论食物权的宪法保障——以宪法文本为分析对象

【出处】《河北法学》2011年第7期
【摘要】食物权是人人享有的获得适足食物的人权，该项权利已经得到国际人权宪章的承认。食物权之所以受到宪法保障是由宪法的地位和使命，以及食物权对有尊严的生活以及民主所具有的价值所决定的。从宪法条文来看，各国宪法对食物权保障可以分为政策目标型、权利宣示型以及权利推定型三种类型，它们对食物权保障具有不同的结果。就中国而言，食物权并非宪法明确宣示的权利，不过从相关宪法条款中可以推定出食物权的存在。中国要加强食物权保障，最好在宪法第 45 条中规定包括食物权在内的适当生活水准权。
【关键词】食物权；政策目标；权利宣示；权利推定
【写作年份】2011年


【正文】

　　20世纪宪法发展的一个趋势是加强对经济社会文化权利的保障。20世纪以前的大多数宪法保护的权利只包括言论自由、宗教自由和住房神圣不可侵犯等，但是到了20世纪末和21世纪初，大多数国家的宪法都规定了获得食物和住房的权利{1}。尽管如此，仍然有人反对宪法保障食物权。近年来，随着全球粮价疯狂上涨，饥饿人口急剧增加[1]，食品安全事故频繁发生，食物权问题日益严峻。在这一背景之下，宪法食物权保障的制度设计是否有价值，国家该如何运用宪法来保障食物权的实现，就成了一个全球社会共同关注的问题。本文将分析食物权宪法保障的必要性，比较食物权宪法保障的几种模式，探讨中国如何加强食物权的宪法保障。

　　一、食物权宪法保障的法理基础

　　食物权是国际人权宪章中规定的人权。根据国际人权宪章的规定以及联合国经济社会文化权利委员会的解释，该项权利意味着人人有权获得适足食物，并且，“食物在数量和质量上都足以满足个人的饮食需要，无有害物质，并在某一文化中可以接受。此类食物能够以可持续地、不妨碍其他人权的享受的方式获取。”{2}由此可见，食物权不仅包括人们免于饥饿的权利，还包括获得适度营养的权利、食品安全的权利以及食物尊严的权利。

　　作为人人享有的获得充分食物的权利，食物权不仅应该受到国际人权公约的保障，作为国际人权宪章中规定的一项人权，也理应受到宪法的保障，这是食物权所具有的价值以及宪法的人权保障使命决定的，具体可以归结为以下几点：

　　第一，宪法的地位以及人权保障使命要求食物权应该获得宪法保护。宪法是一个国家的根本法，在一个国家的法律体系中无疑具有最高地位，因此对国家而言，大凡极端重要之事常常成为宪法规定的内容。尽管学者们的看法有一定差异，但是有一点几乎是不争之事实，即人民的权利常常被当做宪法的根本。“权利”是一种资源的制度化分配机制，也是一种重要的利益调整机制{3}。从社会契约论的视角来看，国家来源于人民权利的让渡，国家的目的以及正当性都在于权利的保障。因此，宪法作为治国安邦的总章程，作为人民与国家的总契约本身必须以权利保障作为自己的最高使命。正因如此，无产阶级革命家列宁也认为，“宪法是一张写满人民权利的纸。”1789年的法国宪法以人权宣言作为序言，该宣言明确指出，“凡是权利没有保障、权力没有制约的国家便没有宪法。”当今世界的绝大多数宪法都包含了关于权利的规定。在人权全球化的影响下，国家对国际人权公约的批准以及国家制定保障权利的法律，常常被视为落实权利的意愿指标{4}。因此，绝大多数国家立宪或修宪时都喜欢有意无意地参考和借鉴《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》以及《经济社会文化权利国际公约》的规定，把国际人权宪章中规定的人权纳入宪法权利体系中，使之成为本国宪法保障的基本权利，这一做法不仅有利于本国的人权保障，也有助于国家更好地履行国际法上的人权义务，提高国家在国际人权政治论坛上的地位。

　　第二，食物权是人维持有尊严生活的根基性权利。食物不仅是人生存的基本条件，也是人们谋求发展的前提。根据科学家们的测算，1位体重65公斤、年龄20到39岁的男子，他的临界能量需要大约是每天1800卡路里；而对于1位体重55公斤的女子，她的临界能量需要每天为1500卡，一个适度活动的人的能量需要则远远高于这个数字———男人每天3000卡，女人为每天2200卡{5}。可见，没有充分的食物，人们不仅无法维持基本的生存。其实，充分的食物不仅是人维持基本生存的需要，也是人维持有尊严的生活的基本需要。亚当·斯密曾经指出，一个不能穿着亚麻衬衫的人出入公众场合时会觉得不自在。同理，一个连自己或家人的食物都没法保障的人，很难会觉得自己过着有尊严的生活。正因如此，食物权是人生存和发展的根基性权利，它在人权体系中具有极其重要的地位。

　　第三，食物权有利于民主。民主是宪政的逻辑起点，民主的真谛在于公众的政治参与，没有公众的政治参与，民主只是徒有其表，其实质将是专制。当然，民主本身是有条件的，政治参与往往维持在正常生活的基础上。对于饥饿的选民而言，获取维持本人和家人生存的基本食物才是其第一要务，政治参与总是基本需要满足以后的事。对于那些长期食物匮乏的选民来说，民主只是一种昂贵的奢侈品，只是一种社会上层阶级维持自己优越地位的合法化工具。正因如此，保障人民的食物权，从一定程度上来说有利于提高人们政治参与的热情，也有利于实现真正的民主。

　　二、食物权宪法保障的现状与模式

　　(一)食物权宪法保障的现状及原因

　　正是看到食物权宪法保障的必要性，世界上许多国家的宪法包含了保障食物权的规定。世界粮农组织办公室曾经以全世界203部宪法为研究对象，将关于食物权的宪法规定进行了归类，并且统计了包含各类食物权规定的宪法数量。统计结果见下表{6}：

　　根据上表列举的每类规定的宪法总数和具体国家情况，我们发现全世界明确提及食物权的宪法并不多，并且这些国家基本上是发展中国家。相比而言，大多数国家宪法是通过适当生活水准权、社会保障权、有尊严生活的权利以及儿童权利等方式保障食物权，这些国家中既包含亚非拉的发展中国家，也有德国、法国、意大利和西班牙等发达的欧美国家。

　　上述现象存在多方面的原因。一个文化上的解释是有尊严的生活以及适当生活水准权，尤其是社会保障权比起食物权而言可能更容易被不同文化和政治意识形态的国家所接受，并且适当生活水准权与食物权的包容关系和社会保障权的交叉关系，使一些国家认为保障这些权利便足以保障食物权。

　　除了上述文化上的解释以外，美国哲学家唐纳利的“权利拥有悖论”以及亨利·舒的“威胁论”也可以从社会经济层面为上述规律提供部分解释。唐纳利认为，权利存在一个“拥有悖论”，只有当一个人不“拥有”某项权利的对象时，“拥有”该项权利最有价值。因此，只有当人权的实现遇到困难，人权才会引起人民的重视{7}。亨利·舒的“威胁论”认为，人权的确认往往是对一个时代面临的标准威胁的反应{8}。根据“权利拥有悖论”和“威胁论”，我们发现食物权之所以被广大发展中国家宣示为宪法权利或者国家政策目标，主要是因为这些国家食物权实现存在严重的障碍问题。越是发展中国家，贫困和饥饿的现象越加严重，其保护食物权的紧迫性越加明显。发达国家因为国民的平均生活水平相对较高，饥饿问题不甚严重，因而很少直接在宪法中提及食物权。

　　然而必须强调的是，唐纳利和亨利·舒的理论并不能完全从社会经济层面解释上述现象。因为，根据世界饥饿地图来看，尚有许多面临严重饥饿的国家没有在宪法中直接提及食物权，比如，印度这一世界上饥饿人口最多的国家就没有在宪法中直接规定食物权。那些面临严重饥饿问题的国家之所以没有在宪法中明确规定食物权，一个主要的原因是人权实现的另一个悖论。任何权利是有成本的，对于广大社会权利来说，通常越是社会权面临威胁的国家，越是没有足够的能力支付这一成本。正因如此，一些国家制宪者们尽管知道本国存在严重的饥饿现象，但是考虑到资源所限而没有在宪法中明确规定食物权。

　　(二)食物权宪法保障的模式

　　综合世界上不同国家宪法的食物权保障条文，我们发现食物权宪法保障的模式具有多样性。总体上来看，有以下三种模式：

　　1．作为政策目标或者政策原则的食物权

　　采取这一形式保障食物权的宪法比较多，比如印度宪法第47条规定：“国家有责任提高营养水平、生活水平、改善公共卫生……国家应将人民营养水平与生活水平之提高，以及公共卫生之改进，视为首要职责。”巴基斯坦宪法第38条第4款规定，国家应该“不分性别、种族、信仰、种姓，对因体弱、疾病或失业而长期或临时无法谋生的公民提供食品、衣服、住宅、教育和医疗救济等基本生活必需品。”埃塞俄比亚宪法第90条第1款规定，“每个埃塞俄比亚公民有权在国家资源允许的范围内得到食物和住房和清洁的饮水。”

　　这一类型的食物权宪法保障总体上有三个特点：首先，它们通常不是出现在专门的宪法权利章节中，而是出现在“国家政策目标”或者“国家政策原则”之类的章节中。比如，印度宪法关于食物权的规定在第四篇———“国家政策之指导原则”当中；巴基斯坦宪法关于食物权的规定在“政策原则”一章中；埃塞俄比亚宪法关于食物权的规定在第十章“国家政策目标”中。当前来看，世界上许多国家宪法经济社会文化权利与公民权利和政治权利区别对待，将公民权利和政治权利作为基本权利，将经济社会文化权利规定为政策目标，公民权利和政治权利才被当作需要立即实现的权利，但是经济社会文化权利作为政策目标只是政府应该努力实现的理想，其能否实现取决于国家可提供的资源。因此，印度等国宪法采取政策目标的方式保障食物权，不仅否决了食物权的宪法基本权地位，而且为国家不能有效保障食物权提供了宪法上的托辞。

　　其次，它们通常以客观性规范形式出现。德国宪法学家阿列克西曾经将社会权宪法规范分为主观性规范和客观性规范两大类型，他认为以授予主观权利为内容的规范属于主观性规范，以规定政府义务为内容的规范属于客观性规范{9}。从上面列举的印度、巴基斯坦以及埃塞俄比亚等国的宪法条文看来，这一类型的宪法保护基本上是以确立国家食物保障义务为中心，这一类型的宪法条款大多属于阿列克西所谓的“客观性规范”。

　　再次，在作为“政策目标”的食物权保障模式中，食物权通常不具有可诉性。比如印度宪法第37条规定，宪法第四篇所含条款不通过任何法院实施，但该篇所述原则，系治理全国家之根本，国家在制定法律时有贯彻此等原则之义务。除印度宪法以外，爱尔兰等国宪法中也有类似规定。宪法对政策目标规范可诉性的排除，无疑排除了食物权的可诉性，使食物权在该国成为不可诉的权利。

　　2．被宣示为宪法权利的食物权

　　与前述将食物权作为政策目标的形式不同的是，也有一些国家的宪法直接在宪法的权利章节中规定食物权。从相关的宪法条文来看，食物权被宣示为宪法权利时又具有两种形式：

　　第一种形式是食物权被宣示为基本权利，这类宪法具有基本权利章节或者专门的权利法案，并且其关于食物权的规定也位于基本权利章节中。比如，海地宪法在“基本权利”一章中规定，“国家承认让每个公民享有体面的住所、教育、食品和社会保障的权利”。(第22条)南非1996年宪法在“权利法案”一章中规定，“人人都有权获得充足的食物和水，国家必须采取合理的立法和其他措施，利用其可用资源逐步实现这一权利。”(第27节)圭亚那宪法“基本权利”一章中也规定，“凡是在圭亚那生活的人都有免于饥饿的权利”。第二种形式是承认食物权的权利地位，但是将包括食物权在内的其他经济社会文化权利划归为一个权利阵营，将广大自由权属于另一权利阵营。比如，苏里南宪法“经济社会文化权利”一章中规定，“国家应努力创造最好条件满足人们工作需要，使其能够获得食物、健康、教育、衣服、交通等。”(第24条)虽然经济社会文化权利在该宪法中没有被视为公民基本权利，并且该宪法中食物权条款的措辞与前述印度宪法和巴基斯坦宪法采用的政策目标形式并无二致，但是可以肯定的是，食物权在该宪法中已经成为宪法权利而不是政策目标。

　　与作为政策目标的食物权相比，作为宪法权利的食物权具有的一个最为明显的优势是可诉性。因为将食物权规定为政策目标的国家通常都排除了它的可诉性，但是当食物权被宣布为宪法权利时，只要这一国家具有专门的违宪审查机构，一旦食物权被侵害时，食物权的宪法诉讼在理论上便应该是可能的，实践当中也已经有一些国家处理过此类违宪审查诉讼。

　　3．作为宪法推定权利的食物权

　　张文显先生指出，权利存在四种形态：应有权利、法律权利、习惯权利和现实权利{10}。郭道晖先生以权利的形态划分为基础，指出法律不可能穷尽一切潜在的权利，除法律明确宣示的权利以外，尚有法律默示的权利、法律漏列的权利、法律为预测到的新生权利等，“权利推定是以法律明示的权利或者与之相关的法律原则、立法宗旨为依据，推定出默示权利及其他应有权利的存在并确认其合法性的过程。”{11}德国学者阿列克西在分析基本权规范的同时，也指出存在一种根据宪法基本权规定而派生出来的规范，这些衍生规范如果能够通过正确的基本权论证，从宪法明文规定的基本权规范推衍得出时，便可视为有效的基本权规范{12}。

　　根据郭道晖先生的权利推定理论以及阿列克西的衍生的基本权规范理论，我们可以根据宪法其他基本权推出食物权的存在，使食物权成为一种衍生的宪法权利。比如，当前世界上许多国家的宪法中规定了生存权、生命权以及有尊严生活的权利等，鉴于食物与实现这些权利的紧密联系，我们完全可以推断出食物权是这些宪法权利所衍生的宪法权利。迄今为止，这一推理方法已经被印度法院的司法审查所采用[2]。

　　三、中国食物权宪法保障的现状与展望

　　中国虽然已经基本解决温饱问题，但是我们也不能得出中国不存在适足食物权问题的结论。人权保障是一个永无止境的任务，在当今世界上，没有哪个国家不存在人权问题。当前来看，中国食物权保障虽然取得了巨大成就，但是正如联合国食物权特别报告员德·舒特先生指出，中国在食物权保障上仍然面临一些挑战，这些挑战包括改善农村农民和农民工的生活条件，进一步保障土地的所有权和获取土地的权利，朝着更可持续农业的过渡，以及解决营养和食品安全等领域存在的问题{13}。事实上，中国政府已经觉察到这些问题，并且针对这些问题采取了大量措施，并制定和完善了相关法律。在粮食保障方面，《农业法》等法律中包含了有关粮食安全的规定；在食品安全方面，2009年国家通过的《食品安全法》比过去的《食品卫生法》有了较大进步，2011年通过的刑法修正案(八)不仅降低了食品安全领域的入罪门槛，而且取消了原来对罚金刑的额度限制，同时还在第408条规定了负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员滥用职权以及玩忽职守的犯罪[3]。无疑，上述这些立法对于食物权的保障具有重要意义。

　　在宪法层面，中国宪法中也存在与食物权保障相关的条款。从宪法文本来看，中国现行宪法与食物权有关的条款有以下三条：首先，宪法第33条中规定了“国家尊重和保障人权”。该条款既是人权概括条款，也是宪法的基本原则。其次，宪法第14条要求国家“逐步改善人民的物质生活和文化生活”并“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。再次，宪法第45条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。

　　综合上述三个条文，我们发现食物权在中国并非宪法明示的权利。因为，宪法第33条只是关于人权原则的一般规定，并没有直接提及食物权。宪法第14条本身只是宪法总纲中的条文，其立法的根本意图在于确立国家的政策目标。虽然该条的贯彻和落实可以达到保护食物权之功效，但是它绝不等于对食物权的明确授权。宪法第45条与食物权最为接近，但是该条内容已经表明，它规定的是物质帮助权而非食物权。虽然，获得物质帮助是实现食物权的一种途径，并且两者在内容上有一定交叉，但是食物权的内容不完全等同于物质帮助，除了吃饱以外，还有食品安全层面和食物尊严层面的食物权。并且，物质帮助权的主体与食物权也存在显著的差别。物质帮助权的主体是年老、疾病或者丧失劳动能力的公民，而食物权的主体是每一个人。根据宪法物质帮助权的规定，非年老、疾病或者丧失劳动能力的人显然不在获得物质帮助的主体的范围之内，其他需要帮助的贫困人口以及灾民都不在其列。由上可见，中国现行宪法虽然有一些间接保障食物权的条款，但是食物权并非一项宪法明示的权利，食物权还只能从其他宪法条款中推定出来。

　　虽然当前中国宪法的食物权推定式模式也可以达到宪法权利保障的功效，但是比起宪法直接宣示食物权来说仍然存在一定不足。对于不熟谙权利推定的普通老百姓来说，宪法权利只是直接宣示的权利而已。并且，宪法权利的推定与违宪审查机制以及能动的司法机关紧密相关，但是在当前中国，宪法能否进入诉讼领域在理论上还是一个争议不断的问题[4]，实践当中法院做法也不尽一致[5]。

　　正是由于食物权的权利推定模式存在的不足，笔者认为中国应该完善宪法中关于食物权的规定，将食物权确立为一项宪法权利。在具体操作层面上，可以考虑将宪法第45条第1款的内容修改为适当生活水准权，规定人人有权维持适当生活水准，有权获得适足的食物、衣服和住房等。这样的做法不仅可以将原有的物质帮助权涵盖在内，又可以将党和政府再三强调的、并且一直被全人类所推崇的“有尊严的生活”的理念运送到宪法条文中。当然，对于宪法权利来说，仅仅有宪法权利的宣示还远远不够，更加重要的是要建立起一个行之有效的违宪审查机制，由某一权威机构对立法与行政机关侵犯宪法权利的行为进行审查，否则宪法权利乃至宪法本身只能被放逐在神坛上，也不能切切实实地走进人们生活。




【作者简介】

宁立标，法学博士，贵州大学法学院副教授，贵州大学人口社会法制中心研究人员，研究方向：法理学和宪法学。




【注释】
[1]2010年3月16日，联合国秘书长潘基文在其向联大提交的报告中指出，过去15年来全球饥饿人数一直在增加，全世界饥饿人口从1990年至1992年的8．42亿人增加到2009年的10．2亿人，达到历史最高水平。此外，还有129万名儿童体重不足，近200万名5岁以下儿童发育不良。参见潘基文:《履行诺言:促进到2015年实现千年发展目标商定行动议程的前瞻性审查》，A/64/665，para．12．
[2]比如，1989年印度最高法院就在其处理的KishenPattnayak＆Anotherv．StateofOrissa案中首次承认了食物权。在1990年的作出的Shantistar建筑工人诉NarayanKhimalalTotame案件的判决中，最高法院又指出，“人的基本需求传统上被认为包括三个:食物、衣服和住房。生命权在任何文明社会都受保障，这就包括食物权，穿衣权以及体面的环境和合理的住所的权利”。见ShantistarBuildersvsNarayanKhimalalTotame，AppealNo．2598/1989(1990．01．31)，para．9．;PaschimBangalKhetMazdoorSamityv．StateofW．Bengal(1996)4SCC37．
[3]比如，刑法第143条和第144条原来设立的罚金的限度为50%到2倍，刑法修正案只规定了罚金刑，没有规定幅度，这意味着罚金可以超过2倍。至于入罪条件，修正案将第143条和第144条原来把对“人体健康造成严重危害”后增加了“其他严重情节”，将“致人死亡或者对人体健康造成特别严重危害的”改为“致人死亡或者有其他特别严重情节的”，显然修正案(八)对情节的强调，比单纯强调身体危害这一结果更有利于防止脱罪。
[4]关于中国宪法能否进入司法程序的问题，学界一直众说纷纭，争议不断。王磊等学者在齐玉苓案后提出了宪法司法化的观点，童志伟教授认为宪法第126条中“人民法院依照法律独立审判”中的法律一词不包括宪法在内。关于这一问题的分析可参考童之伟:《法院“依照法律”规定行使审判权释论———以我国法院与宪法之关系为重点的考察》，载《中国法学》，2009年第6期;陈弘毅:《齐案“批复”的废止与“宪法司法化”和法院援引宪法问题》，载《法学》，2009年第3期第11－14页。
[5]司法实践中既有在判决中引用宪法的案例，典型案件如齐玉苓案;也有坚持宪法不能成为判案依据的案例，比如发生在北京的王春立选举权案件。


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