国家干预与中国经济法

　国家干预和市场调节是国家调整经济运行的两种手段，在资本主义经济发达史上都曾起过重要的作用。我国目前正处在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变时期，如何正确地处理好两者的关系尤为显得必要。市场经济的普遍规律告诉我们，必须把国家干预与市场调节有机地结合起来，才能在这一转型时期促进经济的平稳运行。就现阶段来说，中国的国情决定了我们在注重市场的基础性调节作用的同时，必须强化国家对公共生活领域的干预，才能完成经济体制的转轨和保持经济的稳定发展。
　　经济法为国家干预经济之法，是调整以社会公共行为根本特征的发生在经济管理机关和经济组织、公民个人之间的经济管理关系和法律规范的总和，其调整对象具有社会整体性的特征。这个观点把建设市场经济的共性真谛一语道破，为我们把握和处理国家干预和市场调节之间的“度”和“量”提供了理论基础，也为我们清理现行经济法理论的混乱状况和重新反思与构筑现代经济法框架提出了切实可行的理论依据，符合我国目前的国情，具有重要的理论指导意义。

　　一、经济法的产生与国家干预密切相关

　　历史上迄今为止只有三种资源配置方式，即“自然经济”、“市场经济”和“计划经济”。其中自然经济是农业社会基本的资源配置方式，而农业社会的基本特点是手工业和商业居次要地位，仅仅发挥有限的辅助作用。伴随着工业化的发展，由农业社会转变为工业社会，市场经济取代自然经济乃成为历史之必然。计划经济是苏联十月革命胜利后为适应战时共产主义创建的又一种资源配置方式，它要求以超稳定的政治结构来运行经济，所有的经济活动都有着明确的目的性，就象毛泽东说过的一句话：要算政治帐，不算经济帐。在经济运行之中，调节生产、消费、供应和需求的关系不由市场产生，而使一切包容于为政治服务的所有计划（包括经济计划）之中，同时，由于人为地排斥了竞争因素，从而竞争机制无由产生，又造成普遍的墨守成规、产需脱节等弊端。所以作为二十世纪初叶的特殊政治经济条件下的产物计划经济，最终夭折是不可避免的。

　　经济学界公认，计划经济与市场经济是两种资源配置方式（在社会主义国家，相应地称其为“经济管理体制”）。市场经济在很大程度上能够克服计划经济弊端，实现资源的基础性配置，但这不意味着市场经济就是自由经济。计划调节与市场调节是两种调控手段，在现代社会里（无论是资本主义社会还是社会主义社会）这两种手段是共存的，对经济运行缺一不可。计划调节从性质上说是国家干预多种形式中的一种，但是，包括它在内的国家干预并不是一开始就存在的。在资本主义出现的初期，经济上要求完全的自由，相应的经济形式是一种完全自主、自由的竞争模式，法律观念中推崇“私有财产神圣不可侵犯”和“合同完全自由”等原则，强调政府完全不干预经济，用“无形之手”调节即可，从而排斥了国家的干预。待由自由竞争阶段向垄断阶段过渡时期，资本主义国家为了克服自由竞争所带来的固有缺陷，如市场缺乏外部效果、不能提供公共产品、以及市场本身不能克服的盲目性和滞后性等，逐渐改变不予干预的态度，开始了以法律确认国家对经济的干预制度建设时期，近代史上的经济法由此得以产生。因此，国家干预，在资本主义国家经历了一个从不干预、很少干预到确认干预的过程。国家干预即“有形之手”，它强调政府代表国家对社会经济生活进行必要的干预和调节，以弥补市场机制本身所固有的缺陷。经济发展史的经验证明，任何一种资源配置方式都离不开国家的干预，没有国家干预的经济是不可想象的。如果离开政府的干预，经济生活不能健康发展，无约束的自由经济，其发展的结果将是竞争过度、市场垄断乃至出现经济危机；再者，就是仅对经济危机这一特殊经济现象来说，如果没有国家的干预，也很难度过这一关；同时，经济法是国家干预制度的一个重要组成部分，经济法的产生本身就是国家干预制度的产物，归根到底乃是社会经济生活变化的结果-社会化大生产的普遍化和垄断经济的形成为其根本原因。

　　考察各国经济法的发展成熟过程，可以得出这样的结论：尽管具有经济法功能的单个、分散的经济法律规范自古代就已有之，如日本经济法学家丹宗昭信认为：在古罗马帝国时期，就已制定了被认为明显是垄断禁止性的法律，从中世纪末期到近世纪初期，在商业发达的城市中，仍沿用这种罗马法。到了市民革命前后，在英、法等国家，经同业公会或国王的特许，进一步制定了对垄断的禁止法。然而，经济法作为一个独立的法律学科则是在近代社会出现国家干预之后的事，这个时期的开端是十九世纪末、二十世纪初。关于法观念，此时也相应地发生了根本性变化。总的趋势是自然法学逐渐衰退，个人主义、自由主义走到了尽头，法律逐渐对个人自由进行限制，而保证社会公正的经济法观念应运产生。如果说传统的个人自由观念与民商法的建立息息相关，那么，关于社会公正的观念则是经济法赖以产生的理论基础，这种追求社会整体公正而使用的手段就是国家干预，而现代资本主义市场经济迅速地由一般垄断资本主义转向国家垄断资本主义之后，就到了其政策含义为国家干预主义占统治地位的阶段。可见，经济法的本质特征即在于“干预”，因此我们说经济法是国家干预经济之法。

　　二、国家干预在我国的必要性和适当性

　　我国经济法产生的背景与资本主义国家有所不同，它产生的基础不是自觉来源于自由竞争的经济生活环境，而是发生和建筑于从高度集中统一的计划经济模式向市场经济模式逐渐过渡、通过行政上对经济管理的逐渐放权和对企业的逐渐让利的基础之上。因此，我国经济法在最初产生之时，其思维出发点在于企业，在于把企业从高度行政管制下松绑出来，在于为企业争取到作为平等经济主体所应有的权利，等等。所谓把经济管理自主权还给企业，以便使企业能够依照自己的意愿开展横向和纵向的经济往来，利改税等上交利润制度的改革，以及理论上开始承认企业作为私有主体应当享有自己的权益，应当具有属于自己的利润等等，无一不体现放权让利给企业的思想，因未能摆脱旧的意识形态领域的影响。同时也由于我国关于改革思想的摇摆于“以市场为导向”与“坚持计划经济”之间的不断摸索前进：“计划经济为主，市场调节为辅”（以十二大为标志）-“计划经济与市场经济相结合”（以十三大为标志）、“计划经济与市场调节相结合”（治理整顿时期）-“社会主义市场经济体制”（以十四大为标志）。与此同时，经济法学理论研究的重心亦逐渐发生了变化。以1993年为标志，开始由原来的企业“支点”转向国家干预。当然，在这之前的各种经济法学论点并没有否认国家干预经济生活的因素，因为经济法其本身不可能摆脱国家干预，只不过是究竟应把国家干预作为构筑整个经济法学大厦的基础，还是只作为经济法学研究的手段之一，意义不同罢了。

　　正因为我国的经济法与国外大部分国家的经济法产生的背景不尽相同，所以，现阶段的国家干预就具有鲜明的不同特色。其具体表现在我们不是从自由经济环境中来调整和规制竞争过度和垄断现象，而是从高度集中的计划经济体制下来建设社会主义市场经济模式，虽然可以说总的思路并没有摆脱放权让利，但是，构建经济法基础理论如果仍将思维基点放在包括企业在内的商个人、商法人身上，就会始终不能划清经济法与商法、民法的界限，传统的维护个人自由的社会正义观念是构建和维系民商法理论的基础，它也将一直是支撑民商法学大厦的基石，但是将其拿来构建现代经济法学的理论和体系，则有悖于法律的基本理念，而且也很难划清经济法与民商法和行政法的界限，我国近二十年来的经济法学理论的轨迹就恰恰说明了这一点。

　　国家干预主义在我国其进步性表现在：革除从计划经济体制下向市场经济体制过渡时所产生的种种弊害，从原来漫无边际的管理状态下最终确立国家干预的适当地位；在体制转变过程中运用国家干预的手段，培育和扶植具有市场要素的各种条件的形成。而国家干预的灵魂旨在于使市场失灵的部分得到解决，并不是用国家干预去代替市场的作用。

　　国家干预是指运用经济杠杆、行政管理等手段对关系国计民生的重大经济生活领域和涉及国家经济命脉的领域进行适度的干预，营造合适的市场环境，使经济的发展与社会的发展相契合与适应，而不是指政府将“有形之手”伸到经济生活的各个领域中。市场经济存在有许多计划经济体制下所没有的优点，它对社会的生产、消费能起一种自发的调节和协调作用，从而存在着自动趋向均衡的内在秩序性。萨缪尔森说：“市场经济是一种精巧的机构，通过一系列的价格和市场，无意识地协调着人们的经济活动。它是一种具有传达信息功能的机器，把千百万不同的个人的知识和行动汇合在一起。”但市场经济同时也存在有一定的缺点也是不可否认的事实，萨缪尔森将其归纳为如：会产生外在不经济的效应；无力向社会公共产品部门和领域配置资源；无法避免经济危机、失业和通货膨胀，从而无法保证国民经济的稳定；会造成贫富悬殊、收入分配不均，无法实现社会公平；由于存在有上述缺陷，也会对国民经济的整体效率予以削弱。由是，萨氏得出结论-只有实行国家干预，市场经济才能健康发展；如果政府干预是适当的、科学的，那么就可以缓解市场机制的某些缺陷，促进效率、稳定和公正三大目标的实现，收到预期效果；如果干预不当、举措失调，就会出现“政府失灵”的局面，不仅不会医治市场失灵所造成的经济弊端，反而会加剧病症。这实际上已经向我们道出了国家干预的两大特性：必要性和适度性。

　　国家干预的必要性依据主要有以下几个方面：首先，这是由国家的性质和职能所决定。马克思主义认为，国家既是阶级统治的工具，又同时是社会公共管理机关，具有阶级性和经济性双重职能，即政治职能和经济职能。其次，是由社会化大生产的规律所决定。马克思在其《资本论》中指出：一切规模较大的直接社会劳动或者共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动，并执行社会整体运动-不同于这一总体的独立器官的运动-所产生的各种一般职能。钢琴演奏家可以独展自己的才干，然而一个乐队需要一个乐队指挥。再次，为克服上述市场经济所固有的缺陷所必须。




　　至于国家干预的适当性，从原则上说，国家干预应当取决于经济发展的成熟度和市场规则的完善度，没有前项条件，国家干预就没有适用之地。从我国目前的经济生活实践上看，国家干预的适度性蕴于以下几个方面关系的适当处理之中：首先，政府与企业之间的关系的合理解决是适度性的基础。企业是整个社会经济系统中的微观构成粒子，对国家干预信息反应最为灵敏，是市场经济的主体之一。处理政府与企业之间的关系的关键是，政府不能直接干预企业的具体生产经营活动，企业自身的营利性等经营活动应当由企业根据市场的导向自我调节，企业自身的机构营造问题应由民商法予以完善，经济法应当注重从宏观调控角度为企业创造良好有序的市场秩序和经营发展环境。其次，政府权力行为与经济行为的分别规制是解决适度性的必然要求。市场经济是法制经济，而不是政府的权力经济，不是行政经济。政府的权力行为不能直接进入市场，政府的经济行为进入市场必须受到法律的严格约束，否则就很容易产生权力腐败和其他副作用，而导致市场衰退。目前“权钱交易”等现象的存在，是政府行为超越了适度性的结果。再次，面对市场，政府的相应职能应当转变。政府的职能表现为三个方面，即政治职能、社会职能和经济职能。就后者来说，经济的职能应当从过去的强调“领导”为主转变为以监督、“服务”为主上来，实现“小政府，大社会”的局面。最后，也是最重要的，是应当合理地处理好市场机制与政府干预之间的关系。

　　在现代经济社会，不论是哪一种模式的经济，都离不开市场机制与国家干预，只不过国家干预的方式、侧重点和力度有所不同罢了。拿美国的自由市场经济模式来说，它突出强调国家干预主要应保障企业作为微观经济活动主体的权利和微观经济活动的有效性。因此，政府就很少干预企业的正常经营活动，而使利用市场引导企业将有关国家经济政策转变为市场信息，并通过改变市场秩序、营造市场环境等非内在的因素来影响企业进行决策。德国实行社会市场经济模式，这种模式是政府保障市场、市场引导企业，既注重市场对基础资源的基础性作用的发挥，又注重通过完善社会保障体系以及改善福利措施和调节收入分配等来对市场经济的运行进行有限的但却是有效的干预。因此，我们称德国的市场经济模式为有社会因素相保证的市场经济，显然，在德国国家干预的因素要较在美国为多。在那我们的近邻日本，实行政府主导型市场经济，在这种模式下，市场仍然起基础调节性作用，但是国家既调节市场，又直接引导企业，国家干预的侧重点在于企业，因此，企业的决策同时受政府方面的诸如经济计划、产业政策以及经济发展战略等，市场方面的因素这两方面的影响。需注意的是，日本政府对企业的直接干预，始终注意使国家干预并不影响市场的基础性调节作用。

　　很明显，尽管在相同的经济模式下，国家干预因素与市场调节之间也存在有一个结合度的问题，这个结合度要受到因生产力发展状况所决定的宏观调控手段的使用有很大的影响，一般来说，生产力发展水平较高，国家干预所具有的宏观性和间接性就更多地表现为市场行为，政府与企业之间除正常的税收关系以外，很少发生直接联系；反之，国家干预则具有较大的微观性和直接性，则更多地表现为行政行为以及政府对企业的直接行为，我国目前就是这样的状况。

　　中国的经济法学应当解决国家干预与市场调节的关系问题，这其中很大的一个难点是两者的结合点与结合度。笔者认为，首先应当界定市场机制的界限和范围，或者说我们应当建立一个什么样的市场机制，然后，围绕这个范围使国家干预发挥其应有的作用。就市场经济的一般共性来说，市场机制的主要内容为价格机制、竞争机制、风险机制和供求机制；这个机制需要完备的市场体系和市场法则作为它的基础，而体系与规则中最为重要者即是市场交易规则、市场竞争规则和市场进出规则，这些规则形成完备的市场体系。

　　三、以国家干预为主导思想构造中国经济法学

　　国家干预与市场调节的有机结合是社会经济稳定发展的决定性条件，但由于经济状况之不同，各个时期两者的结合又是不可能完全相同的。我国正处在经济体制转换时期，市场经济因素尚未完全建立起来，国家干预过剩，要想在这种情况下健康地迈向社会主义市场经济，除必须以发达市场经济的各要素为目标外，还必须注重国家干预的适度性，必须注意市场自身的发展现状会直接影响国家干预的实有效果。从理论上来说，经济的发展不可能没有国家干预，从实践上看，我国目前不可能一下子摆脱国家干预（无论是正常的还是非适度的）的影响，经济法的发展也不可能离开这个具体的实际状况。这并不是理论屈从于实际，而是在尊重客观情况下的实事求是。

　　中国经济法学自1981年与民法学大论战并“分家”以来，其发展已历经近二十年的春秋，期间各种学说纷纷登台，令人眼花缭乱，有的如“纵横统一论”甚至影响深广，但大部分与以国家干预理论为基础构造经济法学的思想相去有距。很明显，以国家干预理论为导向将是中国经济法学理论研究的主流，这种趋势自1993年以后越发明显。

　　经济法是国家干预经济之法，其调整对象是以社会公共性为根本特征的经济管理关系，这些经济管理关系发生在宏观调控和市场管理领域中，虽不应当直接作用在企业身上，但与企业有着千丝万缕的联系，这就是国家干预的目的之一，是为企业营造外在的市场环境，以便使企业经营所需要的物资、资金、技术等因素能够通过市场顺利地实现价值变现，以满足成功经营。这个任务只能通过国家干预的手段才能完成，任何一个或几个企业都不可能自我优化外部经营环境。

　　经济法调整对象具体化有两个方面的内容，即宏观管理法和市场管理法。宏观管理法是调整因政府和政府部门进行宏观调控而发生的经济关系，其目的主要是为了实现总共给与总需求的平衡，因调控措施的使用而在不同主体之间产生的经济关系即属于经济法的调整对象。这其中包括有因财政政策的实施而发生的经济法律关系、因金融货币政策的实施而发生的经济法律关系、因计划措施而发生的法律关系、因价格调整而发生的经济法律关系，等等。相应的，经济法应当包括有财政法、金融法、计划法、价格法、税收法。

　　从经济法调整对象的另一方面来看，市场管理法是调整因国家干预市场经营主体的市场行为而发生的经济关系。这里最为重要的就是反不正当竞争法和反垄断法，另外还有消费者利益保护法和其他市场进出规则的有关规定。国家还可以适时发布调整行业、产业结构的相关经济政策，以优化市场结构。就目前中国的经济实际来说，我们应当以竞争法为构造市场机制的核心部分；反垄断法应当首先反对以地区分割和部门封锁为主要表现的行政垄断。市场管理法的价值取向是经济活动决策的分散化和市场信息传递的横向化，只有这样才能发达我们现实的市场体制，实现经济行为主体的行为独立化。

　　综观已经流行的各种经济法学说，关于经济法的构成大多数包罗万象，主要存在有两个明显的缺陷：第一、应该包括在经济法学领域里的内容或者没有囊括进来，或者草草论之。如反垄断法应当是经济法学的重要组成部分，在西方发达国家素有“经济宪法”、“市场经济大宪章”之称，但我国现有的大部分经济法学通用教材中却没有反垄断法的一席之地；第二、不应当包含在经济法学里的内容却充斥其间，如自然资源法、商标专利法（有的相应章节称知识产权法）、会计法、经济仲裁与经济司法等，使经济法学变成了一个无所不包的“大杂烩”，以至于影响经济法学独立地位的形成。这些为经济法学界有目共睹、显而易见的缺陷，如果换一个角度再来看这个问题，以国家干预理论为思维基点来构造经济法学，那么现代经济法学的脉络结构就会清晰出现。

作者：项宏峰