宪法文本中“公共利益”的规范分析

　　内容摘要：在现代法治社会中公共利益与个人利益之间始终存在着一定的张力，如何在两者的冲突中寻求合理的平衡，实现国家、社会与个人共同利益是宪法学研究的重要课题。公共利益价值的合理认定首先应回归到宪法文本，从文本的角度提供解释公共利益的价值基础、基本原则与具体规则，使公共利益的实现获得宪法基础，避免对公共利益理解上的随意性与主观性。

　　关键词：宪法，公共利益，宪法文本，宪法价值

　　一、宪法文本中公共利益的表述

　　在各国的宪法文本和学术研究中，对公共利益的表述是不尽相同的。如经常出现的表述有“公共利益”、“公共福祉”、“公共福利”、“公共安全”、“社会公共利益”、“公共政策”、“国家利益”等。如韩国宪法第37条规定：“国民的一切自由和权利，只有在需要保障国家安全、维持秩序及维护公共福利的情况下，由法律进行限制。即使在法律进行限制的情况下，仍不得损害自由和权利的本质内容”。尼泊尔宪法第17条规定，为了公共的利益，可以制定法律对本章规定的基本权利的行使加以限制或控制。日本国宪法第29条规定：“财产权不得侵犯，财产权内容应符合公共福利”。泰国宪法第34条规定，人人享有言论、著作、出版和宣传的自由，只有根据维护安全的需要，保护他人的自由权利、荣誉和声誉，或为维护社会秩序或人民的优良道德，或为了防止人民在精神或健康方面的堕落而制定的专门法律规定，才能限制上述自由。印度宪法第31条在规定财产权的宪法界限时使用了“公共利益”概念，规定：“国家出于公共利益或为使财产得到适善管理，在一定期限内接管财产的管理权”。德国宪法第14条同时使用了“社会福利”和“公共利益”概念，第14条第2款规定：财产应负义务，财产的使用也应为社会福利服务。第3款规定：——这种赔偿取决于建立公共利益和有关人的利益之间的公正平衡。2004年颁布的阿富汗宪法第40条规定：个人财产之获得不得损害公共利益——。

　　在我国的宪法文本中公共利益是比较固定的词汇。1954年宪法文本中三个条文直接涉及公共利益问题。第10条第3款规定：国家禁止资本家的危害公共利益，扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划的一切非法行动。第13条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。第14条规定：国家禁止任何人利用私有财产破坏公共利益。在1954年宪法中还出现了“公共秩序”、社会公德等词汇。1975年宪法第8条规定：社会主义的公共财产不可侵犯。国家保证社会主义经济的巩固和发展，禁止任何人利用任何手段，破坏社会主义经济和公共利益。1978年宪法第8条采用了“公共财产”和公共利益的概念，规定“社会主义的公共财产不可侵犯”，并在8条第2款中规定：国家禁止任何人利用任何手段，扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划，侵吞、挥霍国家和集体的财产，危害公共利益。1982年宪法以不同条文表述了公共利益。第10条规定，“国家为了公共利益，可依照法律规定，对土地实行征用”，宪法修正案第22条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。同时在宪法第28条中使用“社会秩序”、第40条中使用“国家安全”、第51条使用“国家的、社会的、集体的利益”（国家利益、社会利益和集体利益）、第54条使用“祖国的安全、荣誉和利益的行为”，宪法修正案第20条中采用“公共利益”的表述方法。

　　从上述列举的一些国家宪法文本对公共利益的表述中，可以发现以下特点：一是公共利益表述方式的多样性，其词汇反映了本国宪法的历史传统与现实制度的需要；二是同一种宪法文本中同时使用不同的概念表述公共利益的内涵，文本的形式意义与实质意义之间存在一定的矛盾；三是各国通常在规定基本权利限制界限时作为一项原则来使用公共利益概念；四是宪法文本中出现的公共利益是不确定的概念表述，它既表述一种价值形态，同时也描述一种事实状态，经常成为社会矛盾的焦点[2].由于宪法文本中的公共利益概念存在不确定性，容易在国家、社会与个人之间形成利益冲突与矛盾，特别是限制公民基本权利时，其标准缺乏统一性、明确性与具体性，容易侵犯社会个体的合法利益。因此，在比较宪法文本的公共利益表述方式后，我们有必要对其宪法内涵、判断标准与程序等问题进行探讨。

　　二、宪法文本中公共利益内涵的分析

　　如何理解和解释宪法文本中的公共利益是宪法理论与实践中遇到的重要问题，它既是解释学的命题，同时也是宪法实践中的课题。分析宪法文本中公共利益的方法或途径主要有：通过宪法解释阐明文本中公共利益的含义；通过学术界对公共利益的研究，确定公共利益的学术内涵；通过宪法法院或普通法院的判决寻找对公共利益进行判断的方法或内涵；通过普通法律规定的有关公共利益的内容，对宪法规定的公共利益进行价值分析等。

　　公共利益是社会生活中使用频率最高的概念之一，内容十分丰富。根据《牛津高级英汉双解词典》的解释，公共利益是指“公众的、与公众有关的或为公众的、公用的利益。在英美法系和大陆法系国家中对公共利益的理解也有所不同。在英美法系中，公共利益也称之为公共政策（public policy），主要指”被立法机关或法院视为与整个国家和社会根本有关的原则和标准，该原则要求将一般公共利益（general public interest）与社会福祉（good of community）纳入考虑的范围，从而可以使法院有理由拒绝承认当事人某些交易或其他行为的法律效力。[3]作为一种表述方法，英美法系国家还有“公共利益法律”的概念，它指“对民法权、济贫法、环保法、医疗保障法等涉及社会公众利益的法律的总称。按照这种解释，依公共政策原则可以对当事人的契约自由或私人交易进行限制，并对实施任何可能给一般公共利益造成损害的行为设定必要的界限。在大陆法系国家，与”公共政策“相关的概念是公共秩序，也称公序良俗。但公共政策与公共利益是否是相同的概念，学者们的观点是不同的。其实，两者之间也存在如何价值转换的问题，如政策与利益之间并非处于内涵上的对应性，政策有具体的表达方式，而利益的表达是不确定的，它所追求的仍然是一个公众共同的需求。

　　日本学者在解释日本宪法第13条时提出了不同的解释方法与理论，如有的学者认为，第13条的规定提供了权利制约的根据；也有学者认为，它是一种训示性的规定，即只要是不违反公共福利，基本人权受到最大限度的尊重。根据日本学术界的基本观点，公共利益（或公共福利）应是个人利益之集合，它是调整人权相互间冲突的实质性公平原理。公共福利又分自由国家的公共福利与社会国家的公共福利，前者指从尊重个人平等的立场，公平地分配和保障人权的原理，而后者是指以限制经济活动和财产权为内容的权利分配原理。[4]韩国宪法法院在宪法裁判中，根据不同的宪法案件，对公共利益（公共福利）进行了宪法解释，比较合理地解决了人们在利益关系中发生的各种纠纷。如在道路交通法和刑法中规定的死刑合宪性问题的判断中，宪法法院认为，维护社会秩序是指为了共同体的和平，在个人或集团之间建立和谐生活的规则[5].在1996年的宪法法院判决中，对公共福利概念进行了严格的解释，认为：公共福利比国家安全和维护秩序具有更抽象和开放的功能。公共福利在经济秩序中得到了具体化。均衡的国民经济的发展、合理的所得分配原则、市场的调整与滥用经济力的防止、实现经济民主化、防止地区之间的差别、消费者保护等宪法的经济课题是“公益”概念的具体化。公益并不仅表现在宪法文本上，它具有广泛的价值体系，为了国民的社会保障，依公共福利的需要限制财产权行使存在着正当性。从宪法法院判决中可以看出，公共福利是实现宪法经济正义的重要条件与表现，是一种开放性的概念体系。

　　在我国，有关公共利益的讨论主要围绕概念表述与具体构成而展开，已取得了一定的研究成果。我国的宪法文本中，同时出现了相互联系的概念，如公共利益、国家利益、祖国利益、社会利益与集体利益等。由于迄今为止没有启动宪法解释制度，对公共利益的确切含义公众还没有取得普遍的共识。对文本中的公共利益的理解也是不同的，如有学者认为“在我国，一般社会公共利益主要包括两大类，即公共秩序和公共道德两个方面。[6]在《民法通则》和《合同法》中出现的”社会公共利益“的概念，在其内涵上与公共利益有一定的价值联系，但表述方式是不同的，如社会公共利益更侧重于秩序的价值，而公共利益更侧重于个体与公共生活之间的联系。为了说明公共利益与政治生活之间存在的价值联系，有学者将公共利益分为四个层面：一是最基础的层面，应该是共同体的生产力发展；二是公共利益就是每个社会成员都有可能受益的公共物品的生产，包括公共安全、公共秩序、公共卫生等；三是社会每个成员正当权利和自由的保障；四是合理化的公共制度。[7]这种分类比较全面地概括了不同领域公共利益的意义，有助于对公共利益进行类型化分析，但可能存在的问题是公共利益分析上的价值与事实关系的合理把握，特别是围绕公共利益出现争议时，很难确定具体的标准。与宪法文本上的含义比较接近的内容是第三和第四种意义，即公共利益以保障社会成员利益为基本出发点，并通过制度的建立实现公共利益。从某种意义上，”创造政治制度的能力，也就是创造公共利益的能力“[8].

　　我国宪法文本中的公共利益大体上具有如下含义：（1）公共利益是社会共同体的基础，是社会各种利益的整合，反映宪法共同体价值体系的基本要求。因此，公共利益作为社会分工的产物，实际上承担着为社会提供规则的任务；（2）我国宪法文本中的公共利益强调了国家作为公共利益维护者的功能。从1954年宪法开始，所有规定公共利益的文本中以国家为实施公共利益的主体，确立了国家的地位；（3）在公共利益的内容上，文本中的公共利益以公共秩序或社会秩序为基本价值趋向，突出了公共利益的工具性价值；（4）文本中的公共利益、社会利益与国家利益是有区别的。国家利益是特定的概念，在汉语中有双重含义，即以国际政治范畴中以民族整体利益为内容的国家利益和国内政治意义上的国家利益，指政府所代表的全国性利益[9].从性质上讲，国家利益主要是以国家为主体而享有的利益，而公共利益主要是由社会成员享有的实际利益，享有利益的主体是不同的。[10]公共利益与社会利益之间的界限主要在于“社会利益具有功利性与排他性”，社会利益不一定代表公共利益的要求。（5）我国宪法文本中的公共利益与民法、合同法等法律中的“社会公共利益”是不同层面的概念，普通法律上的“社会公共利益”应以宪法的规定为基础，受其价值的制约，不能任意扩大公共利益的范围。公共利益既是解决公益与私益之间冲突的依据，同时也是社会基本价值的 “指导原则”，起着价值示范作用。

　　三、公共利益的判断标准与原则

　　由于宪法规范本身的高度概括性与开放性，对何种情形属于公共利益问题宪法文本不可能作出具体或者确定的标准。公共利益是基于宪法共同体价值而确定的价值标准，是社会成员物质和精神需要的综合体，体现了社会、国家与个人之间的利益关系。宪法是判断公共利益的基本依据，应从文本出发具体分析公共利益的内涵与原则。亨廷顿对研究和判断公共利益提出了三种方法：一是把公共利益等同于某些抽象的、重要的、理想化的价值和规范；二是把公共利益看作某个特定群体（阶级）或者多数人的利益；三是把公共利益视为个人之间或群体之间竞争的结果。[11]在公共利益的判断中最核心的问题是明确判断公共利益的主体与具体程序的设定，即由谁通过何种程序具体判断公共利益。作者认为，在我国宪法文本上，判断公共利益的合理性时需要关注如下几种因素。

　　公共利益具有“公益性”。公共利益不是个人利益的简单集合，也不是多数人利益在数量上的直接体现，它是社会共同的、整体的、综合性和理性的利益。凡是被纳入到公共利益范畴体系内部的利益是个体利益高度概括化的体现。因此，判断公共利益内涵时，不应仅仅考虑个体利益的正当需求，应在不同利益格局中选择利益综合体，维护公共社会的价值体系。

　　公共利益具有“个体性”。公共利益的价值理念是个人尊严的保护。现代国家宪法中普遍建立了公共利益与个人利益互相转化的机制，从个体价值的维护中不断获得正当性的基础。公共利益源于个体利益，同时为个体利益的实现服务。自第二次世界大战后，各国赋予公共利益更多的个体理性的因素，以防止“公共性”脱离个体的正当利益。在这种意义上，公共利益应当是社会共同发展的理念与“价值规则”。

　　公共利益具有“目标性”。在法治国家的发展过程中，公益与私益之间的冲突是不可避免的，社会需要提供实现整体利益的规则或目标。实现公共利益的方式是不同的，如在政府主导的社会中，公共利益往往偏重于国家利益，对利益的评价与选择上，以政府的思考为基本依据。在个体权利保护为中心的社会中，公共利益应满足个体权利与自由的基本要求，强调了公共利益与个体利益之间的联系。为了突出公共利益的目标性，有的学者区分了自由国家公共利益与社会国家公共利益，并为自由权与社会权设计了不同的实现形式。

　　公共利益具有“合理性”。无论是个体利益，还是公众共同的利益，利益的选择应在合理范围内进行，以合理性为基本条件。这种合理性的基本要求是：个体利益本身的合理性；个体利益向公共利益转化程序的合理性；个体和公共利益相互转化的合理性；公共利益评价体系的合理性等。

　　公共利益具有“制约性”。公共利益对公共权力的滥用能够发挥制约的功能，以保持权利与权力之间的合理的平衡关系。如前所述，公共利益的价值基础是个体利益的保护，合理的公共利益为社会提供公平的社会价值体系，增进社会成员的政治与社会事务的参与，形成大家对社会基本价值体系的共识。确立公共利益存在的合理界限本身就是对可能出现的公权力滥用的一种制约。

　　公共利益具有“补偿性”。依据公共利益所进行的任何限制，必须基于合理的理由与基础，在依法征收或征用后必须给予合理的补偿，以保护个体权利不应限制行为而受到实质性的损害。

　　当然，在公共利益的判断中，我们还需要充分考虑公共利益的历史性、基础性与道德性，“使设定的公共利益应当符合社会道德和社会公理的原则”[12].

　　四、公共利益与基本权利限制的界限

　　立宪主义在人权领域中的实现，经常遇到的一个难题是人权的保障与限制的界限问题。从人权与立宪主义关系看，人权保障已成为立宪主义的重要内容。我们通常所说的合理界限是指对人权限制要有一个恰当的度，既要保护社会和国家利益，又要保护个体人权，更要防止以限制为借口取消或减少人权活动的范围与类型。公共利益是限制人权的总体依据，但公共利益在不同国家中又表现出不同的特点，每一个国家根据本国的历史与文化特点，确定利益的具体内涵与标准。

　　值得注意的问题是，即使以公共利益为依据而进行的限制也需要满足一定的条件，以保证公共利益的真实性。这种限制实际上是对公共利益内容的进一步检验，以防止公共利益与个体利益之间的冲突发展为社会整体性的危机。一般意义上讲，以公共利益名义进行的限制，要具备实质要件、形式要件和程序上的限制。实质要件是指遵循宪法规定的限制基本权利的依据。形式要件是“通过法律的限制”，即基本权利的限制只能采用法律的形式。在宪法文本中出现的法律用语中，作为限制基本权利依据的法律应具有明确性与一般性。在我国，限制基本权利的法律应当是形式意义上的法律，即必须是全国人大和常委会制定并颁布的，否则缺少评价公共利益的形式条件。在符合实质和形式要件的前提下，还要满足方法和程序上的要求，如采用信赖保护、法律规定的明确性等条件。

　　在限制基本权利的时候，需要严格遵循比例原则，进行利益衡量，以确保宪法维护公共利益与保障人权的价值能够得到实现。具体而言包含以下三个方面的内容：第一，采取的方法应有助于目的达成，这在学理上被称为“合目的性”或“适当性”原则；第二，有多种同样能达成目的的方法时，应选择对公民权益损害最少的方法，这在学理上被称为“必要性”原则；第三，采取的方法所造成的损害不得与想要达成目的的利益显失均衡，这在学理上被称为“合比例”或“狭义的比例原则”。比例原则具有宪法位阶，能对立法、行政和司法活动进行直接约束，能作为宪法解释、司法审查的标准而适用。它对于控制国家权力行使目的的正当合理、手段与目的之间的适当链接、收益与成本之间的比例均衡等都具有重要作用。

　　我国宪法当中有不少地方都包含了比例原则的要求。如宪法修正案第20条第3款和宪法修正案第22条规定了征收、征用的合目的性原则。宪法修正案第14条规定，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。” 这里的规定符合比例的要求。第51条规定，“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”这里对限制基本权利作出了总的要求，即只能基于维护公共利益和其他人的基本权利的目的而限制基本权利。国家在制定法律时，应遵守比例原则的要求，对限制基本权利的目的性、必要性和比例性进行综合评价。在具体适用法律时，亦须遵循比例原则的要求，合理裁量各种限制措施。限制基本权利的目的只能在于维护公共利益，限制到何种程度要视客观情况而定，不得过度地限制甚至剥夺基本权利的行使。当然，这里所讲的公共利益应当是具有正当性的公共利益，对抽象的公共利益应进行具体的判断，提供公民评价公共利益的权利与程序的保障。为限制基本权利所采取措施的收益不能与公民所受损失显失均衡。

　　为了解决现实生活中出现的公共利益的不确定性，需要在宪法文本的范围内，合理地寻找各种利益相互协调的机制，既强化公共利益正当性，又要强化对个人利益的保护力度，使两者在协调中发展。为此，需要进一步建立和完善的制度有：积极发挥宪法解释功能，使公共利益具有更明确的内涵；严格区分宪法文本上的公共利益与普通法律规定的公共利益之间的价值关系；通过宪法解释、法律解释，不断细化公共利益的内容，建立公共利益类型化制度；扩大公众参与公共利益形成过程的途径，使公众利益获得社会的基础；把宪法上的公共利益理念贯彻到社会生活的各个领域，建立评价公共利益的统一体系等。

　　注释：

　　[1] 作者系中国人民大学法学院教授、法学博士

　　[2] 近年来在我国社会生活中发生的公权与私权的冲突与公共利益的不确定性有着密切的关系。当个体与国家之间发生利益冲突时，我们的法律体系习惯于站在公权的角度维护其正当性，而对作为公共利益价值源泉的个人利益往往缺乏必要的关怀。由于在现实生活中借公共利益侵犯公民个人利益的现象比较严重，有些公民缺乏对公共利益的认同，甚至存在一种抵制公共利益的情绪。因此，需要通过理论研究和知识的普及，使公共利益与私人利益之间建立良性的互动关系，以保持社会的和谐发展。

　　[3] 《元照英美法词典》，法律出版社2003年版，第1117页。

　　[4] 日本最高法院在解释公共福利概念时，没有采用观念的解释方法，而用根据个案具体判断的方法，强调人权的行使应遵循公共福利的内在界限。

　　[5] 宪法法院1990年8月27日判决。

　　[6] 胡康生主编《中华人民共和国合同法释义》，中国法制出版社1999年版，第92页。

　　[7] 马德普：“公共利益、政治制度与政治文明”，载《教学与研究》（京），2004年8期

　　[8] [美]亨廷顿：变革社会中的政治秩序，华夏出版社1988年版，第25页。

　　[9] 阎学通：《中国国家利益分析》，天津人民出版社1996年版，第4页。

　　[10]从解释学的角度看，宪法文本中“国家”地位的实证分析是非常重要的问题。作者认为，我国宪法文本中国家有不同的表现形式与功能。在“国家为了公共利益的需要- ——”条款中出现的“国家”并不是抽象意义上的存在体，它首先指的是国家机关，特别是指政府的功能。为了明确国家在宪法文本中的含义，印度宪法第 12条对国家一词专门做了解释，规定：本篇所称的“国家”一词，除文义中需另作解释外，包括印度政府与议会、各邦政府与邦议会在印度领土内或在印度政府管辖下一切地方当局或其他机构。

　　[11]《变革社会中的政治秩序》，第24页。

　　[12]陈宏光、曹达全：“宪政视野中的公共利益”，载《21世纪中国宪法与行政法发展暨研究生培养学术研讨会“，苏州大学王健法学院（2004年11月）。

　　中国人民大学法学院·韩大元