新中国民主法治的历程与经验探析

【出处】《河北法学》2010年第6期
【摘要】建国60年来的中国民主法治经历了奠基期、挫折期、灾荒期、重构期、成熟期五个阶段，改变了中国长达几千年的专制制度，建立起了体现现代文明的民主政治和法律体系，为中国进一步发展开辟了广阔的天地。其经验有许多，归结到一点，就是以人为本，与时俱进，坚定不移地走中国特色民主法治道路。
【关键词】民主；法制；法治；经验
【写作年份】2010年


【正文】

　　民主与法治相辅相成，不可分割。民主即人民依法当家作主，法治则是指在某一社会中，任何人都必需遵守法律，其基本内涵包括完备的法制、人民民主、对政府权力的约束。我国从清末就开始了法制近代化进程，五四运动又提出“民主”口号。但新中国成立之前的民主和法制都是苍白的。新中国成立后，才真正为其创造了条件，提供了可能。本文旨在探讨新中国60年来的民主法治历程，并总结其宝贵经验，以裨学界及实务界。

　　一、新中国民主法治的历程

　　对新中国民主与法治发展的历程，学界有两分法、三分法、四分法及五分法等，各执己见。我们认为，划分应该站在历史高度，遵循民主法治自身发展的内在逻辑和不同阶段所具特点为准进行划分。我们主张将这一历程分为五阶段。

　　（一）民主法治的奠基期（1949年10月—1957年6月）

　　从1949年建国到1957年反右扩大化，这是中国民主法治的奠基期。这个时期，我国民主法治取得了重要成绩：首先，确立了民主法制的基本指导思想。早在延安时期，毛泽东在同黄炎培谈话时，就指出走出王朝兴亡周期率的办法是民主，“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。1949年6月，毛泽东写成《论人民民主专政》，论述了即将成立的中华人民共和国的人民民主专政的国家性质，即在共产党的领导下，对人民内部实行人民民主，对地主阶级和官僚资产阶级实行专政。1957年2月，毛泽东又写成《关于正确处理人民内部矛盾的问题》，指出要正确区分敌我矛盾和人民内部矛盾两类不同性质的矛盾，并分别用专政和民主的方法解决。此外，刘少奇也指出：“我们必须更加发扬人民的民主，扩大我们国家民主制度的规模”{1}。在1956年《中国共产党第八次全国代表大会关于政治报告的决议》中也指出：“我们必须进一步加强人民民主的法制，巩固社会主义建设的秩序。国家必须根据需要，逐步地系统地制定完备的法律。一切国家机关和国家工作人员必须严格遵守国家的法律，使人民的民主权利充分地得到国家的保护。”{2}这些都为我国民主法治建设指明了方向，提出了方法。其次，建立了人民民主专政的国家政权，为民主法治的建设创造了政治前提。1949年10月1日中央人民政府成立，组建了国家机构。1954年通过的宪法，确立了我国人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度等基本的政治制度和民主制度，组建了新的国家机构。这些为民主法治建设提供了政治前提。第三，制定了《共同纲领》、1954年宪法及其他法律。据统计，此间全国人大及其常委会、国务院制定的法律、法规和国务院各部委制定的较重要的法规性文件共731件，涵盖了政治、经济、文化等各方面，基本建立起了有中国特色的法制体系。在民主法治方面有许多具体规定，比如宪法总纲明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度，服从宪法和法律，努力为人民服务。”宪法第85条规定：“中华人民共和国公民在法律上一律平等”。宪法还用15条篇幅规定了人民广泛享有的权利和自由{3}。此外，还制定了工会法、婚姻法和土地改革法以及民族区域自治实施纲要，以保证人民民主权利的实现。以上这些，为我国民主法治建设奠定了法制基础。最后，建立了一些促进“法治”方面的制度：1954年的律师制度，1956年建立了公证制度，1957年建立了监察制度，等。

　　不过，这一阶段民主法治建设也存在一些问题：首先，法治理念尚未建立，即使对法制也无科学的认识，人治思想还很严重。其次，法制建设还不健全，民法、刑法、诉讼法都没出台。再次，政治运动连续不断，与法治相悖。

　　（二）民主法治的挫折期（1957年6月—1966年5月）

　　1957年4月开始的整风运动，6月转变为“反右派”斗争，中国的政治方向大变，左倾错误不断发展，至1966年5月“文革”爆发，民主法治陷入挫折期。其主要表现在几个方面：首先，政治运动不断升级，反右派之后，又发生了“大跃进”运动、人民公社化运动、反右倾运动、社会主义教育运动及四清运动等此伏彼起。以党的政策的形式否定了宪法中关于过渡时期经济成分构成、“逐步”过渡的时间要求及国家机构设置的规定。各种运动严重破坏了民主制度，个人专制和家长作风不断发展。第二，对俞平伯、胡风等文艺理论界人士的批判运动，严重违反了宪法所规定的学术自由原则，使意识形态领域的批判斗争不断升级，同时也违反了宪法关于公民权利保护的规定。第三，逐渐形成了党的一元化领导的政治格局，置党于宪法约束之外。第四，法律制定工作陷于停顿。正在起草的民法、刑法、刑事诉讼法被搁置，从反右派斗争直到1966年“文化大革命”发生这几年时间内，全国人民代表大会及其常务委员会除了批准一些决议之外，几乎没有什么实质性的立法活动{4}。总之，这段时间中国的民主法治陷入了挫折期。

　　但这个时期，民主政治生活虽然遇到严重挫折，但基本还是在有序进行的，其民主方面的主要成就是在全国普遍设立了地方的民族自治机构。

　　（三）民主法治的灾荒期

　　1966年5月16日，中共中央发出为“文革”确立理论、路线、方针的《五一六通知》,8月召开中共八届十一中全会，“文化大革命”全面爆发。“文革”十年，成为我国民主法治的灾荒期。主要表现在：宪法规定的国家政权机关陷于瘫痪，公检法被砸烂，“革委会”成为唯一权力机关；社会秩序混乱不堪，“大民主”造成无民主，无政府主义严重，打砸抢抓盛行；法制遭践踏，刑讯逼供、任意逮捕、冤假错案无数，人民权利无法保障；领袖的意志高于一切，一言堂盛行；立法活动停止，除1975年“似阶级斗争为纲”的宪法外，没有制定过一部法律。

　　（四）民主法治的重构期（1976年10月—1997年10月）

　　1976年10月，“文革”结束，我国开始了“实现四个现代化”新阶段，经过十一届三中全会的转折，到1997年党的十五大提出“依法治国”方略，这在新中国历史上可为民主法治的重构期，这一时期，一方面纠正过去民主法治方面左的错误，另一方面建设中又取得了巨大进展：首先，民主法制理念得到确立和发展。1977年党的十一大政治报告中指出“一定要发扬民主，健全民主集中制”。1978年宪法第17条规定：“国家坚持社会主义的民主原则，保障人民参加管理国家，管理各项经济事业和文化事业，监督国家机关和工作人员。”{5}十一届三中全会提出“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，“宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯”，“要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。”{6}十二大提出“建设高度的社会主义民主，是我们的根本目标和根本任务之一。”十三大提出“社会主义民主政治的本质和核心，是人民当家作主”。可见，对民主和法制的认识一步步发展。其次，制定了体现法治精神的宪法及其他法律，基本形成了中国特色的法律体系。先后通过了1978、1982年两部宪法，“八二宪法”，恢复了五四宪法的基本精神，又有重要发展。除了宪法外，还制定了刑法典、民法通则、经济法规、诉讼法、行政法、环境法、社会法等，这些法律，体现了宪法中规定的民主法制的基本原则及“法律面前人人平等”的基本要求。第三，制度建设取得了重要进展：恢复、完善了人民代表大会制度、政治协商制度等基本的政治制度；行政行为得到规范，行政权力受到约束，1993年建立了公务员制度，1989年通过了行政诉讼法，1990年通过行政复议条例，1995年通过了国家赔偿法，1996年通过了行政处罚法；公民权利得到保护，八二宪法用17条的篇幅规定了人民享有的广泛权利，民事法律、刑法、诉讼法等予以了具体体现，尤其是1997年修改后的刑法，确立了“罪刑法定”原则；恢复了律师制度、公证制度、仲裁制度等。第四，法制宣传提到重要位置，1985年开始连续进行了三个五年普法活动。总之，这一时期的民主法治取得了突破性进展，在新中国历史上有着重要地位。

　　不过，这个时期，对“法治”理念还缺乏深刻认识，“法治”与“法制”的区别还不清晰，但这个时期的法制建设为后来的“法治”建设，打下了良好的基础，创造了重要条件。

　　（五）民主法治的成熟期（1997年10月—今）

　　1997年10月党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，使我国的民主法治建设走上了成熟发展的道路。首先，“法治”理念趋向成熟。十五大除提出依法治国方略之外，还提出要“尊重和保护人权”及扩大基层民主的任务。之后，这些论述被写进了宪法。十六大提出“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”，并提出“司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”。十七大又将基层群众自治制度与人民代表大会制、政治协商制度、民族区域自治制度并列作为我国一项基本政治制度。提出“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。”可见，在法治的理念上，有多方突破，一是对法治价值取向上的明确，二是对制度建设的重视，三是人权、基层民主的强调。其次，制度日益健全，对司法、行政的制约日益完善。自十五大以来，我国陆续建立起了冤案、错案追究制度、多种形式的领导干部述职述廉制度、重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度、政务公开制度、各种形式的民主监督制度。十七大则提出完善制约和监督机制，“健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”各种制度的日益健全，为民主法治提供了有力保证。第三，法律体系日益完善。这一时期，加快了立法步伐，立法质量明显提高。12年时间中共审议法律230余件。“以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到有法可依”{7}。第四，以人为本、保护人权、惠及民生成为这个时期的突出特点，反映了民主法治的主旨。如：2004年将国家尊重和保障人权、合法的私有财产不受侵犯写人宪法，2007年1月1日起，所有死刑案件核准权都收归最高人民法院统一行使，十一届人大二次会议提出要“着力加强社会领域立法”等等都说明了这一点。

　　二、新中国民主法治的经验

　　新中国民主法治的经验很丰富，笔者认为主要的在于以下几点：

　　（一）最根本的是把坚持党的领导、人民当家作主与依法治国结合起来

　　新中国历史充分证明，在我国进行民主法治建设，最根本的是将坚持党的领导、人民当家作主与依法治国结合起来。党的领导是人民当家作主、依法治国的根本保证和政治前提。党的性质决定了他是人民利益的忠实代表，其理论的先进性和创新性保证了民主法治的正确方向和不断取得突破，其坚强的战斗力和组织力是民主法治顺利推进的组织保证。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。邓小平早就讲“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化”{8}，江泽民也讲，“社会主义民主的本质是人民当家作主”，“发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标”{9}，“我们党历来以实现和发展人民民主为己任”。胡锦涛更深刻指出“人民民主是社会主义的生命”，“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”所以，人民当家作主是党的工作的出发点，也是法治建设的归宿。而坚持党的领导、实现民主，必须走依法治国的道路，这是党领导人民治理国家的基本方略。与人治相比，法治更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。从我国民主法治历程可见，只有实行法治，做到法律面前人人平等，任何组织和个人都不能凌驾于法律之上，才能使各项制度“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”，才能切实保护人权、实现民主，也才能保证党的领导地位，才能使党的领导作用有效发挥。所以，胡锦涛指出，“依法治国是社会主义民主政治的基本要求”。

　　（二）必须把循序渐进与积极推进结合起来

　　无疑，我国的民主法治建设应该是循序渐进的，不可能一蹴而就。这不仅和我国几千年的封建专制传统有关，也是由我国当前的经济、文化水平和社会状况决定的。建国到现在60年的民主法治的发展虽然取得了很大成就，但还处于探索之中，事实就证明了这一点。所以，党的十二大报告指出，“社会主义民主制度和民主生活的建设需要进行长期的、大量的工作”，十三大报告也指出：“建设社会主义民主政治同发展社会主义商品经济一样，是一个逐步积累的渐进过程。”十五大报告仍然强调：“建设社会主义民主政治，是逐步发展的历史过程”。但是，循序渐进地建设民主政治，并不等于任其自然，而是要发挥主观能动性，积极推进。建国初期的民主法治迅速进展，正是党和国家积极推动而取得的成绩。改革开放后，十四大提出：“必须按照民主化和法制化紧密结合的要求，积极推进政治体制改革。”十五大与十六大都要求“继续推进政治体制改革”。十七大则提出：“推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”、“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”。可见，十四大之前，我们强调的更多的是民主政治建设的渐进性，而之后则更强调积极推进。正是在既稳妥又积极的推进下，使我国既保持了政治的长期稳定，又使民主法治建设取得了长足进展。

　　（三）必须立足国情，同时吸收借鉴古今中外的有利因素

　　从哲学角度看，立足国情是从实际出发的唯物主义，背离国情，就是脱离实际，注定会失败。我国的最大国情是处于社会主义初级阶段，一方面它是社会主义的；另一方面，又处于社会主义的初级阶段，存在着经济发展水平不高，传统文化影响深刻，人民文化水平和受教育的程度还有很大不足的特点。社会主义的初级阶段的国情决定了我们在民主法治道路上必须走中国特色道路。社会主义性质要求我们必须坚持四项基本原则，初级阶段决定了我国民主法治建设的特殊性、艰巨性和渐进性。这些都要求我们按自己的国情寻找出路和办法。但是，立足国情，并不是固步自封，而是要充分吸收借鉴占今中外对民主法治建设有利的因素。中国传统文化源远流长，虽有许多糟粕，但也广存精华；西方国家有几百年的法制历史，虽许多不适合我国国情，但其法治理念和诸多合理制度都是很好的借鉴对象。之所以我们常说中国的民主制度具有无可比拟的优越性，能创造出比其他国家更先进的民主政治制度，也在于能够广泛吸纳古今中外的一切优秀文明成果。因此，我们党多次强调，既要立足国情，又要扩大开放，广纳博取，建设中国特色的民主政治。正如十六大报告所指出的：“要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。”需要指出的是，立足国情，但要看到国情是在不断变化的，要动态地对待，与时俱进；国外的民主制度也在不断发展变化，同样要用发展的眼光来看待。

　　（四）把民主法治建设与其他方面的建设结合起来

　　民主法治建设是中国特色社会主义建设的重要组成部分，是整个社会主义建设系统中的一个链条，它的发展离不开其他方面建设的支持和带动，同时，又对其他方面的建设有重要影响。首先，要把民主法治建设同经济体制改革结合起来。可以说，新中国，尤其是改革开放后的民主法治建设，主要是在经济体制改革的推动下展开而深入的。从起初的改革开放，到社会主义市场经济体制的确立，再到加入世贸组织，每一次经济领域的改革深入，都对民主法治建设起到了巨大作用。正如十三大报告指出：“经济体制改革的展开和深入，对政治体制改革提出了愈益紧迫的要求。”十五大也指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要。”其次，要把民主法治建设与文化建设结合起来。民主法治建设，必须改造中国的传统文化，必须提高全民族的文化素质和法律意识，必须加强法学研究，充分发挥法学家的作用，必须把依法治国与以德治国结合起来，发挥道德建设的作用。正如十五大报告所指出的：“法制建设同精神文明建设必须紧密结合，同步推进。”可以说，文化建设，是民主法治建设的底蕴基础。最后，要把民主法治建设与和谐社会建设结合起来。民主法治产生于社会，受社会组织、社会生活、社会管理等方面影响和制约，同时，又对这些方面产生直接影响。十七大报告指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义。”其中公平正义的目标以及社会各方面的改革，都离不开民主法治，也都为民主法治提供不同的环境和条件。

　　（五）必须立法、执法、司法、普法、法律监督多管齐下

　　民主法治是中国特色社会主义建设系统中的一个环节，其本身又是一个包括法律制定、法律实施、法律宣传、法律监督等方面内容的系统。按系统理论，系统中的每个组成部分都在系统中发挥着不可缺少、不可替代的作用，缺少了哪一环节，都会使整个系统瘫痪、失灵。建国初虽然法制建设取得了巨大成就，但由于法治理念的缺乏，法律监督的不到位，所以才导致后来民主法治的挫折与灾荒。而改革开放之后，正是确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的方针和“依法治国”的方略，在立法、执法、司法、普法、法律监督等方面协调共进，才取得了如今辉煌的成绩。改革开放之后的历届人大都把立法放在首要位置，加快立法、提高立法质量，如今已经基本建立起了完备的法律体系。在执法和司法中形成了“以事实为根据，以法律为准绳”的方针，努力实现社会公正和正义。在普法方面，现在已进行到第五个五年普法期，经过普法宣传，人民的法律意识、维权意识大大提高，有效地促进了民主法制建设的顺利推进。在法律监督方面，建立了人大监督、司法机关内部监督、媒体监督、人民群众监督等多种形式的法律监督形式，对维护法律尊严，促进行政、司法机关及人员依法履行职责，人民权利得到充分保护起到了非常重要的作用，对民主法治建设创造了良好的外部环境。因此，多管齐下，是民主法治建设的必须途径[1]。

　　建国60年来的历史，仅是中国历史长河中的一瞬。然而，这60年的历程，却使中国发生了翻天覆地的变化。从民主法治的角度看，他改变了中国长达几千年的专制制度，建立起了体现现代文明的民主政治和法律体系，为中国进一步发展开辟了广阔的天地。但，我们也要看到，长期形成的文化传统，是难以在短时间内改变的。理念和制度的形成，并不等于实然社会秩序的产生。它需要高远的理想、严谨的态度和踏实的作风，不断去推进。总结新中国民主法治建设的历程与经验，归结到一点，就是：以人为本，与时俱进，坚定不移地走中国特色社会主义民主法治道路。




【作者简介】
杨士泰，单位为廊坊师范学院。


【注释】
[1]本文没注明出处的历届中国共产党全国代表大会中央委员会的报告，均来源于新华网·新华资料·中国共产党中的内容，详见：//news.xinhuanet.com/ziliao/2004-11/24/content_255749.htm.


【参考文献】
{1}刘少奇．关于中华人民共和国宪法草案的报告[A]．中央文献研究室．建国以来重要文献选编·5[M]．北京：中央文献出版社，1993.476.
{2}中国共产党第八次全国代表大会关于政治报告的决议[A]．中央文献研究室．建国以来重要文献选编·9[M]．北京：中央文献出版社，1994.351．
{3}中华人民共和国宪法[A]中央文献研究室．建国以来重要文献选编·5[M]．北京：中央文献出版社，1993.520 -542.
{4}殷啸虎．新中国宪政之路（1949-1999) [M]．上海：上海交通大学出版社，2000. 95.
{5}1978年中国宪法[EB/OL]. //xfx.jpkc.gdec.edu.en/show.aspx? page＝1 &id ＝ 289&cid ＝ 0.
{6}十一届三中全会公报[A]．十一届三中全会以来重要文献选编[M]．北京：中共中央党校出版社，1981. 10.
{7}吴邦国．全国人大常委会工作报告—在2008年第十一届全国人民代表大会第一次会议上[EB/OL]. //news.xinhuanet.com/ne-wscenter/2008-03/21/content-7831807-1·htm
{8}邓小平．坚持四项基本原则[A]．邓小平文选·二[M]．北京：人民出版社，1993.
{9}江泽民．高举邓小平理论伟大旗帜把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪[A]．江泽民文选[M]．北京：人民出版社，2006.28.