中外环境行政诉讼原告资格比较研究

【出处】内蒙古环境科学 2008年10月
【摘要】环境行政诉讼制度作为我国行政诉讼制度的重要组成部分，近年来对推动我国环境法制建设，促进环保领域依法行政发挥了十分重要的作用。本文分析了我国和西方环保先进国家在环境行政诉讼原告资格方面的立法现状，并进行比较研究，指出应借鉴了国外的相关立法及实践经验，以完善我国环境行政诉讼法律制度。
【关键词】环境行政诉讼；原告资格；公共利益
【写作年份】2008年


【正文】

　　随着经济的发展，人类开发利用环境资源力度的加大，各种破坏和污染问题越来越严重。同时公民环境权利意识的增强，环境诉讼案件也随之不断增加，包括环境行政诉讼案件。然而我国相关方面的立法却严重滞后，尤其是环境行政诉讼原告资格限制过严，导致公民的环境权益得不到保障，环境保护的国策无法得到有效的实施。西方国家环保先进国家在环境行政诉讼方面法律规定已比较完善，借鉴和吸收国外的相关立法及实践经验，对以完善我国环境行政诉讼法律制度，指导我国环境行政诉讼实践具有重要意义。

　　1　我国有关环境行政诉讼原告资格的立法现状

　　环境行政诉讼是最典型的社会公益和社会本位的诉讼制度，也就决定了其在环境保护中的重要地位。然而长期以来中国传统的行政诉讼理论对原告资格作了种种严格的限制，一直认为只有行政相对人才具有原告资格，除相对人以外的其他人即使与具体行政行为有一定的利害关系，也不具有原告资格。这种囿于传统的“相对人资格论”，在社会环境公共利益受到政府行为侵害的情形，除了寄希望于政府的自我监督和纠正外，并无其他的补救途径。公民要想以诉讼的方式来监督政府的行政行为，在现行的行政诉讼法中也很难找到依据，缺乏相应的诉讼途径来解决。

　　1. 1　行政诉讼法中原告资格制度及其不足

　　我国《行政诉讼法》第2条规定，“公民、法人或者其它组织认为行政机关和行政工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”因此对于损害环境的“具体行政行为”，公民、法人或其他组织是可以要求诉讼解决的。但对于环境决策等抽象行政行为侵犯了环境公益，这样公民、法人或其它组织就失去了可诉的范围依据，无法提起环境行政诉讼。《行政诉讼法》第41条规定“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。这一条则要求原告必须与案件争议问题具有法律上的利益关系。在这个意义上，《环境保护法》第6条和程序法的有关规定产生了不一致[1]。

　　在我国行政法学界，则一直有“相对人原告资格论”一说，如有的学者在阐释行政诉讼的原告资格条件时，其中一点就是“必须是作为行政管理相对人一方的公民、法人和其他组织”，认为“对于做出具体行政行为的行政机关，并不是任何一个公民、法人或者其他组织都有原告资格。必须是承担该行为法律后果的、已经进入该行政法律关系，成为该关系中的行政管理相对一方的公民、法人或其他组织才具有原告资格”。而2000年最高人民法院发布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》则突破了“行政相对人原告资格论”的禁锢，提出了“法律上利害关系论”。根据这一司法解释的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。由此可见，“法律上的利害关系论”赋予行政管理相对人以外的公民、法人或其他组织以原告资格，其进步意义毋庸置疑。所谓“法律上的利害关系”，有学者指出应从以下三个方面把握： 1.这种利害关系应当限于法律上的利害关系，而不能泛指一切利害关系，即由于某一具体行政行为的作出使原告法律上的权利、义务受到了影响。2.这种法律上的影响是由于行政机关行使行政职权、作出某一特定的具体行政行为所导致的，是行政权运作的结果。3.被诉具体行政行为对原告应享有的合法权利的影响是必然的，而不是一种可能性。然而，与英、美等国的“直接利害关系”原则一样，“法律上的利害关系论”最大的弊端只在于个体利益的救济，而忽视了公共利益的存在，将公共利益推向了司法救济缺失的深渊，尤其是在应对环境危机时，这种理论更是捉襟见肘[2]。

　　1. 2　环境保护专门立法中相关的不足

　　从我国的各项环境保护的专门立法来看，也找不到允许公民为环境公益提起行政诉讼的直接依据。从我国的《环境保护法》到《水污染防治法》再到《大气污染防治法》等各单项法规，均在总则中规定“一切单位和个人都有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。是否可以认为允许公民“控告”便意味着赋予公民诉权呢？有些学者认为此项规定赋予了普通民众“控告”的权利，“检举和控告当然包括向法院提起诉讼”，但是在实践中法院并不承认普通公众的这种权利，即使在理论界，这一说法也没有得到广泛的认可，人们普遍认为，“控告”是个含义模糊概念，并非严格的法律用语，环保法律中使用“控告”一词，并不能据此判定为该项规定为法律允许公民为维护环境公共利益提起诉讼的依据。所以，从目前我国立法的层面上看，我国并不存在公民诉讼或类似的制度。

　　《国务院关于环境保护若干问题的决定》第10条规定：“……建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”如果社会团体和与环境保护行政行为没有直接利害关系的公众的作用仅局限于检举和揭发环境违法行为，那么在环境污染和生态破坏的受害者基于外在的行政压力或经济原因不敢或不能提起环境行政诉讼，且环境行政管理机关及有关的职权机关也没有纠正该违法行为时，危害或可能危害环境的行政行为就不可能得到有效的法律对抗。这难以满足现代环境保护和公众参与的内在需要，因此有必要加强社会团体和非直接利害关系人在环境行政诉讼中的作用。我国已经有社会团体支持民事起诉的法律规定，如《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉。”但是对于社会团体支持行政起诉以及环境保护团体能否代表其成员提起环境行政诉讼的问题，我国的法律则没有涉及[3]。

　　行政诉讼法与环境保护专门立法在原告资格制度上规定的不足，使有资格提起环境行政诉讼的原告的范围就被大大收紧，对那些热衷于公共利益，希望通过诉讼来纠正行政机关的违法行为，进而保护公共利益的公众便被排除在原告的范围之外。所以说，我国的《行政诉讼法》对公民的诉权实际上限制得相当严格，而且在司法实践中，法院在审查起诉条件时，一般都严格按照法律的明文列举规定确定受案的范围，并且把原告是否与本案有直接利害关系作为起诉的条件之一[4]。

　　2　域外环境行政诉讼原告资格的比较

　　2. 1　域外有关环境行政诉讼原告资格方面的立法经验

　　2. 1. 1　美国的立法经验　由于国家行政管理在环境保护中占有重要地位，而法院通过司法程序对有关行政机关的环境行政行为的司法监督便被认为是促使行政机关依法行政的有效途径，为了使这一监督机制充分发挥作用，世界上许多国家都根据环境行政诉讼的特点，通过扩大起诉权，建立和完善各种诉讼制度，加强司法审查对有关行政机构的环境行政行为的监督。例如美国在环境行政诉讼中便采取了一系列的措施，以保障对环境行政行为的司法审查。

　　2. 1. 1. 1　确定公民诉讼制度　美国1970年《清洁空气法》率先纳入公民诉讼条款，规定“……任何人如果认为联邦环保局局长未采取或履行依据本法不属于他的行政自由裁量权范围的行动或义务，皆可以自己的名义对局长提起诉讼。”因而，一旦联邦环保局应当采取某种行动或履行某种义务而未采取有效行动或履行义务，则联邦环保局可能成为公民诉讼达到被告。联邦地方法院有权命令环保局长采取根据法律规定达到应当由他采取或履行的不属于他的自由裁量权的行动或义务。美国公众特别是环保团体，非常重视这一权利的运用，以此来监督和推进联邦行政机关，尤其是联邦环保局实施环境法，甚至影响国会的环境立法。

　　2. 1. 1. 2　扩大诉讼资格　根据美国《行政程序法》对诉讼资格的规定，原告在请求法院对某行政机构的行为加以司法审查时，必须举证证明：第一，某行政机构的行为将导致其遭受“事实上的损害”；第二，被控行政行为所损害的利益在制定法所保护或管理的利益范围内。可见，证明的要求很高。但是，为适应环境诉讼的特点，美国最高法院在环境行政诉讼中对诉讼资格采取了一种有利于原告的比较自由的观点。美国在“西埃拉俱乐部诉讼莫顿案”等三个关键的案例中确立了它在诉讼资格问题上采用的一般准则，即原告举证证明他已受到了“事实上的损害”，但这种损害不必是物质损害和任何经济损失，仅仅是美学上的损害就足以构成[5]。

　　2. 1. 1. 3　限制要件　公民诉讼的提起虽然在于满足公益目的，但若太过宽松亦可能不当影响主管机关执法上的资源调配，亦可能大幅增加法院的负担。因此，立法者对公民诉讼也加入了限制条件，包括非裁量行为、政府疏于执法、60日前事先告知。如果属联邦环保局的裁量行为或“联邦环保局长获州政府已开始积极诉诸联邦或州法院采取民刑事措施以要求污染者遵守法定要求时”或诉前没有提前60日告知即将成为被告的主管机关则不能提起公民诉讼。

　　2. 1. 2　日本的立法经验　日本曾有“公害列岛”之称。自二十世纪八十年代起，日本越来越重视环境问题，为此，日本在有关环境诉讼上也进行了一系列卓有成效的改革。在环境行政诉讼中，首先，扩大了诉讼资格的范围，以忍受限度论代替行为违法性，这一规定极有利于原告，即原告在环境诉讼中只需要证明侵害行为超过了社会生活中一般人所能忍受的限度便具有诉讼资格。此外，日本为了防止司法程序的拖延，提高解决环境纠纷的效率，根据矿业等的土地利用法规定，对于下列法律规定的特定处分不服的，为了调整矿业、采石业或采砂业同一般公共事业或农业、林业及其他产业的关系，作为《行政不服审查法》和《行政案件诉讼法》特例，可以由公害调整委员会专门根据准司法程序实施行政不服的裁定，当事人对公害调整委员会的裁定或裁定驳回申请决定不服，可以把公害调整委员会作为被告，向东京高等裁判所提起诉讼[6]。

　　2. 1. 3　德国的立法经验　德国在这方面主要实行的是团体诉讼制度，是指当社会组织的成员或其所保护人的权益受到侵害是，为了维护其成员或其所保护的人的利益，该社会组织依法以自己的名义提起和进行诉讼的制度。

　　2. 2　域外环境行政诉讼原告资格的特点及发展趋势仔细分析以美国和日德为代表的英美法系和大陆法系环境行政诉讼中关于起诉资格标准的成文规定及其相应的学说，我们不难发现其中以下共同的发展趋势：

　　第一、起诉资格的标准经历了由严格到宽松的演变发展过程，经历了从法定权利向法律保护的利益或法律上值得保护的利益扩张[7]。不断放松原告资格的限制，尽可能给予相对人最大的保护，这是各国原告资格的普遍发展趋势。尽管有些国家的成文法使用了“足够的利益”“公法上的权利”等字眼，隐藏于起诉资格标准扩张现象背后深刻的社会背景是： 20世纪特别是二战后，迫于社会事务管理的巨大压力、市场经济对适度政府干预的权力需求及诸如保证失业工人最低生活费等社会保障制度的推行，行政权迅速膨胀，极大地增加了公民权利受行政权侵害的广度（范围）与深度；另一方面，基于两次世界大战对人权的残酷践踏之事实和人类文明自身的发展，基本权利范围不断扩大，对权利的保障不断加强。基于对基本人权的尊重与保护，各国的判断标准都突破了法定权利界线；迫于行政事务的压力，为了保证行政管理的效率，又不得不适当控制起诉资格的门槛，纯粹的事实性影响始终没有成为起诉标准。重视保障基本人权与保证行政活动有效性之间的冲突与权衡便是起诉资格权益标准变迁的内在理论。

　　第二、各国对起诉人与可诉行政行为之间利益关系的要求也越来越宽松，允许起诉人对环境公共利益的破坏享有起诉权。因为这实际上是取消了切身利害关系的限制，允许以非切身利害关系起诉。但需注意一点，公民个人提起旨在保护环境公益的环境行政诉讼必须自己个人的利益也同时受到损害，不能以抽象的公共利益即以自己作为一个普通公民对公共利益所享有的利益提起诉讼。而检察官提起诉讼不存在这个限制。除公益诉讼情况外，有些国家还规定在某些例外情况下起诉人也有资格主张其他私人的利益，如美国就有这方面规定。

　　第三、被纳入环境行政诉讼主体的原告也在不断扩大，使环境行政诉讼出现了从被害人诉讼到利益相关人诉讼再到民众诉讼（公民诉讼）的发展趋势。这种诉讼类型的发展趋势，最终取决于环境行政诉讼原告资格的标准不断放宽。不断扩大原告资格的范围，是采用诉讼方法救济权利的国家普遍的做法，也是诉讼救济措施发展的总趋势。

　　总之，域外环境行政诉讼原告资格的发展趋势反映在行政诉讼法的立法精神上，均是为加强保障环境公共利益，在环境保护领域，特别是在一些行政诉讼起到有效作用的国家，往往都是将环境行政诉讼原告资格的设置同社会对公共利益保护的需求结合起来，是从司法权对行政权的监督的角度出发，而不是从简单的传统的私益诉讼的性质出发[8]。正如美国学者伯纳德所指出的“行政法方面的任何变化都没有原告资格方面的变化迅速。在最近几年中，原告资格栏杆大大降低了。”

　　3　完善我国环境行政诉讼原告资格的立法建议

　　国外环保先进国家在环境行政诉讼制度的立法、实践等方面都比较完善，适应了社会发展的趋势，特别是对环境行政诉讼原告资格的拓展，为公众参与环境保护提供了有效的司法救济渠道，有利于督促主管机关积极执法，切实保障环境公共利益。这对于完善我国环境行政诉讼相关的制度缺陷提供了可资借鉴的经验。就我国环境行政诉讼原告资格的规定明显不适合环境行政诉讼需要的情况，笔者认为，根据我国的实际情况，可在环境保护基本法或《行政诉讼法》及其司法解释中，对环境行政诉讼原告诉讼资格做出放宽的明确规定。

　　3. 1　概括性地规定环境行政诉讼中原告的起诉标准

　　建议修改我国《环境保护法》或《行政诉讼法》，对环境行政诉讼的起诉资格做出明确的规定。首先就原告的起诉标准做出概括性的规定，只要具有事实上的可能损害，就可提起诉讼。起诉条件从传统的“法律上的利害关系”向“事实上的损害”转变；从“必然影响”向“可能影响”转变。事实上的损害不必是物质损害和任何经济损失，环境舒适等非经济上的损害也可包括在内，而且可以是可能造成的损害。因为环境污染和破坏一旦发生，往往难以消除和恢复，甚至不可逆转，而且环境污染后再治理经济投入也太大。对此，我国针对环境问题的这一特点，提出了预防为主、防治结合的原则。作为行政机关在做出具体行政行为时，应当做出全面的规划和合理的布局，从而尽可能地预防污染，这应当是行政机关执行有关环境与资源保护法的一项职责。因此，在环境行政诉讼中，被诉具体行政行为对原告应享有的合法权益的影响即便是一种“可能”，它并不能构成原告提起行政诉讼的资格障碍[9]。

　　3. 2　列举性地规定原告的种类

　　概括性地规定起诉标准具有一定的抽象性，因而还有必要根据我国的实际情况对适格的环境行政诉讼原告做出列举性的规定。如可在《环境保护法》、《行政诉讼法》或相关司法解释中列举性确立自然人、企事业单位、环保团体、检察机关可以成为环境行政诉讼原告。

　　3. 2. 1　单位和个人 我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”对这一条规定中的“控告”一词的含义，目前在我国理论界有不同的理解，一种观点认为“……控告包括向法院提起诉讼”，即认为“控告”实际上是一种起诉权；另一种观点认为“环境法中的控告权并不等于环境民事起诉权”。笔者同意后一种观点，所谓“控告”只是指向国家行政机关提出控告，而非起诉权。当单位和个人向国家行政机关因环境问题提出检举和控告时，国家行政机关因此应负什么样的责任，我国法律并没有明确规定。对此，笔者认为，如果接受检举和控告的国家行政机关负有法定职责，那么，就应当依法做出具体行政行为，并通知检举和控告的单位和个人；如果接受检举和控告的国家行政机关没有此项法定职责，则应当移送给有关机关，并通知检举和控告人；如果检举和控告人对国家行政机关的具体行政行为不服或由于在一定的期限内国家行政机关不予答复的，检举和控告人有权向法院提起行政诉讼，请求司法救济。“当单位和个人因此提起有关环境行政诉讼时，不应以单位和个人是否与该具体行政行为有法律上的利害关系作为确定原告资格的条件，而应以该单位和个人是否向有关行政机关提出检举和控告以及该行政机关是否作出具体行政行为，作为确定原告资格的条件[10]。”

　　3. 2. 2　社会团体　 依法成立的社会团体，特别是以环保为宗旨的环保公益团体，应成为环境行政诉讼制度中重要的起诉主体。现实生活中的许多情形下，个人面对可能或现实的环境损害，常常不知、不能、不敢提起诉讼。相较于单个的公民，社会团体有着较为严密的组织，尤其是环保组织对环境问题十分积极关切，再加上其人才在科技与法律问题上能提供专业知识与技术。通过社会团体的参与，可以解决由单个公民诉讼中出现的诸如信息渠道不畅通、法院负担过重等问题。对于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而又难以确定代表人或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况，由社会团体提起环境公益诉讼更具可行性。

　　3. 2. 3　检察机关　 由于行政诉讼中公民、法人或其他组织只能以自己的名义为了维护自己的合法权益而起诉，那么当国家和公共利益遭受违法具体行政行为侵犯时，由谁作为原告提起诉讼？众所周知，环境问题大都涉及到公共利益。为此，笔者认为法律的最基本的价值要素便是正义价值，而正义价值则是出于对社会公共利益的保护，行政诉讼法同样也需要实现其对正义价值的追求。根据《行政诉讼法》第一条的规定，行政诉讼法正是保护社会公共利益，维护和监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益的统一。对社会公共利益的保护显而易见应当是行政诉讼的任务之一。那么在行政诉讼中由谁提起因违法具体行政行为侵犯公共利益的环境行政诉讼呢？笔者认为检察机关比较合适。首先，检察机关是国家法律监督机关，对国家法律的执行和实施进行监督；其次，公共利益与私人利益相比较，较少为公民、法人和其他组织所关心，加之诉讼本身的成本支出，使许多人不愿为此投入太多。因此，如果不确立检察机关对公共利益具有原告资格，则行政机关具体行政行为对公共利益的损害将缺乏来自法院的监督。因此，只有通过加强检察机关在行政诉讼中的法律监督作用，使一些公共利益受到违法行政行为损害的案件列人法院行政诉讼受案范围之内[11]。

　　3. 3　限制条件

　　为了防止因环境行政诉讼原告资格的放宽，而产生滥诉的可能，不当影响行政主管机关执法的效率以及大幅增加法院的负担。环境行政诉讼的目的是督促环境执法，笔者认为也可借鉴美国的做法设置诉前告知程序[12],如果经诉前告知，主管机关便立即努力执法，诉讼的目的就能实现，但在我国告知期间可适当缩短。此外，可在法院内设置专门的环境行政诉讼原告资格审查委员会，对于环境行政起诉，严格审查原告身份是否合法、提出的证据是否充分、起诉是否有理由。甚至可考虑设置环境审判庭，专门管辖环境案件。




【作者简介】
彭本利，单位为玉林师范学院政法系。李奇伟，单位为南华大学。


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[12]美国公民诉讼条款“规定诉讼于提起前应告知即将成为被告的污染者或主管机关,经过三十日后方得正式起诉,参与两院联席会更进一步将期间延长至六十日。”见叶俊荣.环境政策与法律〔M〕.中国政法大学出版社2003: 232.