立法后评估初探

【出处】中国人大网
【关键词】立法；评估
【写作年份】2009年


【正文】

　　尽管评估是近年来流行语汇中的一个高频词，但对什么是评估，并未有一个统一的定义，从不同角度可以对评估作不同的理解。从广义上来讲，评估是借助一定的标准、程序和方法，由一定的组织或个人对评估客体的价值大小或高低、趋势或发展的评价、判断、预测的活动，是人们认识、把握事物或活动的价值或规律的行为。按照不同的标准，对于评估可以作不同种类的划分。按照评估的对象划分，可以分为三类：一是对物的评价，主要是评估物的价值大小或高低，价值是客体满足主体需要的程度。资产评估、土地评估、房产评估等就属于这一类。二是对活动成果的评价，主要是评估活动绩效的好坏、高低。绩效一般解释为成绩、成效、业绩等，是对工作成果的一种评价。三是对事物现状、发展趋势的评估，既包括对人类活动、个体行为现状、趋势的评估，也包括对自然界的现状、发展趋势的评估，评估趋势与走向，以便作出最佳选择与判断。立法评估应当属于第二类，是对立法活动成果的评估，属于绩效评估的一种。

　　一、评估运动方兴未艾

　　目前在管理实践中广为流行的是绩效评估。它既包括对个体绩效的评估，如企业员工、公务员等人员工作绩效的评估，又包括对组织绩效的评估，如企业绩效评估、非营利组织绩效评估、政府绩效评估等。政府绩效评估是近年来公共管理中的一个热门话题。上世纪七十年代末，西方国家普遍面临财政压力、管理危机、公众信任危机等情况，为了解决公共管理机构臃肿、效率低下、资源浪费等问题，一些国家相继推行公共部门管理改革，将私人企业的管理方法和理念引入到公共管理中，用企业家精神重塑政府。企业绩效评估被应用到公共管理中，侧重于对公共部门服务的质量和效益进行评价。英国政府率先开展了形式多样的绩效评估。进入20世纪90年代以来，公共部门的绩效评估在西方国家达到鼎盛时期。1993年美国政府成立全国绩效评估委员会，制定颁布了《政府绩效评估与结果法》。除美国和英国外，公共部门绩效评估在加拿大、丹麦、芬兰、挪威、德国、法国、新西兰、荷兰、澳大利亚等国都得到广泛应用。针对西方国家政府职能的不断扩大与广泛干预，行政法学学者将此情况称为“行政国”的出现；针对评估的广泛使用，有西方学者认为“评估国”正在西方出现。有的人甚至惊呼，似乎是未被评估的都是不存在的。

　　随着国外绩效评估的广泛运用与开展，绩效理念及评价方法也开始引入我国并传播，绩效评估开始在我国的公共管理中萌芽发展，走向实践舞台，一些政府机关相继开展了绩效评估或类似于绩效评估的活动。近年来，政府绩效评估的力度不断加大。财政部开始推行预算绩效考评，即运用一定的考核办法、量化指标及评价标准，对部门为实现其职能所确定绩效目标的实现程度，以及为实现这一目标安排预算的执行结果进行综合性的考核与评价。为规范绩效考评工作，财政部于2005年出台《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，确立了“统一规划、积极稳妥、先易后难、分步实施” 的原则，并从2006年选择一些项目进行绩效考评试点，为将来全面推进绩效考评工作积累经验。2006年十届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，本规划确定的约束性指标，具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。2006年中央组织部印发实施《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，要求对地方党政领导班子及其成员进行实绩分析。

　　绩效评估的广泛发展与应用，给公共管理带来诸多启示。一是绩效评估是正确认识公共管理活动成果的有效工具。公共管理的结果具有抽象性、笼统性，价值判断复杂，不易把握和认识，绩效评估借助一定的标准，选取结果与管理活动具有内在联系的数据，对公共管理的结果予以衡量与判断，提高了对公共管理成果认识的准确性和科学性。二是绩效评估增强了对公共管理结果的关注。公共管理不仅要关注过程，更要注重结果，注重投入产出，成本与效益，提高公共服务的效率、效益与质量。在传统行政管理理论中，认为行政管理自然出结果，公务员只要执行行政命令即可，不用担心结果。绩效评估彻底改变这一观念，不仅要关心管理结果，而且要用科学的方法对工作结果的价值、效益、效果进行衡量，使公共管理更加关注结果。三是改进公共管理的有效方法。绩效评估意味对组织的结构、功能进行不断审查，对各种制度及其制度间的相互作用进行反思。从结果找问题，通过对管理方式、方法与结果内在联系的分析，找出影响绩效水平高低的各种原因，有针对性提出改进措施和办法，为改进公共管理服务。同时，绩效评估结果作为管理的依据，明确责任，增收节支。绩效评估的这些作用对于立法评估具有同样的启示。

　　二、立法评估走向实践舞台

　　从实质意义上的立法评估来说，立法实践中早就有。如提请常委会审议的法律草案，有关专门委员会要向委员长会议提出审议意见，对是否列入常委会议程提出意见。这实际是对法律案是否具备提请审议的条件所作的一种评估。法律委员会向常委会所作的法律案审议结果的报告，要对是否提请常委会表决通过，提出意见。这实际是对法律案是否成熟的一种评估。这里所说的立法评估，是按照一定的标准和方法，由特定的评估主体，对立法活动实现其宗旨、目标的一种评价分析。立法评估按照立法进程，可以分为立法前评估、立法中评估和立法后评估。立项评估，就可以认为是一种立法前期评估。为了使编制的立法规划和计划具有科学性和可行性，列入立法规划计划的项目应当经过评估，对立法的必要性、可行性作出评估。法律案从立项、起草、审议到通过，其中都涉及到对条文草案、出台时机、制度措施等内容的评估，可以说是立法过程中的评估。立法后评估，一般是指在法律、法规颁布实施一段时间后，结合法律、法规的实施情况，包括取得的成效、存在的问题，对特定的法律、法规所进行的评价，目的在于更好的实施、修改完善被评估的法律、法规，并从中总结经验，为开展相关立法提供借鉴和指导。我国的立法后评估首先出现在行政许可法中。行政许可法第二十条规定，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。行政许可的设定实际是一项立法活动，对许可设定的定期评估实际是一种立法后评估。评价的内容包括行政许可设定的必要性，对经济和社会的影响，有无替代管理手段等，以决定是否保留或取消该项行政许可。行政许可的定期清理这种评估结果的体现。如果说行政许可法还只是规定了立法后评估，那么国务院于2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》则比较全面的提出了立法评估。纲要指出，要“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”由于人大常委会审议的大部分法律案，都是由政府起草提出的，因此纲要提出的立法评估的意义不仅限于政府立法。

　　目前实践中地方人大开展的立法后评估，比较具有代表性的是上海市。2005年，上海市人大法制委、法工委将《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》作为首次立法后评估的对象。经研究论证，确定把法规实施的绩效及法规中各项制度设计和程序规定是否需进一步完善作为评估的主要内容，并确定了执法部门评估、委托相关区人大常委会组织调研、向社会公众开展问卷调查、专题调研、邀请市人大代表参与的评估方法。经评估认为，该条例的立法目的基本实现，同时存在若干需要重视的问题。上海市人大常委会还专门听取和审议了这项评估活动的报告。2005年，福建省人大常委会法工委和团省委联合开展了对《福建省青年志愿者服务条例》立法效果评估。此外，浙江、海南、太原等省市人大先后开展了不同形式的立法后评估。对地方政府规章的评估，安徽省政府法制办开始得比较早，数量也比较多，从2000年到2005年，省政府法制办先后对12部省政府规章实施效果进行了测评。立法后评估成为地方立法工作中的一件新鲜事。

　　从地方开展的立法后评估活动来看，把握立法后评估的特征，需要与执法检查相区别。执法检查是近年来在实践中探索发展起来的把工作监督和监督法律的实施结合起来的一种有效形式，监督法对此作了肯定。执法检查作为人大常委会行使监督职权的一种形式，针对的是法律、法规实施中存在的问题，目的是要促进“一府两院”严格执法，公正司法。立法后评估针对的是法律、法规所确立的制度与规范，通过法律、法规的实施情况与效果，反思评价立法是否实现了预期目的和宗旨，立法所确立的制度和规范是否科学，是否符合实际，其目的是为了进一步提高立法质量，促进科学立法。由于两者都需要借助对法律、法规实施情况的了解获得信息，因此需要注意将两者区别开。另外，还要与法律法规实施情况专题调研相区别。近年来，各地人大常委会在开展执法检查的同时，还开展了法律、法规实施情况的专题调研。全国人大常委会先后组织进行了农业政策和金融支农政策等专题调研。法律法规实施情况专题调研，既服务于监督工作，又服务于立法工作，是立法和监督前期工作的一部分。虽然与立法后评估着眼于立法效果的评价有着明显区别，但在组织主体、目的和和分析依据上容易趋同。

　　三、评估标准影响行为

　　在绩效评估中，由于评估标准影响并决定评估结果，被评估的对象总是按评估标准调节自己的行为，以便取得较好的评估结果。因此，评估标准影响被评估者的行为。美国组织行为学专家曾发现，在一个社会区中，警察上班时就是开着警车在横穿该城的高速公路上来回穿梭。显然，这种快速巡逻对警察的工作没有什么作用。其原因在于，这个社区的城委会以警察行驶里程数作为评价警察工作绩效的标准。显然，警察的这种行为的意义是不言自明的。这充分说明绩效评估标准对于绩效评估的重要性。同样，在立法后评估中，评价标准同样起到风向标的作用。标准科学合理，可以正确反映立法的效果和效益，引导立法工作的良性发展；标准设计不尽合理，则有可能误导对制度与规范的选择。因此建立标准是立法后评估活动中非常重要的工作。

　　在公共部门的绩效评估中，主要用经济（economic）、效率(efficiency)、效果(effectiveness)、公平(equity)即4E指标开展评估。经济，即成本标准。这种衡量主要是考察花了多少钱，是不是按程序花费金钱。就立法后评估而言，就是法律、法规实施所花费的成本是多少，花费是否必要。当然，成本本身并不能衡量服务的效率和效果，因而单一使用成本衡量不能满足绩效评估的要求。效果或者是效益，反映的是质量标准。考察情况是否得到改善，即用来衡量提供服务的影响和质量，看服务是否达到预期目的，它关心的是目标和结果。就立法后评估来说，就是考察分析法律、法规确立的制度与规则实施取得的效果、效益，实现立法目标和宗旨的程度。效益可分为两类：一是改变现状的程度，如公民健康状况、水质的净化程度、公民接受教育的年限、空气质量等；二是行为改变的幅度，如以犯罪行为的改善幅度衡量刑事法律和政策的效果。效率反映的是生产力标准。指为提供特定水平的效益所付出努力的数量，简单来说就是投入与产出的关系，所关心的是手段问题。立法后评估主要是考察法律、法规是否促进和提高了效率。效率也可以分为两类：一是生产效率，指生产或提供服务的平均成本，以最低成本取得最大效益就是有效率的；另一种是配置效率，指组织所提供的产品或服务是否能够满足利害关系人的不同偏好。公平是指投入和效果在社会群体中的正确分配，关心的是接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务。就立法后评估而言，公平应当是对法律、法规是否公平的确立了社会成员的权利义务，是否公平的规定了权利与权力的关系。由于法律关系主体的利益不同，对公平的认识和所持的标准也就不同，评估难度比较大。公共部门绩效评估中，有几种衡量公平性的标准：一是帕累托标准，使一个人境况变好的同时，不能使其他人的境况变坏，目的是保障最低福利。二是在效益上的净受益者能补偿受损者，目的是保证净福利的最大化。三是再分配标准，使处于条件恶化的社会成员的收益增加，则是正义的行为，强调再分配福利最大化。这些标准有助于启发对于公平性的思考。

　　上述标准对于立法后评估具有借鉴作用，但需要根据立法后评估的目的以及评估项目的特点将评估标准特定化。确定评估标准首先要明确评估的对象与目的。立法后评估本质上是立法活动的延续，评估对象是法律、法规及其所确立的制度与规范，评估所依据的信息资料是法律、法规的实施情况及公众的认同感，目的是提高立法质量。只有明确了评估对象与目的，才能有针对性确立评估标准。福建省开展的立法后评估，事先制定了合法性标准、实用性标准和规范性标准，为客观评估提供了条件。

　　评估方法的使用对于评估结果也有重要影响。公共部门绩效评估方法包括：标杆比较、实验性评价、发展性评价、过程性评价、结果评价等。从立法后评估的实践情况来看，主要采取的是问卷调查（即公众评价）、抽样调查、效果评价等方法。如福建省向全省9个设区市、80个县（市、区）发放各种问卷调查8800份，分别对青年志愿者、青年志愿者组织以及普通群众展开问卷调查。为了提高评估结果的准确性，要选取比较稳定、客观的社会指标作为评价依据。如对义务教育法及实施办法立法效果的评估，可以考虑根据实施后一定时期内适龄儿童的入学率、辍学率、在校学生交纳的费用变化、义务教育经费投入、学校课程设置等数据分析实施效果情况。

　　评估本身并不是目的，而在于对评估结果的利用。企业管理和公共部门绩效评估，主要是作为绩效管理的一个环节进行的，结果被用于管理过程，如作为制定改进措施的依据，分配资源的手段，对员工和部门进行奖惩等。立法后评估结果的使用，一是用于对该项法律、法规的修改完善，二是用于对法律法规实施的指导。借助对法律、法规实施状况的了解，确认哪些问题是法律本身的问题，哪些是执行本身的问题。对于执行中的问题，则应当通过改善执法解决；对于立法本身的问题，则应当通过修改完善法律、法规来解决。立法后评估还可以起举一反三的作用，通过对少数立法项目的评估，发现立法中具有普遍性、规律性的问题，在今后的立法工作中予以避免、防止或重视，从而指导立法工作。

　　立法后评估是一项新生事物，一经出现就受到肯定和热烈欢迎，期待成为立法工作园地的一朵奇葩。




【作者简介】
许安标，全国人大常委会法工委国家法室副主任。