检察机关职务犯罪侦查权的配置与优化

【出处】《法学杂志》2011年第11期
【摘要】检察机关职务犯罪侦查权具有独立性、专属性和法律监督性的特质。依其主体与客体不同，可对其权能进行配备与安排，并分为职务犯罪侦查权的横向配置与纵向配置。其职权配置应达到惩治腐败与保障人权的平衡，并最终实现机制、措施与保障体系的优化。
【关键词】侦查权；职务犯罪侦查权；配置；优化
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、检察机关职务犯罪侦查权的权力归属

　　检察侦查权的权力归属与检察权的权力归属一脉相承，息息相关。由于世界各国的权力模式和宪政体制各不相同，关于检察权的权力归属问题在不同国家有不同的认识。如在美国三权分立模式下，检察权归属于行政权[1]；在法国、德国，检察权是政府行政权在司法系统的集中体现；在欧盟各成员国中，葡萄牙和荷兰等国家将检察权划归于行政权，而意大利的检察权则归属于司法权；在俄罗斯、蒙古等国的检察机关目前是作为与法院平行并存的司法机关；在韩国，检察权在本质上是行政权，因为检察权表现为以追求国家刑罚权为目的的一种行政手段，但又具有浓厚的司法性质；在日本，“检察权一方面因其具有执行法律的机能，本质上属于行政权，[2]但另一方面，由于检察权与审判权直接相连，因而又具有与审判权统一的司法性质，因此检察权有着行政权与司法权的双重特征”[3]

　　而在我国，关于检察权的归属问题远远没有达成共识，概括起来，代表性的观点主要有：检察权是行政权；[4]检察权是司法权[5]；检察权具有双重属性；检察权是法律监督权[6]；检察权具有混合性质。[7]那么，检察侦查权到底权归何处呢？对此可以从现代民主政治和法治的角度来进行分析，职务犯罪在本质上是一种滥用、亵渎国家权力的行为，是国家权力在运行过程中发生的一种异化和失控现象。而国家权力的异化，就是国家权力的自身产生了与己矛盾的对立力量，丧失了其本质含义和原始价值设计初衷。[8]国家权力的异化形式多样，如果说国家权力的异化就是腐败的话，那么职务犯罪则是腐败的极端表现。检察机关对职务犯罪进行侦查，行使检察侦查权，则体现了对国家权力的法律监督，起着防止国家权力异化，保证国家权力正确运行、法律统一行使的作用，因而具有法律监督的属性。

　　二、我国职务犯罪侦查权的配置

　　所谓配置，是“配备，安排”的意思[9]，职务犯罪侦查权的配置，是指职务犯罪侦查权的配备和安排。具体可分为两个方面：横向配置和纵向配置。

　　（一）职务犯罪侦查权的横向配置

　　关于职务犯罪侦查权的横向配置问题在我国存在较多争议，其中具有代表性的主要有以下四种观点：第一，公安机关行使职务犯罪侦查权说。[10]第二，专门机构行使职务侦查权说。[11]第三，监察机关行使职务犯罪侦查权说。[12]第四，检察机关行使职务犯罪侦查权说，且是主流观点。

　　关于职务犯罪侦查权的横向配置问题，笔者认为，在现行体制下，由检察机关承担职务犯罪侦查职能具有合理性和必要性，具体分析如下：

　　1.从其他观点的缺陷分析，检察机关具备专业优势

　　关于专门侦查机构说：专门的侦查机构独立性强，权力范围大，侦查权力经政府首长授权后几乎不受限制，这对打击有组织、反侦查能力强的高职务犯罪十分有效。但由于其侦查权力过大，也潜藏着被滥用的危险。关于公安机关或监察机关行使侦查权说：从侦查技术上看，检察官作为公诉人，对指控所需要的证据以及这些证据的证明力、效力的熟知程度远胜于警察及监察机关人员，因而检察官对侦查活动的全面参与有利于控诉职能的顺利完成。从权力的定位来看，警察权和监察权作为行政性质的权力，以追求国家、公共利益为本，不可避免地要受到行政目的或行政效率的影响。而检察权是一种法律监督权，检察官基于这种权力参与刑事诉讼则并非单纯以当事人的立场追诉犯罪，而应以公正客观的立场保护包括被告人在内的一切当事人的合法权益，使客观的法律精神贯穿于整个刑事诉讼程序。因此，检察官对侦查活动的全面渗透有利于维护侦查程序的客观和公正。

　　2.从世界各国和地区的职务犯罪侦查权的配置情况分析，检察机关享有职务犯罪侦查权是一种常态

　　如在美国，检察机关直接进行侦查的案件主要包括：特别重大的贪污案、行贿受贿案、警察腐败案、白领犯罪等案。在意大利，刑事诉讼法第327条规定“检察官领导侦查工作并且直接调动司法警察”。在韩国设立了不正腐败事犯特别搜查部门，专门对贪污贿赂案件进行受理、侦查和起诉。在日本，检察官对各类案件都有进行侦查的权力，而对职务犯罪侦查则独占侦查权。日本刑事诉讼法第191条规定“检察官在认为必要时，可以自行侦查犯罪”，具体包括“白领犯罪侦查”和“职权犯罪侦查，包括经济与公司犯罪案件、大规模偷税和漏税案件、公务员贪污受贿案件等”。同时日本还在检察机关内部设立了专门侦查部门，如在东京和大坂两个高等检察厅设立了专门侦查“白领犯罪”和“职权犯罪”特别搜索部。[13]联合国《关于检察官作用的准则》规定：检察官应适当注意对公务人员所犯罪行，特别是对贪污腐化、滥用权力，严重侵犯人权、国际法公认的其他罪行的起诉和依照法律授权或当地惯例对这种罪行的调查。由此，由检察机关负责职务犯罪侦查正是我国向法治化、国际化方向迈进的标志之一。

　　3.从我国历史传统来看，具有较强的历史传承性。

　　中国古代的职务犯罪侦查权主要集中在当时的监察系统中，起作用的主要是御史制度。早在奴隶社会时期的周朝就设有“司寇”一职，掌管司法，秦始皇统一六国后，在皇帝之下设丞相、太尉、御史大夫协助皇帝处理朝政，御史大夫及其下属监御史主要负责则察举中央和地方官吏的违法犯罪事项。汉承秦制，在御史大夫下设御史中丞和侍御史。到了魏晋南北朝时期，御史台的地位和权力空前高涨，也成为“天子耳目”。唐代的御史制度进一步加强，负责纠察百官的违失行为。宋朝的御史台地位进一步提高，并增加了谏议的权力。元代设置专门御史，同时特设“行御史台”，巡察各地，纠察检举官吏的徇私舞弊行为。明太祖朱元璋撤销御史台，设立都察院，御史的权力进一步扩大。清朝的御史制度得到更加完备的发展，形成了以皇帝为领导的集中统一的御史监察体系。新中国成立后，我国吸收了列宁的法律监督思想并在人民民主专政的基础上建立了检察机关，特别是在1996年刑事诉讼法修改后，确立了检察机关职务犯罪侦查权的地位。从历史传统上看，由检察机关行使职务犯罪侦查权具有历史传承性。

　　4.检察机关行使职务犯罪侦查权正式检察机关履行法律监督职责的集中表现

　　检察机关对国家工作人员执法活动的监督就是以对职务犯罪的侦查权作保障，通过在诉讼过程中运用侦查权来实现。检察机关侦查案件的犯罪主体是国家工作人员，体现了对国家机关工作人员进行监督并引起司法弹劾的制度考量。检察机关对职务犯罪的侦查，体现了国家对其工作人员违反法定职责行为的惩治，并引起犯罪人担任行政职务及其他社会团体职务资格的丧失，这正是检察机关法律监督属性的表现。

　　（二）职务犯罪侦查权的纵向配置

　　职务犯罪侦查权的纵向配置集中表现在侦查客体的范围上，其配置与检察机关的侦查权密切相关。我国检察侦查范围几经变迁，为进一步厘清检察机关职务犯罪侦查权的纵向配置问题，有必要对检察机关侦查权进行历史考察。

　　1.非明确化阶段

　　1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条第一款第（三）项规定，检察机关“对刑事案件实行侦查，提起公诉”。但是，在1950年10月开始的镇压反革命运动中，反革命案件和其他刑事案件都是由公安机关侦查。1951年的《最高人民检察署暂行组织条例》和《地方各级人民检察署组织通则》中规定，检察机关“对反革命及其他刑事案件，实行检察，提起公诉”。当然，“检察”既是包含了侦查工作，又包括了对公安机关侦查的监督工作。1954年的《人民检察院组织法》赋予检察机关以刑事侦查权，即：“对刑事案件进行侦查，提起公诉，支持公诉。”同时又规定，检察机关“对于侦查机关的侦查活动是否合法，实行监督”。

　　2.逐步确立阶段。

　　1979年的人民检察院组织法和刑事诉讼法对检察机关侦查管辖做出了相应的规定。当年高法、高检和公安部做出的关于案件管辖的联合通知进一步明确了检察机关使查计辖的范围：即5类22种犯罪。5类即侵犯财产罪 （贪污罪1!种），侵犯公民人身权利、民主权利罪（刑讯逼供罪等10种）、渎职罪（行贿受贿罪等7种），危害公共安全罪（重大责任事故罪1种），破坏社会主义经济秩序罪（偷税、抗税罪等4种）。同时，还有个弹性规定，即“人民检察院认为需要自己直接受理的案件”也可以由检察院进行侦查。

　　3.完善阶段

　　1996年修订的刑事诉讼法对检察机关侦查管辖作了较大调整，1998年最高民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件范围的规定》作了具体规定，致有55种犯罪即贪污贿赂犯罪12种，渎职犯罪34种，侵犯公民人身权利民主权利犯罪7种，同时，还有一条弹性规定，即国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。

　　三、我国职务犯罪侦查权的配置与优化

　　所谓优化，是软科学中的一个概念，指在一系列约束性条件下，通过对系统要素以及系统与环境关系的改变，使系统目标达到最大效果的方法。[14]具体到职务犯罪侦查权问题上，建议应当以法治原则、公正原则、公开原则、及时原则、比例原则及诉讼经济原则为基础，对其职权进行

　　优化配置，建议如下：

　　1.监督制约机制的优化

　　孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[15]权力的扩展性决定了权力的易腐性，正如英国思想家约翰·阿克顿曾诊释道：“权力必然一导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[16]因此，必须对权力进行监督和制约。当前，检察侦查权的外部监督制约机制存在落实不到位，缺乏相关法律细化规定的问题。因此，必须建立和完善检察机关职务犯罪侦查权的监督制约机制。第一，在外部监督上全面推进检务公开，让权力在阳光下运行，接受新闻媒体和社会舆论监督；不断完善人民监督员制度，通过相关立法，严格监督程序和监督责任，确立经费来源和社会地位保障。第二，在内部监督方面，进一步强化上级院对下级院的指导，建立犯罪嫌疑人对强制措施有异议的上级人民检察院复核审查制度和职务犯罪侦查业绩的科学评价标准体系，不断完善同一检察院内部的制约，建立监察、公诉、侦查监督以及控申等部门的监督制约机制，改善和落实错案责任追究机制。第三，在权利监督方面，严格落实讯问同步录音录像制度，明确无罪推定原则，赋予犯罪嫌疑人沉默权，建立非法证据排除规则，允许律师在侦查阶段的介入，赋予犯罪嫌疑人完整的律师帮助权，以辩护权对抗侦查权。

　　2.法律监督范围的优化

　　第一，是将民事执行纳入监督范围。根据我国现行法律规定，检察机关有权对民事审判活动进行监督，而无权对民事执行情况进行监督。2011年1月两高下发《最高人民法院最高人民检察院关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，将民事执行问题纳入检察监督范畴，但毕竟仅是试点工作和司法解释，还没有上升到法律层次。第二，将赋予检察机关民事公益起诉权。当前，世界上很多国家通过立法明确了检察机关民事公益起诉权，为了与世界接轨，我国也应当尽快建立适合我国国情的民事公益诉讼制度。第三，应当扩大检察机关起诉裁量权等。

　　3.侦查措施的优化

　　当前，我国检察机关职务犯罪侦查措施存在的问题是缺乏专门的调查手段，如技术侦查手段和秘密侦查手段，强制措施不完整，造成侦查权运行过程中强制措施运用不充分等问题。对此应当进一步优化侦查措施。其一，确保完整的强制措施权。如新加坡《防止贿赂法》中规定的贿赂调查局的权力中明确规定其拥有无证逮捕的权力，“贿赂调查局可以不用逮捕证，逮捕任何涉嫌本法的人员以及被控告或存在合理怀疑的人员”。[17]因此可参照域外做法，确保检察机关享有完整的强制措施权。其二，引入技术侦查。所谓技术侦查措施，指的是侦查机关关运用技术装备调查罪犯和案件证据的一种秘密侦查措施，包括电子窃听、秘密录像、秘密拍照、用机器设备排查、传递个人数据情况等。[18]由于技术侦查手段保密性强，科技含量高，极大地提高了职务犯罪的侦查能力，如新加坡、德国均在法律上认可技术侦查手段。《联合国反腐败公约》特别强调技术侦查手段的使用，规定“允许其主管在其领域内酌情使用控制下交付和在其认为适当时使用诸如电子或者其他监视形式和特工行动等其他特殊侦查手段，并允许法庭采信由这些手段产生的证据”。[19]其三，在一定范围内适用秘密侦查手段。虽秘密侦查手段因涉及到被侦查人的隐私权问题而饱受争议，但可以在一定范围内有选择的应有秘密侦查技术，如监听、监控、秘照、秘录等突破侦查中的难关。

　　4.保障体系的优化

　　第一，优化人才保障。加强机关人员素质培养，提高侦查人员的专业化、规范化、国际化水平，培养高素质人才，不断掌握新技能，从而更好的开展职务犯罪侦查工作。第二，优化物质保障。逐步将职务犯罪逐步把职务犯罪的经费纳入到中央财政的范围内，主要采取由中央财政向地方转移支付的方式。专列职务犯罪的预算项目，重大案件，给予职务犯罪侦查机关通过省级向中央申请紧急拨款的权利。第三，优化技术保障。走科技强检之路，保障装备的及时更新换代和维护，培养技术人才，提升技术水平。




【作者简介】
王杰（1978-），女，汉族，吉林通化人，中国社会科学院法学研究所博士研究生，山东省青岛市李沧区人民检察院助理检察员。


【注释】
[1]张鸿巍：《美国检察制度研究》，人民出版社2009年第一版，第28页。
[2][日]法务省刑事局编：《日本检察讲义》，杨磊等译，中国检察出版社1990年版，第5页。
[3][日]法务省刑事局编：《日本检察讲义》，杨磊等译，中国检察出版社1990年版，第8页。
[4]这一观点的代表学者有：陈瑞华：《问题与主义之间》，中国人民大学出版社2008年第二版；陈卫东：《我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析》，载《法学研究》2002年第2期，郝银钟：《中国检察权研究》，载《刑事法评论》（第5卷），中国政法大学出版社2002年版，刘远、赵玮：《行政执法与刑事执法衔接机制改革初探》，载《法学论坛》，2006年第1期。
[5]持这一观点的有：龙宗智：《论检察权的性质与检察机关的改革》，载《法学》1999年第10期；王建国：《列宁论社会主义检察权》，载《中共南京市委党校学报》，2009年第3期。
[6]《检察权的独立地位由我国宪政体制决定》，载《检察日报》2004年3月4日，《检察日报》记者对韩大元的专访。
[7]持这一观点的论述有：谢佑平：《刑事司法权力的配置与运行研究》，中国人民公安大学出版社2006年版。
[8]周振想主编：《权力的异化与遏止——渎职犯罪研究》，中国物资出版社1994年版，第4页。
[9]《辞海》，北京:商务印书馆1979年版，第1958页。
[10]王洪宇：《试论我国检察制度的改革》，载《政法论坛》1999年第2期，第58页。
[11]蔡定剑：《司法改革中检察职能的转变》，载《政治与法律》2002年第1期.
[12]邱景辉：《职务犯罪侦查权之重构》，载《检察官学院学报》2003年第3期。
[13]雷建昌：《职务犯罪侦查模式比较研究》，载《社会科学研究》2004年第2期。
[14]徐玖平等：《运筹学》，北京:科学出版社2004年版，第6页。
[15][法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），商务印书馆1995年版，第154页。
[16][英]阿克顿：《自山与权力》，商务印书馆2001年版，第342页。
[17]薪军：《论金融领域贪污贿赂犯罪及其侦查》，载《腐败和欺诈犯罪的惩治与防范》，中国检察出版社2000年版，第42页。
[18]万毅：《西方国家刑事侦查中的技术侦查措施探究》，(公安大学学报(自然科学版)1999年第4期。
[19]杨宇冠：《<联合国反腐败公约>述评》，载《人民检察》2004年第4期。