三十年新闻立法历程与思考

【出处】《炎黄春秋》2012年第2期
【关键词】三十年；新闻；立法历程；思考
【写作年份】2012年


【正文】

　　一、改革开放以来新闻立法工作的历程

　　基于对“文革”的反思和对国外新闻法治的借鉴，新闻改革和新闻立法的呼声首先在新闻界响起。1980年五届全国人大三次会议、全国政协五届三次会议期间，来自新闻界的一些代表和委员就制定新闻出版法和保障公民言论、出版自由等问题发言，这些发言发表于当时的报刊上。在1983年召开的六届全国人大一次会议上，一些人大代表正式提交议案，“建议在条件成熟时制定中华人民共和国新闻法”。鉴于制定新闻法、保障新闻自由的呼声日高，1984年1月3日，中宣部新闻局就共同商议得出的意见，提出《关于着手制定新闻法的请示报告》，报告对立法的具体操作提出了一些建议。中共中央书记处的有关领导人和全国人大常委会委员长都很快批示同意这个报告。

　　1984年5月，首都新闻学会召开理事会，宣布成立由全国人大教科文卫委员会同中国社会科学院新闻研究所共同组织的“新闻法研究室”。研究室开始出版不定期的内部刊物《新闻法通讯》，并且广泛地征求意见和搜集材料。1985年新闻法草案起草工作开始启动。

　　新闻法起草工作一开始，新闻法研究室组织的有关新闻法的一些讨论和形成的一些意见，如新闻法的指导思想、新闻法的适用对象和范围、报刊创办、新闻检查制度等。同时，新闻法的起草也引起了有关方面的关注，出现一些意见分歧。

　　新闻法研究室于1985年开始起草，经两次修改补充，拟出《中华人民共和国新闻法（草案）》第三稿。1986年11月，上海的新闻法起草小组拿出过《上海市关于新闻工作的若干规定》（征求意见稿）。1987年初，国家新闻出版署成立，中央确定由新闻出版署负责“起草关于新闻、出版的法律、法令和规章制度”。从此，人大教科文卫委员会对新闻立法只进行研究，不负责起草，新闻法研究室起草新闻法的使命到此结束。半年以后，新闻出版署于1987年7月将一份《中华人民共和国新闻出版法》（送审稿），送到国务院请求审查。1989年1月，新闻出版署拿出《新闻法》和《出版法》两个新草案。至此，作为上世纪80年代中国新闻立法工作成果结晶的三个新闻法草案面世。

　　1989年“六四”事件后，中央也希望制定新闻出版法，并且明确先出台出版法，然后出台新闻法。新闻法的制定也因此进入八届全国人大常委会的立法规划。但进入90年代以来，新闻立法实际上进入停滞状态。与此同时，有关新闻及舆论监督立法的问题一直是全国人大代表立法议案、全国政协委员立法提案的重点。但是由于种种原因，新闻立法至今是有花无果。

　　二、目前中国对新闻传播的管理与规制方式

　　由于尚无专门的新闻法，而相关法规所起的作用又还不明显，因此，目前中国对新闻传播的管理和规制，通常起作用的还主要是党委和政府新闻主管部门和相关领导机关的指令、指示。

　　由于种种原因，这种方式有时也会产生一些问题，带来一些弊端。例如上个世纪80年代发生的武威地区收报事件就是一个典型的案例。1988年3月16日，甘肃《武威报》发表了一篇题为《人民代表的心里话》的报道，此篇报道是由该报记者根据人大代表座谈纪要整理而成的，报道中涉及了人大代表就政府工作和干部作风等问题发表的批评意见。报道刊出后在社会上引起强烈反响。有关领导对报道不满，下令收回当天报纸，并重新出一份报纸代替。此事被《中国青年报》披露，受到社会普遍关注。这种极端的做法虽然并不多见，但它却给我们带来许多思考和启示。

　　在中国，党和政府主管部门和领导机关可以通过组织和行政手段，包括直接向新闻媒体发布指令、指示，对新闻媒体进行管理和规制，这已成为一种常规性的做法。宣传部门每周召开由各媒体派人参加的吹风会，交代如何进行近期一些重要问题的报道，批评一些媒体的不当报道。这成为一种常规性的做法。进入90年代以来，由宣传部门直接向各媒体发布指令、指示（这些指令通常是不交代原因和理由的），成为对新闻报道内容进行日常干预的主要形式。

　　下面摘录一位在电视台实习的研究生工作日记中的一篇：

　　在台里做新闻的记者，每个人都要接触到一个叫索贝的新闻系统，因为所有的写稿、改稿和播出记录都在这个系统里面。而每次打开这个系统，都会先有一个对话框蹦出来，这个窗口叫做“消息通知窗口”，内容都是来自上级对各种新闻选题和内容的宣传和口径限制，不得违反。每天这些通知的内容涉及到政治、工商、文化等等，五花八门，用红色字体标示，提醒大家注意。如今天我打开系统写稿子时就有一条：“福建省工商局长×××涉嫌行贿，并在被调查期间，私自出走到境外一事各档节目一律不报道。”

　　在他的日记中还有这样的记载：

　　6月29日，接到领导通知：正在全国人大常委会审议的《中华人民共和国突发事件应对法（草案）》是一部重要法律，涉及面广，又比较复杂、敏感，社会关注度高，不要擅自报道，听从统一口径。

　　6月27日，接到领导通知：不得出版、转载、宣传《用新闻影响今天——〈冰点〉周刊纪事》。不报道查堵《中国工人阶级状况》等图书。

　　……

　　像这样的消息，每个星期出现在系统里很多，这些选题都是不能做的。有意思的是，有一天当我在看这些消息的时候，部里一个老记者对我说道——这才是真正的新闻。

　　由于一些主管部门和领导机关，以及相关个人拥有对新闻报道的控制权，特别是舆论监督稿件刊发的决定权，这往往会为少数人搞“权力寻租”提供条件。郴州市委宣传部部长樊甲生，被新闻界称为“矿难新闻灭火队长”。当一些非法开采的小煤矿发生矿难事件后，樊甲生常常要求在第一时间对消息进行封锁，而后可获得矿山的干股或现金回报。近年来，一些新闻宣传主管部门的负责人卷入腐败案，原因虽然是多方面的，但同其运用自己手中控制的新闻报道和舆论监督稿件的刊发决定权搞权钱交易不无关系。这些人可以对新闻媒体的舆论监督随意叫“停”，而且还冠之以“稳定压倒一切”的名号，在背后却大搞权钱交易，借国家公权之力，谋个人私利之实。这提醒我们要重视新闻传播管理的制度与法规建设，警惕少数部门、单位和个人利用手中的新闻报道控制权谋求私利。

　　三、我国要建立适度的新闻自由

　　我这一辈子都是研究新闻自由、新闻立法和新闻改革的。我以为，如果新闻自由度（这个词汇是我发明的）可以量化，单纯从法制的角度而言，美国或许可以定为95度，西欧则是85度。我国将来能达到70～75度也就可以了。那么什么样标志出现，就算达到起码的及格线呢？那就是新闻实行法治。没有法治，只有人治，新闻自由度最好的情况下也只会是不及格。新闻实行法治，就先要从新闻立法做起。不解决有法可依和有法必依，我们永远只能在二三十度徘徊，我国新闻想在世界上赢得公信力，那只是自说自话，是没有可能的。

　　美国、西欧高度的新闻自由对于这些国家政治、经济、社会的发展起了巨大作用，与集权的新闻制度相比表现出很大的优越性。但弊病也不少。比如，在对阿富汗、伊拉克的战争上推波助澜，美国媒体很少有反战的声音发出。在美国金融危机之初，有的大报不断预测哪几个大公司要破产，弄得更加人心惶惶。在更大范围讲，西方的新闻自由与多党政治、民粹民主交互为用，使政府依赖指数不断升高，以致有些国家债台高筑，影响国家进一步发展。我国需要新闻自由，但要适度，有所节制。我相信，几千年文明史的中国也会创造出新的新闻文明，即理性的、适度的新闻自由。

　　为此，先要承认新闻自由有普世价值，只是实现形式有所不同。其实美国与欧洲都是有所不同。比如美国官员告媒体诽谤，除证明报道的事实虚假以外，还必须拿出证据证明媒体或记者确有恶意，才能打赢官司。这样，几十年也看不到一个美国官员能打赢诽谤官司。欧洲则无此规定。仅此一条就说明，美国的新闻自由度比欧洲高。有所不同，意味着大体相同，我国要承认新闻自由的普遍性原则和做法。

　　我国宪法规定公民有言论、出版自由。这个出版中就包含着新闻。《世界宪法全书》中的各国宪法都是这样规定出版自由的。公民的言论、出版自由是每个中国人都有的，并不是“文革”流行的解释，只有无产阶级才有。这种解释最后导致全中国只有一个人有言论自由，那就是无产阶级的最高代表。

　　四、怎样从新闻的角度看待苏联、东欧剧变？

　　苏共是被自己长期积累的错误和腐败打倒的，不是某一个领导人的问题。

　　苏联新闻方面的教训是双重的，就是从长期极度压抑到突然完全放开。不能只谈后者不提前者，而前者才是根本的。

　　十月革命胜利后，苏维埃政权封闭了除《真理报》以外的所有报纸，同时发布了由列宁签署的出版法令，该法律许诺：“一旦新制度确立起来，对报刊的各种行政干预就必须停止。而将依照最开明与最进步的法律，并在对法庭负责的范围内对出版实行充分的自由。”可是，这个法令并没有兑现，反倒大批新闻自由。随后的70年里苏联一直没有进行新闻立法。苏联在连续实行5年的公开性以后，为了挽救危局，也不得不进行新闻立法，但已经错过时机，头年公布大众媒介法，第二年苏联就解体了。如果列宁兑现自己的承诺，如果没有斯大林的个人专制和集权，如果没有戈尔巴乔夫的急于求成……苏联很可能仍然存在。但是，历史没有如果。

　　那些不讲民主自由的政权，丧失了对人民的吸引力，所以在没有戈尔巴乔夫的东欧国家，也一样被人民抛弃。现在有些人谈到苏联新闻变革的教训，只说苏联是因为没有继续严格控制新闻媒介，造成传媒失控、苏联解体，而不谈苏联七十年不努力改革高度集权的新闻制度，这种制度遭人民唾弃是迟早要发生的事。苏联东欧新闻自由发展历程有三点启示：一是新闻专制不应该成为无产阶级政权的特征；二是坚持公开性、坚持人民的知情权，适度、渐进地发展新闻自由是必须的；三是必须通过立法保障新闻自由。

　　五、为什么文化立法27年一直缺乏重大进展？

　　从1984年筹备新闻立法到现在已有27年了。我国原打算要搞的新闻法、出版法、广播电视法、电影法，一个都没有搞出来。究其原因：

　　（一）没有深刻认识到立法的意义，没有看到扩大民主、自由，是人民的强烈愿望，是时代的要求，也是执政党永葆活力的需要。要不要新闻出版立法，绝不是哪一种驭民之术更好的问题。陈云的说法不一定妥当，更不一定永久适用。他曾经说过：“在国民党统治时期，制定了—个新闻法，我们共产党人仔细研究它的字句，抓它的辫子，钻它的空子。现在我们当权，我看还是不要新闻法好，免得人家钻我们空子。没有法，我们主动，想怎样控制就怎样控制。”实际上，自袁世凯政府倒台到国民政府上台，其间并没有出版法，传媒放纵到无法无天，国家社会混乱不堪。国民政府《出版法》颁布，有不得“意图颠覆国民政府或损害中华民国利益”等等一系列的规定，如果不是因为当时国家混乱，政治腐败，政府不能完全控制局势，是很难有空子可钻的。再说，从组织原则来看，抓紧制定新闻出版法，是载入党的十三大报告的，是全党的决定。邓小平说，十三大报告一个字不能改。陈云一向尊重党的决定和党的组织原则，有关部门也没有权力不执行全党的决定，只听某个人的一时意见。

　　（二）把暂时起作用而副作用极大的方法当做长治久安之计。

　　我们有两个口号是有问题的，在实践中更是让它走向极端。

　　一是上个世纪80年代末提出的“以正面宣传为主”。这个口号从字面上看好像没有问题，但我们的媒介批评历来就少得可怜，1989年急忙提出这个口号，其实际作用就是减少舆论监督。新闻实践也证明了这一点。市场经济下经济利益多样化，经济行为复杂化，容易产生贪污、腐败，本来就必须加强舆论监督。可我们错误总结教训，大搞“正面宣传”。尉健行在2002年人大会议期间说，“近几年查办的大案要案，大多数发生在1993年至1997年之间，1998年以后作案的逐步减少。”我认为，这与1992年宣布搞市场经济以后，舆论监督反而被大量削减有很大关系。1998年朱?基到中央电视台“焦点访谈”强调舆论监督，以后情况稍好一些。

　　二是稳定压倒一切。从辩证法、系统论的观点，任何事物只能有它自己合理存在的地位，不能因为一种事物重要，压倒其他一切事物。在新闻实践中，报纸揭露本地区的腐败被视为不利于稳定。让稳定压倒一切，就变成让稳定压倒了公平、正义。每个省、市都力图避免媒体暴露自己的矛盾和问题。2005年还取消了跨地区的舆论监督。其结果是，一边是腐败在蔓延，一边是揭露腐败的舆论监督在收缩。

　　（三）只搞条例不搞法。条例只是行政管理，立法恰恰是减少行政干预。法律是保护新闻自由和防止滥用新闻自由两方面的条文的结合，总的是保障新闻自由。马克思说：“新闻出版法就是对新闻出版自由在法律上的认可。”“没有关于新闻出版的立法就是从法律领域中取消新闻出版自由，因为法律上所承认的东西在一个国家是以法律形式存在的。”

　　立法不去搞了，1997年我们搞了几个条例。但条例几乎是不起作用的。报纸禁载规定拟得很好，本来应该是“法无禁止即自由”，可有关部门给媒体下达禁载的指令，大大越过有关条例规定的禁载范围，大量不违背禁载规定的报道照样被封杀，甚至根本不需要解释理由。这意味着，有关部门没有遵守条例。据某新闻集团粗略统计，2007年一年接到各种指令、招呼3700多条，平均每天10条以上。这样，条例就没有威信了，因为它们起不了作用。




【作者简介】
孙旭培，华中科技大学教授。