论我国环境公益诉讼制度的构建

【出处】载于《民事诉讼法修改重要问题研究》2011年版，第537页。
【摘要】构建和谐社会，需要实现人与自然的可持续发展，然而伴随着经济的快速发展，环境问题也日益突出。如何对环境损害问题提供司法救济，用法律手段保护环境公益是传统的法律制度和现有的国家行政管理无法很好回应的问题。为此，本文首先对环境公益诉讼的内涵和特征作了阐述，然后分析了环境公益诉讼产生的理论基础，接着探讨了建立环境公益诉讼制度的必要性和可行性，文章最后着重对构建我国的环境公益诉讼制度做了制度设想，以期为我国环境公益诉讼制度的建立有所助益。
【关键词】环境公益诉讼；环境权；制度构建
【写作年份】2012年


【正文】

　　保护生态环境，需要综合运用行政、经济、法律等多种手段，其中建立健全环境公益诉讼制度是不可忽视的重要方式之一。我国宪法明确规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”环境保护法的第六条也明确规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但是，这些原则性的规定，除了法律授权检察机关能够提起刑事诉讼之外，一直没有在民事诉讼法和行政诉讼法等程序中得到体现。而要调动在环境保护中公众参与的积极性，只有降低对环境侵害行为诉讼的门槛，让更多的民众和民间组织可以拿起法律武器保护环境公益。因此，尽快建立完备的环境公益诉讼制度显的尤为必要。

　　一、环境公益诉讼制度的概念和特征

　　（一）环境公益诉讼制度的概念

　　有关环境公益诉讼制度的概念，目前国内学者们的表述各有不同，其中最有代表性的一种是：环境公益诉讼是指所有社会成员包括公民、企事业单位、社会团体等依据法律相关规定，当环境作为一种公共利益受到直接与间接的侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系人为维护环境公共利益而向法院对行为人提起民事或行政诉讼的制度。它不是一种独立的诉讼类型与领域，只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段，既可在行政诉讼中适用，亦可适用于民事诉讼程序。

　　（二）环境公益诉讼有别于一般诉讼的显着法律特征

　　1、环境公益诉讼的目的是为了维护和保全环境公共利益。

　　虽然在客观上，环境公共利益实现的同时某个人或某些人的环境利益也得到了实现，但环境公益诉讼制度设立的目的及其宗旨都是为了维护环境公共利益，而不是为了个案救济。环境公共利益作为社会这一系统所具有的独立的利益，与社会成员的个体利益的关系表现为：一方面，环境公共利益与社会成员的个体环境利益密不可分；另一方面，环境公共利益并非社会个体成员环境利益的总和，二者在内容上并不具有同等性和可比性。因此，环境公益诉讼与传统理论上的环境侵权损害个案救济的私益诉讼有着根本的不同，其诉讼主张所指向的是整个国家和社会的环境公共利益而非个人或某些人的环境利益。

　　2、环境公益诉讼的起诉人范围广泛。

　　基于环境的基础性地位，环境公益与每个人都密切相关，它直接关系到人们的生命、健康和社会经济的可持续发展。对起诉人资格的规定，传统的诉讼法要求提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的当事人，而环境公益诉讼恰恰相反，它没有直接的利害关系人，要不是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，要不然是纯环境公益。这种特殊性使得对环境侵害案件中被救济的对象十分广泛。所以，环境公益诉讼的起诉人，既可以是直接的利害关系人，其诉讼请求应包括保护私人的环境利益和公共的环境利益；也可以是与侵害后果无直接利害关系的公民、社会团体或法定的国家机关。

　　3、环境公益诉讼具有预防性质，其起诉条件既可以是损害结果已经发生，也可以是损害结果有可能发生，但尚未发生。

　　在一般的诉讼法中，侵害行为侵害的往往是原告的合法利益，并且要求这种侵害已经成为事实。但在环境公益诉讼中，由于环境侵权具有长期性、隐蔽性、复杂性等特点，其损害结果既可能已经产生也可能要经过一段时间之后方可实际发生。许多环境损害往往存在着长期性与潜伏性，危害结果一旦发生便不可恢复，不可逆转。因此，在诉讼制度上应当贯彻“预防为主”的方针，允许公众在违法行为已经出现而损害结果尚未发生的情况下提起诉讼，排除危害，这样有利于最大限度地保全公共利益。

　　二、环境公益诉讼制度产生的理论基础—环境权

　　（一）环境权的性质与内容

　　自20世纪中期以来，日益严重的环境问题和逐渐高涨的环境保护运动使环境权作为人身权的一种受到公众的关注。作为一种新型权利，环境权在性质、内容方面都有着自己的特殊性。

　　1、环境权的性质

　　第一，环境权是新型的集体性人类权利。环境权是一种人人享有但不是人人独占享有的权利。环境权的提出是以人类整体需要为前提的。环境利益的不可分割导致环境权也不可分割。为任何公民享有的环境权不能被公民独自占有、使用、收益、处分，只能是人类集体享有。

　　第二，环境权具有社会权利属性。环境问题的解决既需要国家权力的干预，又需要社会团体、企事业单位和公民个人的支持和参与。这种特殊要求决定了环境权自创设之日起就以保护社会公共利益为目的，其社会属性显而易见。

　　2、环境权的内容

　　环境权作为一项基本人权，从内容上大概可以分为环境使用权、知情权、参与权和请求权四部分。环境使用权具体又包括通风权、采光权、安宁权、清洁水权、清洁空气权等，这些都属于实体意义上的权利。环境使用权是每个公民都享有的一项基础性权利，是其他权利建立起来的前提条件。程序意义上的环境权有知情权、参与权和请求权，它们是公民关注环境，参与环保，提起诉讼的权利依据。

　　（二）环境权的可诉性

　　西方有法谚云“有权利必有救济”。实体权利是诉讼的前提，诉讼是实体权利的请求权，是实体权利在程序法上的延伸，二者是一一对应的关系。环境权作为一种集体性的人权，个人和社会都享有使用权，但使用目的的不同导致矛盾无可避免。这就使得环境权的救济成为需要。而人们对环境忍受限度理论和环境质量理论的提出，又使得环境权可以通过客观标准加以界定。理论和实践操作条件的具备使环境公益诉讼的建立和发展成为可能。

　　总之环境权的提出为环境公益诉讼奠定了宽广的权利基础，而环境公益诉讼也反过来为环境权的实现提供了程序制度保障。对此，我国在宪法和《中华人民共和国环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等一系列有关法律中都作出了规定，赋予任何单位和个人保护环境的义务及对污染和破坏环境的行为具有检举控告权。

　　三、我国构建环境公益诉讼制度的必要性

　　(一)环境公益诉讼制度有助于解决现行环境诉讼中存在的问题

　　1、受害人的救济及环境污染者或违法行政机关的责任追究问题

　　现代司法一个重要的原则是“不告不理”，如果环境污染的受害者因为种种原因没有起诉，法院自然不会主动查封污染企业，也不会责令行政机关停止违法行为，那么污染企业或违法行政机关就会逍遥法外。这时受害方的利益就无法得到恰当的保护和及时的司法救济。

　　2、公有环境遭到破坏和污染的问题

　　在某些情况下并不存在明显的、直接的、实际的受害者，而仅仅是环境遭到破坏，由于环境是属于国有或集体共有的财产，任何人都不得主张所有权和专属使用权，一旦遭到污染和破坏，受害者就很难确定，更谈不上提起诉讼了。这样一来，所有的企业都可将污染物任意排放到环境中去，政府机关也会滥发一些许可证。作为大家共有物的环境肯定会越来越恶化。

　　3、对法律的不信任和自力救济泛滥的问题

　　我国诉讼法对原告资格的严格限制打击了不少公民的参与热情，随之而来的就是对法律以及司法机关的不信任。由于国家对公民司法权利保护的缺位，使不少受害者状告无门，无奈之下只好拿起“自力救济”的武器来维护自己的权利。实践中经常发生公民愤怒之下烧毁污染企业的厂房、捣毁机器等恶性事件,造成财产的损失以及社会的不稳定。

　　（二）环境公益诉讼是实现公众环境权及完善民主制度的必然要求

　　我国法律虽然没有明确规定环境权，但已有涉及环境权的法律规定，例如我国《宪法》第9条，第26条，《中华人民共和国环境保护法》第6条均涉及对环境权的保护。对环境公共利益的侵害就是对公众环境权的侵害，提起环境诉讼是环境权受到非法侵害时保护环境权的一种重要方式[1]。实践表明，政府管理部门及其工作人员可能由于屈从某种压力、诱惑、私利或偏见而实施破坏环境公共利益的行政行为，这时公众如果没有环境诉讼权，侵犯环境公共利益的违法行为很可能畅通无阻。另外当单位或个人实施某些行为，损害环境公共利益、侵犯公民环境权时，如果公众没有提起诉讼的资格，政府限于某些情况无法进行干涉，而实行不告不理原则的法院很难主动进行干涉。因此，建立环境公益诉讼制度是实现公众环境权的必然要求。对于民主原则在我国环境保护中的重要体现更是不言自明。环境民主和公众参与，既是环境法的一项基本原则，也是环境保护的坚实基础。要实现环境保护，必须从法律上确立人民在协调人与环境关系方面的主导地位和决定性作用，确认和保障公民的环境权。尊重包括公民环境权在内的基本人权，实现公众参与，环境公益诉讼被认为是最能体现环境民主的一种制度，世界各国的环境保护实践也证明了这一点。因此，建立环境公益诉讼制度同样是完善民主原则的必然要求.

　　（三）环境公益诉讼是完善环境诉讼制度的迫切需要

　　用新的诉讼方式来满足新的社会要求，比较研究证明了它绝不是孤立现象，而是一种更具广泛性的全球现象。从完善诉讼制度的角度考虑建立我国的环境公益诉讼制度是必要的。从根本上讲，一切诉讼无不以对公益的保护为目的，公益诉讼不过是传统私益诉讼对公益保护的深化。可见，尽管传统诉讼法理论将诉讼的起因归结为个体利益受到的损害，但实际上，一切诉讼也都维护着社会的公共利益，环境诉讼制度也不例外。环境公益诉讼制度的立法缺失使环境诉讼制度的建立不完备，因此为了完善环境诉讼制度，尽快建立环境公益诉讼制度是明智之举。

　　四、我国建立环境公益诉讼制度的可行性

　　（一）环境公益诉讼有法律理念为基础

　　1、社会法理基础

　　环境侵权救济的法理学基础，须从社会法理着眼，而不是传统的个人主义法理。在现实的社会中，社会关系日益复杂，社会公共利益与每个人的利益都息息相关，从某种意义上说，每个人都是社会公共利益的利害关系人，社会公共利益受到损害，就等于每个人的利益都受到损害。因此，环境公益诉讼以社会法思想为底蕴，具有社会法理基础。

　　2、环境权基础

　　环境权是一种新的、正在发展中的重要的法律权利,是环境法的一个核心问题,是环境立法、执法和诉讼的基础,是环境法学和环境法制建设中的基本理论[2]。既然人们享有享用适宜环境的权利，当这种权利遭受损害时就必须给予救济，使权利主体能够通过司法手段维护自己的权益。由于环境权作为社会公共性权利往往没有直接的权利人,因此必须赋予社会全体成员提起诉讼的权利。这样当环境权遭到侵犯时，公众作为环境权的权利人，不管是否是直接利害关系人，均有权提起诉讼，从而为环境公益诉讼的提起提供理论基础。

　　3、诉权理论的新发展

　　按照传统诉权理论，只有基于实体法上的权利受侵害或威胁的事实，才能有效行使诉权。在这种理论的指导下，诉权的请求范围以起诉人自身所享有的实体权利的范围为限。随着社会的发展以及环境问题的日益暴露，公害纠纷的权利义务内容及权利主体的范围未必清楚，若依传统的诉的利益观念进行审查，可能会不承认其具有诉的利益。因此，应尽量扩大诉的利益的范围。我们应重新审视诉权和实体权利的关系，诉权与实体权利要分离，诉权不再是以实体权利作为基础，诉权应建立在利益的基础上而非建立在权利的基础上。这样不但现实的损害能够获得司法救济，而且可能的损害也可以得到保护，这就大大扩展了当事人适格的基础。从而为起诉人基于与己有关的环境公益提起的环境公益诉讼提供了诉权基础。

　　（二）环境公益诉讼存在重多法律依据

　　从我国现行的立法体系看,环境公益诉讼的法律依据可以说是较为明确清晰的。首先,作为根本法的我国《宪法》第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”明确了国家有保护环境的义务，如果国家未能有效地履行这一义务，作为国家主人的人民自然有权监督，诉讼是很好的监督方式。其次，作为我国环境保护基本法的《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”虽然没有明确提出环境权的概念，但是根据法律中权利与义务的对等性，可以推断出其肯定了公民一定的环境权利，而诉讼是公认的最有效的权益保护途径。再次，《中华人民共和国行政诉讼法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》以及《固体发射物污染环境防治法》中也都有规定,公民对污染和破坏环境的单位和个人有权检举和控告。从立法上看,关于环境公共利益保护的立法位阶从宪法、环境基本法到国务院的行政法规都有相应的自上而下的完整立法规定。但这些关于环境公共利益的相关法律规定仅是停留在实体方面,而在三大程序法中却没有规定具体的实施程序,缺乏操作性。无救济的权利并非真正意义的权利，要使环境公共利益受到保障与实现,设置相应的环境公益诉讼制度是非常必要的。

　　（三）民间环保组织及民众为构建环境公益诉讼提供了力量来源

　　随着我国经济的发展，环境问题越来越突出，保护环境越来越成为人们的共识，参与环境保护的人和民间环保组织也越来越多。期间出现了不少典型代表人物和环保团体。如环境维权的民间第一人——王灿发.王灿发是中国政法大学的教授。1998年他率领一批志愿者率先在全国发起并成立了“污染受害者法律帮助中心”，并开通了全国第一个向污染受害者提供免费法律咨询的热线电话。还有仗义执言的女明星——柯蓝。女明星柯蓝是《惊情神农架》的女主角，她毫不留情地对该片在拍摄过程中破坏原始生态环境的做法进行了揭发和抨击。为我国环境公益诉讼制度的构建准备了坚实的群众基础。随着人们环保意识的增强，众多的环保团体也建立起来,是我国环境公益保护的又一支重要力量。比较着名的有中国环境科学协会、中国野生动物保护协会、中国可持续发展研究会、中华环保基金会、自然之友等。随着我国和谐社会的构建、依法治国方略的逐步推进，我们完全有理由相信，环境公共利益将会得到社会各界更多的关注，也将有更多的人参与到环境公益的保护中来。

　　（四）司法实践中的案例为环境公益诉讼的构建积累了宝贵经验

　　我国的环境公益诉讼案例基于我国环境日益恶化的现实，单轨制保护下政府对环境保护的不力以及在现有的诉讼制度下公民参与诉讼进而实现环境管理的困难，我国有必要建立环境公益诉讼制度，畅通公民提起公益诉讼的渠道，从而更好地保护我国的环境。2003年11月，四川省首例环境污染公益诉讼案——阆中市检察院诉群发骨粉厂一案在阆中法院“尘埃落定”。阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。2005年6月17日,陈岳琴律师与北京市园林局就华清嘉园小区绿化工程竣工验收行政诉讼一案，签署了一份《和解协议》，也终于以和解的方式成功结案[3]。该案被誉为中国环境公益诉讼成功第一案。这是在我国影响比较大的环境公益诉讼案件，在没有法律明确规定的情况下本着对法的精神的理解使案件得到了很好的处理。这些案件的审理为我国环境公益诉讼制度的建立开了一个很好的先例，也为我国环境公益诉讼制度的建立积累了宝贵的实践经验。

　　（五）国外相关制度的成功运作为环境公益诉讼提供了有益借鉴

　　从世界各国运行良好的相关制度中取其精华，弃其糟粕，是建立我国建立环境公益诉讼制度的一大优势。美国是当今世界上公益诉讼制度最完备的国家,其环境公益诉讼无论是在立法还是在司法实践方面均有很大影响力。例如，为了便宜原告提起诉讼，原告无需确定健康或者经济方面遭受的损害，只需证明对违法行政行为的诉讼救济最终可以减轻原告的事实损害即可。另外，美国的“公民诉讼”在调查权、律师费用承担和管辖法院等多方面都给予受害方一定的照顾、优惠或便利。日本的团体诉讼针对公害损害的继续性可能引发受害人反复诉讼从而导致受害人和国家审判资源的压力采取了一种有效的“将来损害赔偿制度”。通过这一制度，将还未发生但由于公害的特殊性必然会发生的损害提前计入损害赔偿额中，不仅有利于对受害方的全面补偿，还避免了就同一损害所进行的无休止的诉讼。这无论对于受害方还是加害方以及居中裁判的国家司法机关都是一种解脱。上述这些制度上的精心设计为我国环境公益诉讼制度的构建提供很好的借鉴。

　　六、环境公益诉讼制度的构建

　　（一）通过立法确立环境公益诉讼制度

　　1、在宪法层面上

　　应肯定公民的环境权，肯定社会的环境权益，并确认司法救济对于保护公民和社会权益的作用。

　　2、在环境行政公益诉讼的立法层面上

　　要立足于司法审查来对抗行政权的滥用，使行政机关对自己的行为负责，实现预防环境问题的目的。具体来说，一是要承认公民和社会的环境权，建立良性的公众监督法律机制。二是拓展环境行政损害的范围，把损害从目前单纯的环境损害、传统意义上的财产损害和人身伤害扩展到视觉、精神感觉等方面的损害。三是扩大非直接利害关系人行使环境行政起诉权的案件范围，以弥补直接受害人提起环境行政公益诉讼的不足。

　　3、在环境民事公益诉讼的立法层面上

　　要立足于用社会公共利益限制市场经济条件下不断膨胀的环境民事权利，以预防和治理环境问题为目的。一是拓展环境民事损害的范围，其内容应从目前单纯的环境损害、传统意义上的财产损害和人身伤害扩展到视觉、精神感觉等方面的损害。二是扩大环境和其它社会团体形式环境民事起诉权的案件范围。三是完善第三人参加诉讼的制度，对于某些环境利益受损害的公民和社会团体，授予其第三人的诉讼身份，允许其参加或介入那些以国家机关为原告、企业或私人为被告的诉讼进程。

　　4、在环境单性法的立法层面上

　　修订专门的环境法律法规，建立与《宪法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》等规定一致的具体的公民诉讼内容。

　　（二）拓宽诉讼主体资格

　　由于环境侵权具有社会性、广泛性、潜在性、不确定性等特征，其侵害往往是间接的、难确定的，受害主体间也是不相联系的、无组织的。若按传统的侵权理论，只有“与本案有直接利害关系”的人才可以提起诉讼的话，环境公益的保护必将极大受限。因此，构建环境公益诉讼制度，重要的一项就是要拓宽诉讼主体的资格。正如国家环保总局的副局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学发展观”大会上说的：环境权益并不仅仅属于私人，它更多的属于社会公益，而要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，环境诉讼的主体就应从直接的受害者扩大到政府环境保护部门、环保组织、公众。[4]

　　１、公民

　　环境权是宪法赋予每位公民享有的一项基本人权。环境保护法也规定，公民有保护环境的义务和对污染环境的检举控告权。但我国民诉法中有关起诉资格的限制使很多公民享有的环境权“有名无实”。环境侵害的特殊性使其并不必然表现为与受害者有直接利害关系，致使现实生活中出现不断升级的环境危害即使已经引起公众的高度关注，但限于未对其造成直接损害，公民就无法行使诉权，寻求司法救济。对于环境公益损害，公民有自觉维权意识，也有保护公益的司法诉求，制度的不相称大大降低了公众参与环保事业的积极性、自觉性。因此，针对环境公益诉讼的特殊性，我们应该突破传统规定，让每位公民无论是否与环境损害具有直接利害关系，都有权提起环境公益诉讼。当相关的国家机关或组织对某些损害公益行为会考虑方方面面的关系、面临重重压力而懈怠起诉时，民众的诉讼意识却很少会受到干扰，更敢于举起公益诉讼的大旗，弥补了不足之处，便于形成强大的诉讼合力，充分保障违反环境公益的行为受到法律的追究。国家应当予以鼓励和支持，形成环境污染和生态破坏人人喊打的局面，从而推动经济社会的可持续发展。

　　2、民间环保组织

　　随着环保运动的兴起，社会中逐渐出现的环保民间团体对保护生态资源事业的促进作用愈来愈大。与个人相比，环保组织作为环境公益诉讼的主体更加适合。因为环境侵权的特殊性，普通公民个人难以掌握这方面的专业知识，加之金钱、时间、精力等因素的限制，公民作为诉讼主体的地位与被告方的地位严重不对等，这就使得公民个人在环境公诉中经常处于劣势地位，很难扞卫自己的权利。现实生活中有很多这样的情况，个体面对造成污染的公司法人或者组织，常常不知、不能、不敢提起诉讼。淮河干流多次重大污染事件、2004年沱江特大水污染事件、2005年松花江水污染事件中，都存在受害人众多但难以确定原告的情形。而依法成立的以环保为宗旨的环保组织力量雄厚，它拥有专业的人才、较强的技术基础、雄厚的资金和一定的社会影响力，这使它特别适合受害人数众多而又难以确定代表人或者受害人众多但缺乏应有的诉讼能力，环境权属关系不明确的环境侵权案件。美国的公民诉讼制度建立之初并未收到理想的效果，但在20世纪80年代后环保团体力量的壮大和介入，极大地促进了该制度的发展，这就是极好的证明。结合我国的国情，支持和鼓励环境保护组织的建立和有序运作，既可以监督制约企事业单位和个人的环境保护行为，又可以支持配合政府部门的环境监督管理工作，还在一定程度上矫正了环境公益诉讼中加害方和受害方势力失衡的状态。对此，我国的环境法专家别涛博士就曾明确指出“依法成立的以环保为宗旨的民间组织，不仅有兴趣（环保宗旨），也有一定能力，适宜提起环境公益诉讼。对此，国家应当予以鼓励、引导和规范。”[5]

　　3、检察机关

　　检察机关被很多学者认为是最恰当的诉讼主体。他们认为，我国宪法将检察机关定义为国家的法律监督机关，以保护国家、集体利益为职责，提起诉讼是检察机关实行法律监督的重要形式和手段。检察机关在诉讼中最突出、最主要的职责是代表国家、公众把被告人的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程以及裁判的结果进行监督。因而检察院从保护公共环境利益和制止不法行为的目的出发，可以运用公力救济的司法手段，代表国家为公共环境利益提起环境公诉，代表国家维护当前我国社会公共环境利益，保护受不法侵害时而无人过问、无法过问、无受害人提起诉讼的环境公益仍能获得积极、及时的司法救济。而检察机关近年来通过多种形式成功地提起、介入，有效维护了国家、社会环境公共利益的实例又充分证明检察机关进行环境公益诉讼之可行、必要。如2003年山东省乐陵市检察机关就对范某非法炼油污染环境提起了民事诉讼；同年，四川省阆中市检察机关就群发骨粉厂侵害环境一案提起了民事诉讼。检察机关的环境公益诉讼权可分为两种：一是环境民事公益诉讼权，由检察机关对破坏环境、污染环境的公民、法人及其他组织提起诉讼；二是环境行政公益诉讼权，由检察机关对环境行政部门的违法作为或不作为的行为提起行政诉讼。

　　4、环保部门

　　我国《环境保护法》第7条规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”作为国家的政策执行机关，环保部门是对环境保护工作实施统一监督管理的政府专门机构，它有责任、有义务对侵害国家利益、公共利益的环境污染和生态破坏行为提起公益诉讼，以保护环境公益。基于对环境侵权所涉及的科学不确定性问题的认识，需要环境保护方面的政策性判断，环保部门作为专门的政策执行机关无疑在要求采取预防性措施方面更具有专业性的判断。以专业性的制度，专门性的判断来解决专业性的纠纷，使环保部门成为最适格的诉讼主体。环保部门的优势在于其管理性和专业性上：一方面，他可以通过现场检查、取样、监测、保全证据等手段最及时、最直接地发现侵害行为和采集证据；另一方面，他享有的技术手段和监测工具又使他能够承担及时有效的诉讼举证责任。总之，环保部门作为国家特设机关提起诉讼是对环境侵权损害实施的有效救济。环保部门不仅可以依法对环境侵害人直接给予行政处罚，如警告、罚款、行政处分，使侵害环境公益的行为处于严密的监督和有效遏制下，维护社会环境公益；还可以在最大程度上保证起诉标准的统一公正，避免私人起诉可能产生的报复和滥诉弊端，实现诉讼的效率与效益。

　　但是，环保部门作为诉讼主体在具体实践情况中仍有待商讨之处。因为环保部门既是国家利益的代表者，同时又要维护私人利益，虽然二者利益整体上是一致的，但在处理国家公共利益与私人个体利益，当前利益与长远利益之间的利益冲突时，将会面临着各方利益的均衡和协调的矛盾。从经济学的角度来看，20世纪70年代发展起来的“俘虏理论”认为：随着时间的推移，监管机构将逐渐被部分被监管者所俘虏，当其越来越迁就一小部分被监管者利益时，就会越来越忽视社会公共利益。不幸的是，这种理论在我国的社会实践中得到印证。我国一些地方就存在环保部门受迫于地方政府施加的压力，无法对“为当地经济发展和财政收入做出贡献”的纳税大户企业的环境污染行为进行整治处理。同时，对于企业未超标排污的行为，即使产生环境污染或环境破坏的后果，环保部门因其法定监管的职能受到严格的限制，也不能随意进行查处或提起公益诉讼。所以，环保部门提起环境公益诉讼的主体资格仍待进一步的研究和规制。

　　因此，以上所述的四个主体行使环境公益诉讼权提起诉讼，并不是一定要“各自为政”，可以在制度的设计中使他们相互结合，互为保障。这种制度的构建可以借鉴国外的已有经验。如在加拿大，任何两个加拿大成年人有权联络请求环境部长调查可能的生态违法行为。环境部长必须无条件承诺接受调查请求，并调查所有理应考虑周全的事项，确定与所指控的违法行为有关的事实，提交调查结果给加拿大总检察长，由他决定是否应依法对指控的违法行为人提起诉讼。若环境部长未以合理的方式考虑调查申请，可申请司法审查。[6]

　　（三）扩大公益诉讼范围

　　正确界定环境公益诉讼的范围，是建立环境公益诉讼法律制度的前提。比较分析各国环境公益诉讼的案件范围，都较为宽泛，既涉及对民事主体提起的环境民事公益诉讼，又涉及对行政主体提起的环境行政公益诉讼，其中环境民事公益诉讼的范围一般限于民事主体损害环境公共利益的情形。环境行政公益诉讼则包括行政机关的不当作为、应作为而不作为及行为本身等损害环境公共利益的情形，这其中既有具体行政行为，又有抽象行政行为。为此，我国的环境公益诉讼范围不宜过窄，否则，不能起到环境公益诉讼维护环境公共利益的目的。但同时考虑到中国目前的司法资源实际状况，环境民事公益诉讼范围应主要限于行政机关根据依法行政原则不能直接干预的，损害环境公共利益的民事主体的行为。而环境行政公益诉讼范围则应适当拓宽，因为这是对环境公共利益构成损害的一个重要方面，而且一直没有有效的控制途径。笔者认为,可诉行政行为应包括以下几种:第一,行政机关不主动履行法定指责,损害环境公共利益而无人起诉的具体行政行为；第二,只有受益人而没有特定受害人的具体行政行为,如非法的行政许可,从而使得环境受到破坏,林木受到滥伐；第三,受害人为不特定多数人的具体行政行为；第四,抽象行政行为。

　　（四）环境公益诉讼中其他制度的设想

　　1、允许公民在损害事实发生前提起诉讼

　　环境公益诉讼具有显着的预防性。环境侵权的特殊性要求环境公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生。只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在性，亦可提起诉讼，由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护公民和公众的环境权益不受违法侵害行为的侵害，也有利于环境的保护和社会的发展进步。

　　2、环境公益诉讼的诉讼费用

　　作为一种新型的诉讼形式，环境公益诉讼涉及高深科技知识和方法的综合运用[7]，其所需费用远非经济能力微薄的人所能承受，而诉讼费用更是其中重要的一笔。由于我国诉讼费用的收取一般都采用原告预付的形式，一般来说，原告会不会提起诉讼的决定，多数情况是与诉讼所需费用相关。环境问题的特殊性意味着案件很有可能涉及数额惊人的损害赔偿，如果仍然根据诉讼标的确定诉讼费用的话，高昂的诉讼费用将成为原告提起环境公益诉讼的一大障碍，对环境公益的保护不利，所以诉讼费用问题的解决直接涉及能否正常启动环境公益诉讼。因此从维护环境公益的角度出发，对于环境公益诉讼案件，法院应当采取适当措施减少原告诉讼成本的支出，以此激励更多的人参与环境公益的保护。对此，笔者认为，环境公益诉讼的诉讼费用的收取应该充分考虑它的公益性，而不宜简单地参照其他诉讼的收费标准，更不能死守诉讼费用预付的法律规定。可喜的是，我国2006年开始使用的《诉讼费用收费办法》中已经注意到了对公益的特殊照顾，环境公益诉讼作为公益的一种，也应该享有这种待遇。在相关法规中对诉讼费用的分担作有利于原告的规定。缓交、按一定比例交甚至减交或免交都是解决问题的途径。检察院提起的环境公益诉讼，如果要承担必要的诉讼费用的，由国库支付。原告方是社会组织或公民的环境公益诉讼，原告败诉的，其诉讼费用可通过两种方式进行转嫁，一是提前参加诉讼费用保险；二是成立环境公益诉讼基金会，从每件胜诉的环境公益诉讼案件的罚金中提留一定比例作为环境公益诉讼基金，同时，基金会还可以接纳社会捐款作为基金来源[8]。环境公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可以向环境公益诉讼基金会申请公益诉讼费用，环境公益诉讼基金会在接到申请后通过对申请的审查，认为提起的是环境公益诉讼，并有相应的事实和理由，就可批准。总之，对原告预付诉讼费用的制度加以改进，适当减免环境公益诉讼中原告预付的诉讼费用，以保证环境公益诉讼程序的正常启动是我国建立环境公益必须解决的问题。

　　3、取消诉讼时效的限制

　　我国现行的三大诉讼体系之中关于诉讼时效的规定，均要求当事人必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失胜诉的权利。但在《民法通则》的有关司法解释中规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害时，不受诉讼时效期间的限制”。这一规定的法律精神明显是出于保护国家利益的需要。环境公益诉讼同样是为了保护国家利益和社会公共利益，也应不受诉讼时效的限制。然而《中华人民共和国环境保护法》却规定，因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年。实践中，环境侵害的潜伏期较长，且一般民众对某些污染物的特性及转化规律等问题缺乏了解，较难确定环境问题的真正原因以及加害人。环境侵权的复杂性、损害后果的渐进性和潜伏性决定了受害人完全有可能在20年内对自己受到的损害毫不知情。同时环境侵权的复杂性决定了在环境侵权中存在举证困难的问题。因此必须对我国相关法律中有关环境诉讼时效的规定加以修订，以适应环境特殊性的要求。所以，为了真正有效的保护环境维护公益，就应当取消环境公益诉讼的时效限制，更好的维护我们的环境权。

　　4、环境公益诉讼的举证责任

　　根据我国现有的诉讼法的规定，环境诉讼的举证责任适用举证责任倒置的原则，环境公益诉讼是环境诉讼的一种，应该也适用这一原则。但是，笔者认为应同时考虑到环境公益诉讼中各类型原告在举证责任能力方面的差异性以及公平问题。在我国,最高人民法院的司法解释虽然规定了环境污染损害赔偿案件实行被告举证的制度,但却没有规定举证的范围和原告是否还有一定的举证责任,从而使得被告感觉承担了太重的举证责任,而原告则忽视了对必要证据的收集。为解决这一问题,应明确规定原被告举证责任负担的范围,让被告对是否实施了排污行为、能否造成污染、排污行为与损害之间是否有因果关系、能否依法免责提供证据,让原告对损害的事实和损失的大小负举证责任。另外,应该逐渐设立一些有资质的环境鉴定机构为环境纠纷提供科学的判断依据,同时减轻我国环境行政部门的压力。因此应采用一种公平的方式来解决举证责任问题，而不是将所有的举证任务都转移给被告，单方面的加重被告的举证责任，增加它的经营风险。我国目前的环境法律制度中，唯一涉及环境纠纷证据效力的法律依据是1999年11月1日国家环局发布的《污染源监测管理办法》第15条的规定：“各级环境保护局所属环境监测站可以接受环境污染纠纷当事人的委托进行检测，并应及时向环境保护局报告。”除此之外,受害人就没有其他途径获取有力证据。所以，国家环保总局必须尽快指定专门的鉴定机构，将接受受害人的委托进行环境污染鉴定并提供报告规定为环境污染鉴定评估机构的法定义务，并通过对其资质和评估行为的规范管理，保证其能够向法院提供客观、公正的污染、损害的证据，以明确相关证据的证据效力。可喜的是，新修订的《固体废物污染环境防治法》已经有了类似规定：“固体废物污染环境的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，当事人可以委托环境监测机构提供监测数据。环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据。

　　5、建立专门的环境法庭

　　由于环境侵权具有长期性、隐蔽性、复杂性等特点，其损害结果既可能已经产生也可能要经过一段时间之后方可实际发生。这使得环境侵权案件成为一种不同于一般的民事、刑事和行政案件的新类型案件，具有专业性强、影响面广、取证困难、类型新颖等特点。因此，在司法实践中我们应该考虑将环境侵权案件从其他的案件中分离出来，就像知识产权案件一样，单独成立环境案件审判庭。同时根据建立环境审判庭的需要，人民法院可以有针对性地建立和培训一支拥有环境侵权案件专业水平和较高的整体素质的办案人员队伍，以保证环保案件办理的正确性和合理性。当然，要想建立完善而高效的专门环境法庭，还需要系统的理论支持和实践探索，需要法院、专家、学者等各方的共同努力。

　　6、环境公益诉讼和解制度的适用

　　环境公益诉讼的性质决定了作为环境公益诉讼的原告，维护的是国家和社会的公共环境权益而非个人的私益，其权利和义务都是特定的，因此他无权代表国家和公众擅自放弃、处分这部分权利，所以也就谈不上原被告双方在诉讼中相互协商、彼此妥协、达成和解的问题。故而环境公益诉讼中不应该有和解制度。但是，环境公益诉讼的公益性决定了环境公益诉讼的目的并不仅仅在于对个案中污染者的惩罚或者对某一受害者的补偿，而在于谋求对整个国家和社会环境公共利益的预防和保护，如果达成和解能够让污染者有更多的时间、精力和金钱致力于环境公益的保护和预防，和解未尝不可，毕竟我们的目的并不是将诉讼进行到底.因此，和解制度在环境公益诉讼中的适用应有严格的的限制，一切以有利于环境公益的保护为出发点。

　　7、环境公益诉讼的裁决

　　考虑到环境公益诉讼不仅针对已经发生的损害环境公益的案件更主要的是还涉及到对现在还未发生但如果不采取措施将来必然发生的环境危险的诉讼，所以在法院的判决中除了要有普通诉讼的内容外，笔者建议增加禁令判决这一新的判决形式,禁令判决是指法院做出的禁止行政主体实施某种违法行为的判决[9]。同时裁决中应包含普通诉讼未规定的惩罚性赔偿，当被告对原告的加害行为具有严重的暴力、恶意或者欺诈性质，或者属于任意的、轻率的、恶劣的行为时，法院可以判给原告超过实际财产损失的赔偿金。我国现行的环境法对污染者的处罚力度确实难以起到震慑效果，借助惩罚性赔偿，增加污染者排污行为的经济成本，能够在一定程度上弥补行政处罚力度的不足。法院生效判决的执行一直是我国司法中比较棘手的问题，基于环境公益诉讼的特殊性，笔者认为，环境公益诉讼的裁判的执行应该使用特别的执行程序——自动强制执行，即裁判生效后，只要义务人逾期拒不履行其法定义务，人民法院就可以主动采取措施强制执行，而不必经过胜诉方的申请，同样的，在这个过程中，如果败诉方有转移、隐匿资产或者其他减损自己赔付能力的任何行为，法院均可以提前采取财产保全措施，以加促使败诉方积极主动履行其义务。当然，执行费用由被执行人直接向人民法院支付。

　　8、防止滥用环境公益诉讼的对策

　　由于环境公益诉讼的原告不要求与本案有直接的利害关系，一般民众提起的环境公益诉讼实行举证责任倒置，原告事前不需要花费大量的精力收集证据，加上诉讼费用的收取上有优惠措施，这些都为滥诉开启了方便之门。同时提起环境公益诉讼的个人动机的复杂性，并不排除功利及追求新闻炒作及追求奖励的私利动机，这也加大了滥诉的可能性。笔者认为，我国可以建立行政处理前置程序以及实行滥用环境公益诉讼侵权责任制。设立行政先置程序，不妨在《环境保护法》和各个单项环境法规中设立专门条款规定环境公益诉讼。同时，让起诉人在提起诉讼前一定期限内通知主管该项公益事务的国家行政机关及相关当事人，行政机关在收到通知后必须在法定期限内对所诉事项做出决定，如果行政机关不采取相应的措施，起诉人可以选择以直接侵权人为被告提起环境民事公益诉讼或以行政机关为被告提起环境行政公益诉讼。如果对行政机关的处理决定不服可以向人民法院提起环境公益诉讼。这种先置程序对滥诉的提起具有一定的预防作用。实行滥用环境公益诉讼侵权责任制，我国可以在《环境保护法》和各个单项环境法规中作出明确的规定，比如起诉人没有合理理由故意或重大过失地实施环境公益诉讼行为，导致了被告人遭受了损害的后果，起诉人应为此承担相应的侵权责任。除承担消除影响、恢复名誉和赔礼道歉外，还应当赔偿受害人因此遭到的损失。通过滥用环境公益诉讼侵权责任制的建立，我们可以达到在鼓励民众提起环境公益诉讼的同时，又防止某些心怀不良动机的人利用环境公益诉讼达到不可告人的目的和草率地提起环境公益诉讼，从而避免对司法资源的浪费以及对经济、社会秩序的破坏。

　　9、环境公益诉讼适用的限制

　　一个法治国家,任何权利和利益的实现与保障的最后一道防线必然是司法救济,通过诉讼程序实现实体权利[10]。我国环境恶化的趋势不容乐观,环境公益诉讼着眼于环境公共利益维护和保全的目的,实现抑制和预防损害环境公益行为、增进鼓励环境公益行为的功能,对保护环境具有重要的意义。但环境公益问题本身是复杂的,涉及到专业知识和具体的管理机关,一方面宽泛的原告诉讼主体在行使诉权时,可能出于局部的利益而滥用诉权,另一方面,环境公益诉讼原告在诉讼中的处分权、和解权都直接关系到环境公共利益的实现。因此,对原告的诉权必须加以必要的限制，可以通过强制行政主管机关作为原告参加共同必要诉讼的方式来对原告的诉讼权利加以规制,以真正实现环境公共利益保护的立法目的。

　　作为一种理想的民主法治方式，环境公益诉讼制度是对现有司法资源的合理利用，它以其独具的开放性和民主性为公民充分参与国家环境事务的管理提供了新的途径，并且是预防环境侵害发生、防止环境损害扩大的有效手段。建立环境公益诉讼制度，首先源自我国环境救济的客观需要，是时代的要求，同时，我国现有的民主法制建设成果为这一制度的建立提供了现实的基础。但不可否认的是在构建这一制度中，还有许多的问题有待我们进一步的探讨，而且诉讼仅是诸多救济制度中的一种，要建设和维护我们的美好家园，单凭诉讼机制是远远不够的。为从根本上控制污染源头，尚需长期不懈的努力。尽管如此，我们仍然有理由相信，随着我国民主法制建设进程的稳步推进，“环境友好型社会”的战略目标必将实现，我国的环境公益诉讼制度也必将得以建立和完善。

　　结语

　　环境危机促使人们思考，法制的发展引导人们从根本上扭转了对环境权的消极观念，让这一新的权利类型在现实中得以有利的实施，可是，如果要将公民环境诉权进一步的完善起来，还必须注意把环境诉权的理论框架更好地与现实社会衔接起来。现实中，我们都清楚的知道，环境污染损害的是不特定大多数人的利益，众多的承受主体使得不利后果被稀释，单个公民不太愿意费力又费神的去对抗这一公共危害行为，大家都希望有人能够站出来勇敢地拼杀。因此，构建合理的环境公益诉讼制度就变得尤为重要了。

　　总之，在这个构建进程中我们要让公民环境诉权在现实中得以确实体现并以法律加以维护，还必须在加强公民对法律知识的认知，细化法律制度规则，实现环境法律文化的传播和对法律制度的确实监督等各方面作出长期坚实的努力。毋庸质疑的是环境公益诉讼制度可以从实践操作上具体解决环境公益损害纠纷，更能体现和确认环境公益的社会价值。从尊重和保障人权、构建和谐社会，落实科学发展观的高度来审视我国的环境保护法律制度，完善环境公益诉讼立法，建立环境公益诉讼制度，让更多的公民参与环境资源保护，才能真正促进社会经济的可持续发展。




【作者简介】
李文曾，单位为北京大学法学院。


【注释】
[1]邓一峰，《论我国环境公益诉讼之构建》，载于《法学》，2007年第3期。
[2]蒋毅，黄树标，《论环境权及其司法救济途径——兼谈我国环境公益诉讼制度的构建》，载于《环境科学与管理》，2006年第6期。
[3]陈岳琴、肖竹，《中国一个成功的环境公益诉讼案例——华清家园小区绿地环境公益诉讼研讨》，载于《中国律师》，2006年第6期。
[4]林旭菁：《环境公益诉讼若干问题的探讨》，载于《学术交流》，2006年7月号刊。
[5]郑冬渝、陈少红：《关于环境公益诉讼制度构建的思考》，载于《学术探索》2006年第6期。
[6]肖剑鸣：《比较环境法》，中国检察出版社2001年版第384页。
[7]齐树洁、郑贤宇，《构建我国公益诉讼制度的思考》，载于《河南省政法管理干部学院学报》2005年第1期。
[8]郝发辉、黄德林，《我国环境纠纷诉讼遇到的问题及建立环境诉讼制度的思考》，载于《资源节约型、环境友好型社会建设与环境资源法的热点问题研究——2006年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集（四）》,北京：中国法学会环境资源法学研究会，2006，1593。
[9]潘志伟，《环境侵权精神损害赔偿相关问题探讨》，载于《社会纵横》，2006年第9期。
[10]景才瑞，《论如何构建人地和谐的和谐社会》，载于《华中师范大学学报(自然科学版)》，2006年第4期。


【参考文献】
{1}陈泉生：《环境法原理，法律出版社1997年版。
{2}颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版。
{3}齐树洁、林建文主编：《环境纠纷解决机制研究》，厦门大学出版社2005年版。
{4}吕忠梅：《环境法视野》，中国政法大学出版社2000年版。
{5}肖剑鸣：《比较环境法》，中国检察出版社2001年版。
{6}韩志红、阮大强：《新型诉讼—经济公益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版。
{7}林旭菁：《环境公益诉讼若干问题的探讨》，《学术交流》2006年7月号。
{8}吴勇：《环境公诉探析》，《求索》2006年第11期。
{9}刘智敏,《环境公益诉讼权利基础浅析》，《法制与社会》2007年第1期。
{10}余艳清：《建立我国环境公益诉讼制度》，《福建金融管理干部学院学报》2005年第3期总第86期。
{11}崔臻峰、朱保建：《我国环境侵权诉讼的困境及出路探索》，《法制与社会》2007年第2期。
{12}王艳：《论建构我国环境公益诉讼制度的必要性》，《郑州经济管理干部学院学报》2006年第4期。
{13}李光禄、刘明明：《环境公益诉讼法律制度研究》，《重庆工商大学学报(社会科学版)》2006年第10期。
{14}尤晓、刘广明：《论环境公益诉讼法律机制的构建》，《兰州学刊》2007年第2期总第161期。
{15}陈晓凤：《中国环境在呻吟》，《中国社会导刊》2006年第2期。
{16}蒋毅，黄树标：《论环境权及其司法救济途径——兼谈我国环境公益诉讼制度的构建》，《环境科学与管理》2006年第6期。
{17}陈岳琴、肖竹：《中国一个成功的环境公益诉讼案例——华清家园小区绿地环境公益诉讼研讨》，《中国律师》2006年第5期。
{18}齐树洁、郑贤宇：《构建我国公益诉讼制度的思考》，《河南省政法管理干部学院学报》2005年第1期。
{19}潘志伟：《环境侵权精神损害赔偿相关问题探讨》，《社会纵横》2006年第9期
{20}邓一峰：《论我国环境公益诉讼之构建》，《法学》2007年第3期。
{21}黄学贤：《行政诉讼原告资格若干问题探讨》，《法学》2006年第8期。
{22}Capulet, Vindicating the Public Interest, supra note 1, at 519.
{23}Joseph Sax The“Public trust Doctrine”in Natural Resource Law：Effective Judicial Intervention，68Michigan Law Review，1970.