291.
[18]范愉.非诉讼纠纷解决机制[M].北京：中国人民大学出版社，2000.414.