检察机关内部双向制约机制的价值与局限

【出处】《长白学刊》 2011年03期
【摘要】在我国，加强检察机关内部监督制约具有特殊理由，因为我国检察机关是法律监督机关，自身面临谁来监督监督者的问题；检察机关权力运行现状说明检察机关需要加强自身监督；检察机关内部监督制约机制具有特殊优势。双向制约机制是检察院内部制约机制的益阳模式，具有积极的价值，它体现了监督的全面性、程序的精密性和监督的有效性。尽管如此，我们对益阳市检察机关内部双向制约机制的局限性也应当有清醒的认识，一是要认识到双向制约机制难以监督制约检察长的权力；二要认识到双向制约机制可能导致监督与协作的矛盾；三要认识到内部监督制约机制不能代替外部监督制约。
【关键词】检察机关；法律监督机关；内部制约；双向制约；局限性
【写作年份】2011年


【正文】

最高人民检察院检察长曹建明2008年7月9日在全国检察长座谈会上提出，检察改革锁定两个重点，一是强化法律监督职能，提高法律监督的能力，二是加强对自身执法活动的监督制约。随后，曹建明检察长又撰文对此进行了强调，加强检察机关内部监督制约机制建设，已经成为检察体制改革和工作机制改革的重点之一。

本文将对我国加强检察机关内部监督制约机制的必要性、益阳市检察院独创的“双向制约机制”的特殊价值及存在的局限等问题进行研究，希望能为我国检察机关监督制约机制的完善提供有益的参考。

一、加强检察机关内部监督制约的特殊理由

中国检察机关的性质是法律监督机关，权力比其他国家的检察机关更大。世界各国对检察机关的定位中，只有社会主义国家传统中将检察机关定位为法律监督机关，这是由社会主义国家的特殊政治体制决定的。

（一）检察权的性质与结构使内部监督特别重要

我国现行宪法明确规定：我国实行人民代表大会制度，“一府两院”由人民代表大会产生并对其负责，受其监督。检察机关及其检察权由宪法定位，与审判机关、审判权相并列，是脱离行政系统独立的执法部门，是法律监督机关。这一体制符合中国权力分开与制衡的逻辑，即将立法权与一府两院中的行政权、检察权、审判权并列形成的四种权力分开，规定一种可以“反对地方影响、反对地方的其他一切官僚主义”的力量，是具有中国特色的特殊权力分开与制衡模式，是非常必要的。

因为法律监督权是监督其他一切权力的权力，其自身的监督问题就成为中国检察机关的特殊问题。“检察机关作为监督者，必须首先接受监督。否则，监督就不会有公信力，检察权还会被滥用。”检察机关作为国家法律监督机关依法监督制约他人正确行使国家权力，那谁来监督制约检察机关呢？对检察机关的监督，一方面需要来自外部的监督与制约，如已经推行的人民监督员制度和检务公开制度。另一方面也需要检察机关内部的监督制约。在这方面，最高人民检察院先后制定了50多件主要业务规程，积极建立办案流程监督管理机制，推行讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度等，用制度强化对执法办案过程的监督，促进了办案的规范和质量的提高。此外，还通过开展对检察机关执法活动的专项监督、健全对执法办案人员的监督机制、推行检务督察制度、健全执法责任制和责任追究制度、规范和健全上级检察院对下级检察院工作的各项监督制度等，不断加强对自身执法活动的内部监督，确保了检察机关在履行法律监督职责中，检察权能够依法正确行使。

但是，检察机关的权力内容丰富，其内部存在立案、侦查、起诉等不同的程序；由于实施检察一体化的机制，每一个部门内部、每一个检察院以及各级检察院之间都存在上命下从即下级服从上级、成员服从首长的特殊关系，在拥有巨大权力的同时，还容易使这些权力行使时过分集中。探索检察机关的内部监督制约机制，是解决“谁来监督监督者”的必要机制。

（二）检察机关权力运行现状需要加强自身监督

我国现行检察制度是在新中国成立后废除国民党“六法全书”和旧法统的前提下模仿前苏联的检察制度建立起来的，因而既不同于当今世界主要法治国家的检察制度，也缺乏历史文化传承，一直颇受质疑。特别是我国检察机关的一些制度，由于监督制约机制的缺位，已经影响到了检察机关的公信力，如职务犯罪侦查权的立案侦查、决定逮捕、提起公诉缺乏监督制约，如不起诉裁量权的缺乏监督制约，如审查逮捕缺乏公开性透明性的监督制约等。为了回应检察制度在中国政治和司法制度中存在的合理性，提高检察机关执法活动的公信力，必须加强检察机关内部监督制约机制建设。

此外，司法实践中一些检察人员违法违纪，或贪污受贿，徇私枉法，或失职渎职，放纵犯罪，破坏了法律的正确实施，严重影响了检察机关在人民群众心目中严格公正文明执法的形象。据2010年最高人民检察院工作报告，2009年全国检察机关认真核查群众举报、媒体反映的问题，严肃查处违法违纪的检察人员247人，其中追究刑事责任25人。这些违法违纪现象的屡屡出现，暴露出检察机关内部执法监督制度的不完善、监督体系不健全的问题。检察机关必须加强内部监督制约机制建设，从而纯洁检察队伍，维护司法公正。

从全国人大会上最高人民检察院工作报告的表决情况来看，人民群众对检察机关的工作也不十分满意。

2010年，赞成2341票，反对411票，弃权147票，反对票和弃权票占19.2%

2009年，赞成2210票、反对505票、弃权162票，反对票和弃权票占23.1%

2008年，赞成2270票，反对514票，弃权142票，反对票和弃权票占22.4%

2007年，赞成2414票，反对342票，弃权128票，反对票和弃权票占16.2%

2006年，赞成2361票，反对363票，弃权159票，反对票和弃权票占18.1%

近五年，人大代表对最高人民检察院工作报告的反对票和弃权票平均占19.8%。

人民对检察机关的工作不十分满意，原因是多种多样的，有队伍建设的原因、也有外部监督制约不够的原因，但不能忽视自身监督的问题。

曹建明检察长指出：“强化内部监督的本质是关爱、是保护、是保证。强化内部监督，不是对干部的不信任，而是对干部政治上的关心、爱护；不是对干部主观能动性和工作积极性的挫伤，而是对干部的保护；不是对检察工作的束缚，而是促进检察工作健康科学发展的重要保证。”加强内部监督，是从客观看待检察机关执法环境和检察人员的人性弱点出发，通过制度保障保护、关心和爱护检察干部、促进检察工作科学发展的需要。

（三）检察机关内部监督制约机制具有特殊优势

由于我国的特殊政治体制和特殊国情，目前无法设立对检察机关的司法监督机制，因此，选择在加强检察机关内部监督制约机制上下功夫，是解决对检察机关“谁来监督监督者”一种明智选择，也是检察机关自身对待自身权力制约问题上的高度自觉和高度责任感的体现。

曹建明检察长在2010年向全国人民代表大会作的最高人民检察院工作报告中强调，检察机关要“突出强调把强化自身监督放在与强化法律监督同等重要的位置，自觉接受外部监督，进一步加强内部监督。”而自身监督又包括四个大的方面：自觉接受人大监督，自觉接受民主监督和社会监督，大力推行“阳光检务”，重视接受人民群众的直接监督、社会监督和舆论监督，大力加强内部监督。

内部监督有其局限，即因为其内部基本体制上的一体化，监督的对抗性和力度不如外部监督大，所以我们将来还要进一步加强对检察机关的外部监督。但与外部监督相比之下，内部监督也有其优势。

一方面，检察机关内部监督具有更加的针对性。检察机关的工作是一种专业性很强的法律职业性工作，对案件情况的判断既有事实与证据这样的复杂的情况判断，也有各种权利和利益平衡而需要的价值判断，如是否决定不起诉的问题上，检察机关要考虑的因素包括国家利益、社会需要、被告人情况、被害人情况等多种因素数十种要素，检察机关内部人员的监督更富有针对和准确性，是内行对内行的监督，往往目标更准确、监督更到位；外部监督存在人民民主权利与检察机关独立行使检察权之间的矛盾、民众激情与专业理性之间的矛盾，而内部监督则不存在这样的问题。因此，检察机关内部监督对于维护公正具有特殊作用。

另一方面，检察机关内部监督不会影响打击犯罪的效率。外部监督包括司法监督和非司法监督。就司法监督而言，检察机关作为审前程序具有行政性与司法性的双重性质，有些内容司法审查难以涉及，各国的司法监督主要针对强制性措施和不起诉，并不针对检察权的各个环节，而且须尊重程序性裁判权的一般规律，具有消极、中立的特点，并不能深入检察工作的各个环节。但其结论往往是同意或者否定检察机关的请求，是一种人权保障措施，与打击犯罪之间存在天然的矛盾，影响司法效率。另一种是特定形式的民众参与监督（如美国的大陪审团监督、日本的检察审查会监督、我国的人民监督员监督）、检务公开下的媒体监督和社会监督等，这种虽然是必要的，但是同样因为其外部性，不如检察人员了解案情、有些最终需要检察人员自行审查，也影响司法的效率。

所以，外部监督虽然是执法公正的需要、是落实人民民主权利的需要，但是对打击犯罪的效率也有一定的影响，虽然是非常必要的，但其作用是有限的：国外的司法审查和我国的人民监督员制度并不针对检察工作的各个环节，媒体和社会监督也因其是局外人而不一定能发现检察工作中的所有问题。所有外部监督都存在效率较低、事中发现较难（往往是事后监督）的问题。而检察机关自身监督，是案件的亲历者和专业人员的相互监督和制约，监督到位、纠错速度更快，具有外部监督不可替代的优势，应当与外部监督两者并行。

二、双向制约机制：检察院内部制约机制的益阳模式

2009年7月27日，益阳市人民检察院检察委员会通过了《益阳市检察机关执法办案内部监督制约若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）5章35条，配套制定了拟不立案案件移送审查表、拟撤销案件移送审查表、审查起诉案件征求自侦部门意见表、审查起诉案件征求侦查监督部门意见表等12张工作表格和内部监督制约工作流程图，全面推行检察机关执法办案中的职能部门内部双向制约监督（层级监督）、职能部门之间双向制约监督（平行监督）和上下级检察院双向制约监督（垂直监督），构建了检察执法重要环节的内部双向制约监督体系。

益阳检察机关的双向制约机制以执法办案过程中的“立与不立、撤与不撤、诉与不诉、抗不抗诉、定与不定”五个方面共十五种具体执法问题为重心，从职能部门内部的监督制约、职能部门之间的监督制约、上级检察院对下级检察院的监督制约三个层面对执法办案活动实行监督和制约。（一）同一职能部门内部的“层级双向制约”。职能部门内部对明确规定在直接受理立案侦查案件的初查结论、侦查终结，批准（决定）逮捕案件、公诉案件的审查终结，撤回起诉，扣押、冻结款物的处理，强制措施的采取和变更，刑事申诉复查案件、刑事赔偿案件和民事行政申诉案件的审查终结，下级院呈报审批案件和请示案件的审查终结等11个重点环节作出处理意见时，都必须经过该职能部门集体讨论决定。每位参与者讨论意见均予以书面记录，并对本人意见承担执法责任。这种流程设计实质上是在执法部门内部有效形成了部门制约个人、个人制约部门的“双向制约”机制。（二）不同职能部门之间的“平行双向制约”。即在前述办案环节中，不同部门在上下游办案环节之间形成双向制约，特别强调对决定不立案，决定撤销案件，决定不予逮捕，对自侦案案件作出不起诉、改变移送起诉罪名、变更移送起诉认定重大事实等决定、不诉决定等重要办案环节作出决定时，必须经过两个以上部门的共同协商并书面确认；两个职能部门无法协商一致的，则要提请检察长决定或检察委员会讨论决定。（三）还建立了上级检察院对下级检察院的“垂直制约”制度作为补充。明确规定了基层院对重要的执法办案情形应在7日内报市院备案，市院在备案过程中发现程序或实体问题后应依法定程序及时纠正。

在这种机制之下，一个案件的每一个环节都有可能受到办案部门与办案人、上游部门与下游部门、本级检察院与上级检察院相互监督制约，所谓相互监督制约是指在上下级之间（个人与部门、下级院与上级院）及上下游环节之间存在着提请者和决定者，提请者要向决定者说明理由，决定者同样要向提请者说明同意或者不同意的理由，上位执法环节对下位执法环节进行反向制约，其方式上要求是书面的，双方要注重讨论与协商。这不仅使权力受到监督、决定更加慎重，而且有利于明确所有经办人员的责任。

“内部双向制约机制”，是益阳市检察院对最高人民检察院关于加强检察权内部制约机制的具体落实，在法律规定的范围内进行的合法改革和重大创新。自这一机制实施以来，全市自侦案件不起诉率在10%左右，未发生一起错捕、错诉案件，未违反规定扣押、冻结款物，未发生一起群体性涉检上访事件，没有发生一件检察干警执法办案违法违纪案件，市院执法质量考评位居全省检察机关前例，提高了全市检察机关执法办案质量，促进了公正、廉洁执法。益阳市检察院内部双向制约机制的积极价值是明显的。

（一）体现了监督的全面性

检察机关作为国家法律监督机关，其职权不是单一的。根据现有法律的规定，检察机关依法行使下列权力：职务犯罪侦查权、审查逮捕权、审查起诉权、刑事诉讼检察监督权，民事诉讼、行政诉讼检察监督权，羁押监管和刑罚执行检察监督权，这六项职权共同构成了检察机关的法律监督权，即检察权。从司法实践看，职务犯罪侦查权、审查逮捕权、审查起诉权是检察机关法律监督权的强力体现，对国家权力运行、对公民日常生活的影响最为深远和直接，因此，检察机关加强内部监督制约应主要加强对职务犯罪侦查权、审查逮捕权、审查起诉权的监督制约。

一是立案侦查权需要内部监督制约。检察机关立案查办职务犯罪案件缺乏透明性，立与不立具有较大的自由裁量权；有的检察机关基于利益驱动办案，收缴、处置犯罪嫌疑人与案件无关的财产，而外界无法过问；如有的检察机关在侦查过程中刑讯逼供，致使犯罪嫌疑人死伤；等等。这些问题的发生，给检察机关的职务犯罪侦查工作造成了不良影响，理论界和实务界提出了诸多批评，有的甚至质疑检察机关职务犯罪侦查权的合理性和存在必要性。

二是审查逮捕权需要内部监督制约。我国检察机关行使的审查逮捕权缺乏监督制约，缺乏公开性透明性，因而其公正性也受到质疑。特别是对检察机关立案侦查的职务犯罪案件自行决定逮捕，完全不受外界的监督制约，更是饱受批评与质疑，成为攻击检察机关职务犯罪侦查权合理存在的靶子。对此，检察机关内部也已认识到了问题的严重性，也在改革和完善对审查逮捕权的监督制约。最高人民检察院2009年9月2日印发了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》（下称《规定》），明确规定了省级以下（不含省级）检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级检察院审查决定。自侦案件批捕权上提一级后，同样因为检察一体化的体制，无法改变其缺乏中立性的固有缺陷。由于检察机关行使逮捕权，没有司法审查，更需要加强内部监督制约。

三是审查起诉权需要内部监督制约。虽然对检察机关的审查起诉权已经存在人民监督员监督等诸多的监督制约制度，但理论界与实务界仍有许多期待。一是对检察机关的不起诉裁量权，由于不起诉具有终结诉讼的效力，可能侵害诉讼当事人的合法权益，检察机关内部设立的申诉救济程序来看，对不起诉的复查由刑事申诉检察部门实施，但刑事申诉检察部门对审查起诉部门的不起诉工作还缺乏监督制约机制；二是对检察机关的抗诉权，检察机关自行提起的抗诉由于需要上级人民检察院支持抗诉，因而上级人民检察院可以有效监督制约下级人民检察院，但是对于被害人申请检察机关抗诉的，根据刑事诉讼法的规定由提起公诉的检察机关审查决定，没有监督制约措施；此外，审查起诉作为职务犯罪侦查、审查逮捕的后置程序，对前两项工作有监督作用，但在检察长负责制和检察工作一体化机制下，职务犯罪侦查部门、审查逮捕部门如何监督制约审查起诉部门的工作，也是检察机关需要探索和思考的问题。因此加强对审查起诉权的监督制约是检察机关内部监督制约的又一重要关注点。

益阳市院双向制约机制，将容易发生问题的对案件立与不立、撤与不撤、捕与不捕、诉与不诉、抗与不抗、定与不定等五个方面共十五种具体执法问题作为监督重点，具有很强的针对性。监督制约的对象还涉及到了检察工作的各个环节，是将曹建明检察长四项要求的具体化、制度化、程序化。按照这一双向制约机制，在办案人员与职能部门负责人之间、不同职能部门之间、职能部门和主管检察长及检察委员会之间、上下级检察院之间都有正向制约和反向制约，环环相扣，相互配合又相互制约，形成了内部严密的监督体系。

（二）体现了程序的精密性

在益阳市院的双向监督制约机制中，即有正向监督、又有反向监督。一方面，自侦、侦查监督、公诉等部门之间坚持对每一案件实行程序性的正向监督，使案件在立案以后，就同步进入侦查监督、公诉部门的内部监督视野。另一方面，推行上位执法环节对下位执法环节的反向制约。在明确下位执法环节对上位执法环节进行程序性的正向监督的同时，充分利用上位执法环节熟悉案件情况，关注案件处理结果的特点，创新性地推行了上位执法环节对下位执法环节的反向制约监督模式。

正向监督体现了遵循办案进程中的层层检测的办案规律，使在后位程序中能及时纠正上位程序中出现的问题；而反向监督则充分利用上位执法环节熟悉案件情况，关注案件处理结果的特点，使各个环节能够在协作中加强监督。这样的做法，将刑事诉讼中公、检、法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”的“配合与制约”原则创造性地运用到检察机关内部监督制约机制中来，实际上使每一个实体问题在检察机关的每一个环节受到多次、反复的检测，但由于检测者都是应当亲历具体案件的办案人员，又不会增加过多的办案成本，使执法在公正与效率之间能够取得合理平衡，通过精密的程序促进执法公正，具有操作性强、便于事后评价的特点，是值得推广的中国式精密执法模式。

（三）体现了监督的有效性

2007年，最高人民检察院印发《检察人员执法过错责任追究条例》，规定对具有执法过错的检察人员应当依照本条例和有关法律、纪律规定追究执法过错责任。其目的是为保证检察人员严格执法、依法办案，维护司法公正。条例所称执法过错，是指检察人员在执法办案活动中故意违反法律和有关规定，或者工作严重不负责任，导致案件实体错误、程序违法以及其他严重后果或者恶劣影响的行为。条例规定追究执法过错责任，应当根据执法过错责任人的过错事实、情节、后果及态度作出处理。执法过错责任追究制度对于加强检察队伍建设，提高检察人员办案能力和执法水平，都是有力的推进器。

在益阳市院的双向制约机制中，两级院检务督查部门定期或不定期对基层院的案件质量进行抽查考评，同步纳入执法考评和机关科学化管理内容，并将案件质量考评结果量化到每一位执法办案干警。在督查结果的处理上，将所督查案件的考评结果列入执法办案干警的年度考核目标，与业务考核、评比表彰和干部选拔任用等有效结合起来，作为绩效考核、晋职晋级和追究执法过错责任的重要依据，从而增强了案件督查的刚性和权威。

没有责任的监督是柔性的，因而往往是只有义务而没有后果。执法监督制约需要责任机制才能真正落实，益阳市院的双向制约机制将监督的环节和程序具体化，每一个环节的监督主体明确、程序明确、期限明确，便于使用倒查机制发现和认定执法责任，是对执法责任的具体化，从而使执法责任追究能够准确、有效地实现。

三、检察机关内部双向制约机制的局限性

任何一种制度都有可能存在自身的局限性，因而任何一种制度都只是“最不坏”的选择。益阳市检察机关的内部双向制约机制也是一样，这一制度出台以后，同样需要发挥其他配套措施的作用以防止新制度可能带来的消极影响；另一方面，这一机制只是对检察机关监督制约机制的一种形式，不能因此忽视外部监督机制的特别重要的作用。因此，我们应当从以下三个方面认识检察机关内部双向制约机制的局限性，并采取必要的应对措施。

（一）双向制约机制难以监督制约检察长的权力

《人民检察院组织法》第三条规定，检察委员会在检察长主持下，“实行民主集中制”，“如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”这是检察委员会制度在“文革”后的重大原则改变，表明实行的是完全的民主集中制。2003年最高人民检察院对《最高人民检察院检察委员会议事规则》进行了第二次修订；2008年2月2日，最高人民检察院第十届检察委员会第九十一次会议审议修订了《人民检察院检察委员会组织条例》（以下简称《条例》）。条例和议事规则作了进一步细化，在会议主持上，还规定“检察长因故不能参加时，可以指定一名副检察长主持”。在出席会议人数上规定，“检察委员会会议必须有全体组成人员过半数出席，才能召开；必须有全体组成人员过半数同意，才能作出决定”。未担任检察委员会委员的院领导成员和内设机构有关负责人可以列席会议。讨论中，如果“委员意见分歧较大的，检察长可以决定不付表决，另行审议”。检察长不同意多数委员意见，若要作出决定，虽然只能保留意见，但还有一项救济措施，《中华人民共和国人民检察院组织法》第三条第二款规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”这样既坚持了少数服从多数原则，又最大限度地尊重了检察长的职权。但这也说明了一个问题，在检察机关内部，检察长在进行民主讨论和表决的前提下，有权间接否决（所谓的“可以决定不付表决”）大多数人的意见，检察长作为首长，具有最终决定权。

这一规定是合理的，这是由检察机长作为追诉机关要求具有类似于行政机关的高效运行机制决定的。为了切实负起领导职责，检察长有权监督制约每个内设部门、每个检察人员的工作。检察长负责制同时也蕴含着检察长滥用权力的风险，因此实行检察长负责制下的检察工作一体化工作机制，同时也要加强对检察长决策的监督制约，加强对内设部门和检察人员执行检察长决策的监督制约，从而避免检察长滥权，预防和纠正检察长决策错误的不当后果。

过去几年，检察机关检察长出现腐败问题已经很严重，如天津市检察院原检察长李金宝受贿案、江西省检察院原检察长丁鑫发受贿案、黑龙江省检院原检察长徐发、广东省韶关市检察院原检察长杨剑受贿案、深圳南山区检察院原检察长王泽民受贿案、重庆市涪陵区检察院检察长葛民生受贿案，等等，说明对检察长的权力监督应当引起特别重视。但是，从前述现行立法和司法解释来看，检察院内部无法对检察长形成有效的监督，检察长除了可以自己直接决定案件以外，还可以委托副检察长决定案件。在法院，院长在案件决定上只有一票表决的权力，而检察长则实质上一个人可以决定。没有制约的权力必然走向腐败，尽管对检察长有上级检察院的领导和监督、党委的领导和监督、人大的权力监督，但是，由于案件的要求具有亲历性，在有些案件中，检察长决策是否正确事后难以发现、难以取得证据证明检察长的决定是错误的。所以，检察院的内部监督制约具有特殊的有效性，检察权内部监督制约机制应当把检察长的权力作为监督制约的重点。

益阳市的改革中，一方面已经注意到了这个问题，如“上级院对下级院的监督制约”中实际包含对了对下级院检察长的制约，另外还规定“集体讨论由职能部门负责人主持，本部门三分之二以上干警参加。会议主持人应当在其他人员之后发表意见，主管检察长参加会议的，应当最后发表意见。”这也使检察长在集体讨论案件中的权力受到了限制。

但是，总的来说，益阳的改革进一步扩大了检察长的权力，如规定“不能形成一致意见的，应当提请检察长决定或检察委员会讨论决定。”案件如协调不成则交由检察长（检委会）决定，实际上是在更多的案件决策中增加了一个管理层次，在强化监督制约的同时也增加了检察长（检委会）的工作负累。但这也扩大和强化了检察长对案件的决定权。检察长作为检察机关的首长，在一体化的体制下，权力扩张是有法律依据的，但检察长权力同样需要监督制约，如果权力扩张后没有相应的监督制约，同样是危险的

在湖南省检察院研究室的调研文章中，已经注意到了应当“切实提高检委会决策能力。要严格检委会议事决策程序，充分发挥检委会委员、研究部门、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员等决策参谋系统的主体作用，努力提高检委会案件决策的科学性、公正性、高效性、权威性。”这应当包含对检察长的权力制约问题，但还应当更加具体，可以参照《最高人民检察院检察委员会议事规则》（2003年第二次修订）制订地方检察院“议事规则”，使检察委员会真正按照民主集中制的原则议事和决策。

另外，双向制约机制也应当包括职能部门领导对检察长的制约，由于检察长、副检察长决定制符合检察一体化首长决定制的体制，也符合打击犯罪要求果断决定、迅速出击的规律，其整体上是合法、合理的，但为了制约检察长的权力，对主管检察长也应当建立反向制约机制，这种制约的性质同样是“上位执法环节对下位执法环节”的制约。可以考虑建立“检察长决定理由说明机制”，规定：“提请检察长决定的，提请人员可以要求检察长说明理由，检察长说明理由后，提请人员不同意检察长决定的，应当对该事项交由检察委员会讨论决定。”

（二）双向制约机制可能导致监督与协作的矛盾

检察机关不能滥用职权，益阳市检察机关的内部监督制约机制在防止权力滥用、维护公正、保护人权方面最容易发生作用。但也应当看到，作为国家法律监督机关，检察机关的首要职能是追诉犯罪、打击犯罪，不能因为权力制约而放纵犯罪，更不能因为权力制约而束缚检察机关作为追诉机关积极发现犯罪线索、主动出击追诉犯罪的作用。因此，应当在加强权力监督制约的同时，应当通过配套措施，加强检察机关追诉犯罪的能力。

我注意到，在益阳市检察院的改革中，“自侦、侦查监督、公诉等部门之间坚持对每一案件实行程序性的正向监督，使案件在立案以后，就同步进入侦查监督、公诉部门的内部监督视野。即自侦部门初查后拟不立案的，应当在作出拟不立案决定后，移送侦查监督部门审查；自侦部门拟撤销案件的，应当在作出拟撤销案件决定后，移送公诉部门审查，不能形成一致意见的，应提请检察长决定或检委会研究讨论决定。”但是，还应当看到，对于决定立案、继续侦查的案件，公诉机关还应当在加强协作方面建立同样的机制。

为了防止和消解检察机关内部监督制约机制在打击犯罪力度和效率方面可能带来的负面效应，应当建立与监督制约机制相对应的“监督协作办案机制”。在重庆市“打黑险恶”专项斗争中，检察机关建立了“三超前、一延后”侦诉监督协作办案机制，即：检察机关了解案情超前、引导侦查超前、审查材料超前、侦查力量保障延后至法院一审判决。重庆市检察机关推行的 “三超前、一延后”侦诉监督协作办案机制、各地推行的“检察引导侦查”、“检察一体化工作机制”等做法值得我们学习和借鉴。

协作和制约二者是不矛盾的，从益阳市检察机关双向制约机制的具体规定来看，每一个制约环节的双方都是在协商、讨论的前提下的监督，本身就体现了协作。所以，在推行益阳市的双向监督制约机制时，应当注重“在协作中制约”。在推行双向制约机制的同时，推行侦诉监督协作办案机制，特殊时期，对某些案件的办理也可以通过部门之间的提前介入、对公安机关办理案件的提前介入，以及侦查力量保障延后至法院一审判决，以实现追诉行为的高效和有力。这样就能真正做到在检察机关内部、甚至于包括公安机关的大控方内部既有“监督制约”、又有“互帮互助”，将检察工作公正、高效推进。

（三）双向监督制约机制不能代替外部监督制约

为了保证检察机关的监督效力，排除地方权力和其他行政权力的干扰，中国检察机关实行一体化的领导体制。人民检察院组织法规定，我国检察机关实行上级人民检察院领导下级人民检察院的领导体制，检察机关的这种领导体制决定了上级人民检察院对下级人民检察院的命令指挥权和监督制约权。上级人民检察院领导下级人民检察院，有权指挥下级人民检察院的检察工作，命令下级人民检察院依照自己的意志行使检察权，监督制约下级人民检察院的执法活动。益阳市的双向监督制约是检察机关系统内部的监督制约，是一种体制内的监督制约，是在法律允许的范围内的内部监督制约的机制创新。

自我约束功能，在一定程度上保障和推动了检察机关侦查职务犯罪活动的规范化。然而，检察机关为自己的侦查权构建的自我约束机制尚有很大的局限性。虽然在检察机关内部进行了比较精细科学的分工，通过分权为相互制约创造了条件，但对侦查活动的有些重要环节仍难以形成有效的制约。比如，侦查监督部门对于本院侦查部门侦查活动的监督往往难以落实，充其量只是对侦查部门要求逮捕犯罪嫌疑人的请求从证据和适用法律方面进行把关而已，事实上他们不可能去干涉侦查部门收集证据和适用其他强制措施的活动。又如公诉部门有可能发现侦查部门在讯问犯罪嫌疑人或讯问证人时存在刑讯逼供或暴力取证的情形，但他们同样不可能去排除这些合法性存在疑问的证据，甚至也不会主动去查明是否存在非法取证行为。他们关心的主要是提供的证据材料形式上不能有非法取证的痕迹。当他们提供的证据受到辩方合法性质疑时，他们往往会竭力否认任何影响证据能力或证明力的事实。内部相互制约的局限性源于作为一个具体的检察院的共同利益的存在。

逮捕犯罪嫌疑人，剥夺其人身自由，我国与当今世界上主要法治国家的做法是有区别的。（应当指出的是我国宪法和法律中所指的逮捕与当今世界上主要法治国家的逮捕含义是不同的。国外所指的逮捕，类似于我国法律中所指的拘留和留置审查；我国宪法和法律中所指的逮捕，类似于国外所指的羁押。）检察机关没有批准或决定强制性措施的权力，是世界性趋势。在近10多年来的司法改革中，德国、法国等原本可以由检察机关行使强制措施批准权的国家都已经放弃了原来的做法，改由法官行使令状签发权。在有些国家，检察机关有对轻微强制措施的一定的决定权，如法国检察官可以对24小时之内的“拘留”进行批准，在英、美、法、德、意、日等主要法治国家，则连这一有限的批准权也由法官行使。

与西方两大法系典型法治国家不同的是，中国检察机关是法律监督机关，对前要监督侦查，对后要监督审判；在起诉过程中除了人民监督员监督外，并无英美国家的治安法官或者大陪审团监督；自身的侦查行为除了上级机关监督外，并无司法监督。与西方国家相比，我国检察机关缺乏强有力的外部监督。我国检察机关作为法律监督机关，自己又拥有侦查权、起诉权，特别是在行使侦查权时，“检察机关侦查权行使的高度独立性、职务犯罪案件的特殊性以及侦查任务的艰巨性，某种意义上决定了检察机关侦查职务犯罪过程中可能更容易发生程序违法行为。” 所以，检察机关内部监督制约机制的完善，不应当成为“谁来监督监督者”的最好答案，更不能是唯一答案。

另外，我国检察机关和世界各国的检察机关一样，是侦查机关和公诉机关。具有拘留和逮捕的权力。《公民权利与政治权利国际公约》虽然规定“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见审判官或其他经法律授权行使司法权力的官员，并有权在合理的时间内受审判或被释放。”容易让人产生误会的是“其他经法律授权行使司法权力的官员”似乎是可以包括检察官的。

不可否认，检察机关在各个国家的定位确实没有统一的模式。但是，我国检察机关的所谓“司法性质”不能说明检察机关行使了司法权，更不能说明检察官可以成为中立的第三者，检察机关所谓司法性质，不能成为检察机关行使程序裁判权即行使批准或决定逮捕权或者其他强制性措施的批准权的依据。检察机关具有“司法性质”主要是指其具有客观义务和维护司法公正的方面，但是并不能认为检察机关是“中立的司法机关”，恰恰相反，《联合国关于检察官作用的准则》（第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过，1990年8月27日至9月7日）第10条要求“检察官的职责应与司法职能严格分开。”第11第指出，“检察官应在刑事诉讼、包括提起诉讼，和根据法律授权或当地惯例，在调查犯罪、监督调查的合法性、监督法院判决的执行和作为公众利益的代表行使其它职能中，发挥积极作用。”从国际规则来看，虽然提到了检察机关的“监督”作用，但并没有提到它是中立的司法机关，相反，从《联合国关于检察官作用的准则》来看，“检察官的职责应与司法职能严格分开”，是进行监督的前提，可见，这种监督权力并不是“中立及超然的”司法职权。

最高人民检察院也意识到了外部监督的重要性，强调“要把不断强化内部监督与自觉接受外部监督结合起来”，“不断拓宽接受监督的渠道，创新接受监督的方式，形成监督的整体全力，提高法律监督公信力。”所以，对于作为法律监督机关的检察机关，我们要通过检务公开、人民监督员等形式进行人民的民主监督，这一种外部监督我们已经建立并在逐步完善。对于作为追诉机关的检察机关，多年来，学界呼吁检察机关的侦查、起诉活动要接受司法审查，这种法定的外部监督制约机制的引入，才是解决对检察机关监督制约的治本之策。

当然，这里对益阳市检察机关双向制约监督机制的“局限性”分析，并不全是它本身的缺陷，主要是分析它“做不了什么”，这样分析的目的是提醒制度设计者不要顾此失彼，在坚持和完善双向制约机制的同时，要同时建立和实施对检察机关的其他各种监督措施，使检察机关这一法律监督机关自身能够首先成为公正、权威的机关，才能完成其肩负的“法律监督”的神圣使命。




【作者简介】
高一飞，西南政法大学副教授。


【参考文献】
[1]曹建明：强化自身内部监督 重点监督领导干部和执法活动，//www.legaldaily.com.cn/leader/content/2009-07/04/content_2022579.htm?node=20992，2009-07-04。
[2]曹建明：在新的历史起点上开创中国特色社会主义检察事业新局面，检察日报，2008年9月16日。
[3]《列宁全集》，第33卷，人民出版社1963年版，第326页。
[4]周永康：在深入贯彻党的十七大精神全面加强和改进检察工作座谈会上的讲话，《检察日报》2008年7月8日。
[5]李薇薇、周玮：中国检察机关探索破解“谁来监督监督者”难题，//law.cctv.com/20071029/100355_1.shtml，2007年10月29日，来源：新华网。
[6]曹建明：最高人民检察院工作报告，2010-03-11。
[7]根据各年度新华网人大会议现场直播时提供的表决结果整理而成。
[8]曹建明：强化检察机关内部监督制约 确保严格公正文明廉洁执法，《人民检察》 2009年14期，第1页。
[9]曹建明：最高人民检察院工作报告，2010-03-11.
[10]参见益阳市人民检察院：《益阳市检察机关执法办案内部监督制约若干规定（试行）》（2009年7月27日益阳市人民检察院检察委员会通过）。
[11]湖南省益阳市人民检察院：推行双向制约监督，促进公正廉洁执法——对益阳市院实行执法办案“双向制约”机制的调查报告。检察权内部监督制约机制探索与完善研讨会论文，2010年8月1日。
[12]曹建明：强化自身内部监督 重点监督领导干部和执法活动，//www.legaldaily.com.cn/leader/content/2009-07/04/content_2022579.htm?node=20992，2009-07-04。
[13]根据全国人大法工委的解释，“在工作中，对具体刑事案件的处理，根据第十条第二款关于“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”的规定，由下级检察院请示上级检察院为妥。省人民检察院检察长不同意检察委员会多数人就某一案件提请最高人民检察院抗诉的意见，建议如实向最高人民检察院报告有关情况和意见，由最高人民检察院决定是否提出抗诉。对具体案件的处理问题，不宜提请本级人大常委会讨论决定。”参见：全国人大法制工作委员会：如何适用《中华人民共和国人民检察院组织法》第三条第二款， //www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2007-02/25/content_358431.htm，中国人大网 ，2007-02-25。
[14]湖南省人民检察院法律政策研究室：执法全程双向制约，强化自身监督实效——对益阳市院实行执法办案“双向制约”机制的调查报告。检察权内部监督制约机制探索与完善研讨会论文，2010年8月1日。
[15]湖南省益阳市人民检察院：推行双向制约监督，促进公正廉洁执法——对益阳市院实行执法办案“双向制约”机制的调查报告。检察权内部监督制约机制探索与完善研讨会论文，2010年8月1日。
[16]重庆市人民检察院白皮书：《重庆市检察机关“打黑除恶”情况汇编》，2010年4月，第5页。
[17]李建明：检察机关侦查权的自我约束与外部制约，《法学研究》2009年第2期，第121页。
[18]李建明：检察机关侦查权的自我约束与外部制约，《法学研究》2009年第2期，第125页。
[19]高一飞：从部门本位回归到基本理性----对检察机关职权配置的思考，《山西大学学报》，2008年第6期，第90页。
[20]本刊特约评论员：强化内部监制约，提高法律监督公信力，人民检察，2009年8月上半月第15期，第1页。