再看北京治堵思路：矛盾、反思及改革前瞻

【出处】《西北民族大学学报（哲学社会科学版）》2012年第1期
【摘要】北京市治堵新规实施以来，效果不尽人意。一元化的城市定位是治堵失效的根源。片面、短期的发展观是思想障碍；土地财政角色转换困难和城市规划执行不力是现实困难。交通拥堵问题的根本化解需要以城市发展观念的转变为先导，有赖于城市土地财政依赖症的根除，城市规划法的强有力约束等一系列保障机制的合力。
【英文摘要】Since the implementation of new regulations governing block, for Beijing，the effect is not ideal . A unified orientation of Beijing city ,which is the root of institution failure .One-sided , short-term concept of development is thought barrier;difficulty with role transition of "Land financial" , and poor implementation for the urban planning are practical obstacles.To the change of urban development concept as guide, depend on removing symptoms for "Land financial" , under constraint of "Town Planning Act" ,etc.,together with a series of security mechanism ,which are fundamental approach that solves problem of traffic congestion.
【关键词】北京；治堵；发展；土地；规划
【英文关键词】Beijing;Block ;Governance;development;land;planning
【写作年份】2012年


【正文】

　　一、问题的提出

　　自去年年末相继出台《北京市小客车数量调控暂行规定》和《北京市小客车数量调控暂行规定>实施细则》以来，北京市小客车指标申请数额持续居高。就一些路段而言，一定时段内，市中心道路交通拥堵有所缓和。实际上，问题尚未根除，还出现了新的矛盾，比如挡车牌，涂改车牌号的行为开始增多；公车规制不力引起社会心理不平衡；先买车再摇号，摇了号占指标不用车；4s店资金链断层致使业务区域转移等。回顾中国的的交通管理历程，从上到下，从里到外，交通系统得到了极大拓展和延伸。昨天学美国，今天学东京，过两天又瞄上巴黎，悉尼，参考他们如何限制出行，几点上下班，停车收多少费等等，似乎所有的经验都用上了。中国的道路系统建设已经创造了奇迹，也居于世界发展前列，治堵经验不能说不够丰富，为什么堵塞这块顽瘤始终难以摘除呢？现如今，人口，住房，资源和交通问题已经均已成为制约中国首都可持续发展的重大议题。找到制约交通发展的主要矛盾和矛盾的主要方面，对于提升北京城市幸福指数，构建宜居城市，以及树立中国后工业化城市协调发展的典范，意义重大。

　　二、北京市交通拥堵问题的深层反思

　　从全球范围来看，交通问题作为“世界通病”，并非为北京经所独有，交通拥堵也是全球城市经济发展到一定高度的体现。对于我们来说，认知并发掘矛盾的影响因素对于中国这个迅速崛起的发展中国代表，特别是对于当前人口问题极其严重的中国首都政府来说，不仅考验当局的社会管理能力，还关涉北京这座“世界窗口”的国际形象以及首都人民的信任。总体而言，北京市交通拥堵受市区‘一元化’发展模式影响，片面短期的发展观的指导，综合了交通资源、政策和法规、体制机制、社会和技术等一系列现实矛盾。

　　(一)发展模式和发展观念

　　一元化的政治经济文化发展模式是治堵不力的根源，政治经济文化资源的高集中配置天然地带来了人财物流向的汇集。由于主体是趋向目标客体行动的，一定时间限度内的刚性需求不变，则引发特定空间范畴内人财物的高度聚积。我们不能简单地认为交通基础设施建设相对滞后。事实上，从可预见的规划角度，针对北京市城市化发展的速度和规模而，改革开放以后，城市道路体系规划设计之初很难预测到今天的发展状况。市区二环道路建设的初衷只是为了引流外地资源，缓解市中心的压力，三环四环的相继拓展没有几年的时间，交通压力短期之内迅速波及确实难以预料。那么，过多地苛责当局实有勉为其难之嫌。然而，一旦发展到三环四环的建设规划出台以后，不反思一贯的治堵思路的科学性，就是推卸责任。实际上，短期化，利益化的发展思想是调控屡屡失败的症结之一。交通问题本该规划治理，限制和疏导为辅。城市建设，交通建设前段规划预防才是明举。否则交通发展将始终滞后。中国政府什么都学习了，交通治理手段是世界最多运用的最好的，唯独没能学习避免问题的理念和方法，没能借鉴指导理念和发展模式。一言以蔽之，从预防的视角，城区发展理念的更新和前段规划是解决问题的良药。当局不是不知道，一是有意回避，眼前这块集中发展模式的香饽饽不放，顾不得均衡发展，舍不得滚滚而来的土地出让金，如果舍不得把擅自改变的城市规划用地高价让与高附加值的商业用地就更难了。中国古代历史学家司马迁早就意识到政府与民争利是最差的经济政策。想要退出市场领域，缩小作用边界，不从体制机制的突破很难见效。

　　从中央到地方，中国长期以来经济发展至上的观念为指导，社会资源的配置均围绕经济来进行，于是有限交通空间内的超负荷流动资源的集聚效应出现，使得交通拥堵难以避免。进一步讲，这种观念本质上反映了中国政府长期以来对综合国力认知的严重偏差--即综合国力的强大以经济为主，经济是“绝对基础”。中国着名国家关系学者阎学通教授多次谈到，发展是个综合问题，综合国力是包括经济，政治，文化，军事等要素在内的乘法关系，不是加法关系，更不是“一个至上”，只要一个因素为零，综合国力整体为零。欧美等发达国家早就意识到这点，也在不断强化其他实力。对于中国政府来说，落实“全民而协调的发展观”说起来容易，做起来却十分困难。从这点来看，交通问题很大程度上反映了当局的发展观和综合国力的认识错位。

　　（二）体制和机制

　　总体而言，中国政府各部门现有的考核评价体系是建立在部门利益，局部利益和公务员个人短期奖惩基础之上，这同社会矛盾的长期性，整体性的价值趋向难以协调。叫喊了多年土地财政角色转型困难，城市规划法，土地管理法的实施监督保障机制严重虚化。城市化进程的目标对于北京这座老城区理应承载更多的文化标记。从世界各国情况来看，首都的功能定位，政治本位和文化本位的排列大都居于价值序列位阶的前端。华盛顿特区，罗马，巴黎，柏林等世界城市，尽管经济都很发达，然而都不是依托“经济中心”而文明于世的。在政府部门考核指标体系上，社会管理能力方面，我们至今尚未看到将交通治理指标纳入政府考核和领导者个人考评范围之内。毕竟，考评机制是决定政府，政府部门目标和公务员行为的关键指向标。科学合理的交通管理绩效考评指标的确立，对于交通拥堵一向扮演主导角色的政府而言，不仅紧迫，而且务实。北京市交通委，作为交通治理的主管部门，如何发挥其考评实效十分重要，公众参与政府绩效考评的缺失，既制约着民主价值的发挥，也为监督实效发挥带来不利作用。

　　（三）社会因素和技术设计

　　北京流动人口数量常年居高不下，而且持续走高。政府控制的重点如今已经转型动态引导和强制。如果没有大量的流动人口在内，交通问题就不会出现。实际上，能够控制京城人口数量已经不易。历史上来看，中国政府重在末端治理和疏解，而不是为“引流”创造社会条件。早在今年年初北京市“十二五规划”草案提出之处，政府工作报告中就着重谈到以功能疏解带动人口疏解。大力推进中心城优质公共服务资源向新城转移。促进重大功能性项目向新城配置，全面提升新城综合功能，集中力量打造“业城均衡”的综合新城，显着增强新城的承载力和吸引力，有效承接中心城功能和人口疏解。促进流动人口在周边区域就业。[1]我们认为，推进城区资源的转移，而不保障人员流动的社会保障和资源配置均衡问题，无法根治矛盾。还会出现诸如城东居住，城西上班，上学的高成本出行问题。

　　从道路进入成本来看，相较于户籍，就业领域，机动车的北京准入门槛过低，包括进京成本（机动车增长速度过快，外地车辆进京容易，成本不高）上路成本（机动车的费用、税费等各种手续费用）以及停车成本。上海由于实行机动车牌照拍卖制度，一定程度上限制了机动车保有量。在机动车道路停车成本上，立法和实践往往脱节。造成选择性收费，“砍价式”收费的现象比较普遍，长时间停车带来的机会成本是司机长时间站路边停车造成堵塞的经济因素之一。在北京市的交通网络总体建设情况和交通服务供给上，地铁建设相对滞后，人满为患，公共交通供给相对不足。地铁网络设计缺乏科学论证，大量的人流压力集中在途中。在东京，地铁口是直接和超市，大型企业相通的的。这是保证东京交通通达性的主要原因。政府已经意识到这点，在新建地铁项目开发设计阶段会逐布吸收这一方案方法。然而，旧的路网改造会面临重重困难。从北京的现实情况来看，无需数据证明，高峰时段公交车满载率一向居高不下，公交车供给不足也是常态，在这个将近两千万常住人口的城市里，有关挤地铁、挤公交的夸张段子，几乎每个人都可以信手拈来。从道路交通网设计技术层面上看，交通管理技术及手段（路桥设计不合理、交通标志标线设置不合理等）落后，路网规划建设还存在不合理问题。

　　（四）法治层面

　　城市规划法的擅自变更，不仅在京城，在中国地方也很普遍，这是造成人地矛盾的诱因之一。这里面既涉及财政制度的问题，长期以来的土地矛盾，还有执法不严的体制病。从发展观念来看，还是短期功利主义，经济至上的体现。其次，公车监督不力，尚未纳入法制化的监督渠道。常常排斥在车号限行之外的公用车管理从预算配置到使用监督、数量配置等环节均不够规范。据统计，美国韩国日本等国家的公务车数量不及中国的十分之一，公车的使用和监督亦是十分严格。在北京，公车调控的行政管制已经出台，市场机制，货币化的改革将相继跟进。到底能否落实，未来还不明朗。另外，各种违章（重型车辆超载、老司机不良架车习惯、新司机技术道路不熟、特权车等等）造成交通事故以及行人违法的现象往往被忽视。我们常常发现，在北京一些路段，行人违法非常普遍，也没有约束。行人违法的矛盾，看似简单，实则复杂：其一，约束行为违法的制度罚则得不到执行；其二，据我们长期观察，在北京街头违法的行人中往往有很多外地市民采取跟随策略。由于，北京市交通道路状况复杂，信号灯种类繁多，不少初次到北京的人根本看不懂信号灯，他们往往观察别人的行动，然后进行模仿。即使能够看懂也因为大多数的违法行为引导了自己的行为。这仅是“集体无意识”的长期惯性使然，也是“社会角色期待”造成的影响。因为，在这样的环境下，守法是不好意思的。一个典型的例子说明了这点，中国人在欧洲，美国遵守交通规则，外国人在北京生活一段时间后也不遵守交通规则。笔者曾在北京市多个路口做过调查，只要交通协管员对违法非机动车予以指责行人就没有违法的。事实上，不仅交警警力不足，交通协管员供给也是短缺的。如果现有的路口发挥交通协管员的监督纠正作用，路人违法行为将大大减少。据我们观察，在较宽的马路，信号灯时间短的路口交通协管员一般比较负责，有协管员时行人违法现象很少。较小路口协管员尽职尽责的程度不同，行人违法也不在少数。另外，礼让氛围的缺失，由于行人和机动车互不相让，行人“先行权”没有立法实施机制保障推行，双方的争抢致使高峰时期枢纽堵塞的现象比较普遍。

　　从上述的的影响因素来看，北京市市区高集中发展模式的后果有二：一方面，不断加大交通立体网络覆盖广度和深度，继续扩城（并不否认都市圈辐射效应）。加大矛盾替代成本，提升了城市土地生态和国防安全压力。客观地好处是伴随着地区间的人才供需结构进失调使得人才向二三线城市流动也调整了社会资源的自发配置；另一方面，人 、地和环境资源的矛盾加剧导致经济的迟缓，发达国家的垄断巨头利用资源经济优势加大打击力度， 转化干预思路。长期以来，交通问题造成的社会资源浪费数额惊人。照此逻辑，中心区的二十年之后保留的恐怕只有少数大企业和富有政治文化意义的建筑符号。搬迁的企业，机构会开始跟进。此外，京城内部经济发展不平衡加剧，不仅影响首都社会发展持续推进，还将制约环渤海都市圈的整体建构。

　　三、交通对策的改进与完善

　　既然发展至此，北京市政府怎么办？转变为适度均衡的发展观念是第一位的，既要考虑京城特殊的功能定位，又要兼顾城郊一体化，京津冀一体化。依次思路，当下及今后相当长的时期，北京政府应着重在如下方面努力。

　　（一）充分发挥城市规划的作用和制度保障

　　欧美城市发展的经验和教训告诉中国，城市规划重要价值的实现和制度的贯彻是多么的重要。这一关键任务完成的好坏将对环境 经济 社会的和谐举足轻重。首先，人才选拔机制层面，一流的高精尖规划人才培养模式的完善迫在眉睫。就规划实施而论，建议以环保优先理念为先导，方便生产生活学习工作为条件，实行首都居民区，教育区，政治文化区，商业区，军事区的适度分离和合理配置的。同时，加大北京市区周围区县的合理开发力度。前面谈到，城市规划法的擅自变更现象，不仅在京城，地方更是屡见不鲜，这是造成土地矛盾并间接引发交通问题的的关键诱因之一。几个月前，城市规划法、土地管理法的执法监督机制保障建设已经提上中国政府议事日程。在笔者看来，国土资源部的土地问责不仅要有政策风暴，需要长效问责制度的坚强后盾。对于制约中国社会长期发展的根本矛盾--土地问题来说，贯彻已有的制度安排，已属不易。从根本上化解这一矛盾，至今，各方尚未找到有效地解决路径。

　　（二）大胆探索和建构公众参评交通管理机制

　　几千年的世界发展史告诉人类，规范政府行为的最好办法是形成社会权利对公权力的严格约束。作为规范政府社会管理行为的部门和人事考评机制，如何大胆的吸纳公众参评，将极大的考验政府改革的魄力和决心。公众参评是大势所趋，不仅是“社会契约”的“正当自然”，还是是宪法层面“人民主权”最好的诠释。这要求政府以每一个公民自我幸福的提升为目标，分阶段逐步探索公众介入GDP考评制度。GDP考评指标的变革如若仅仅停留在政策范畴， 和年年要改的土地财政政策一起屈服于短期利益，局部目标。待到发达国家GDP人均水准时，很可能出现以另一种激化方式化解权利和权力的矛盾，这是我们都不愿看到的。值得肯定的是，近年来，中国政府从中央到地方各部门已经意识到经济GDP的局限，已经将绿色GDP引入部门考评，人事考评范畴。然而，从全国范围来看，“交通通达度”的政府指标层次和指标体系考评机制鲜有提及。对于北京政府来说，首先，需要在十二五期间结合实际构建科学合理的交通管理部门及个人考评体系。其次，大胆借鉴欧美的公共管理经验，提供公众参与的渠道，建构公众参与制度，形成公众参与程序，完善公众问责机制。政府不能以公众参与的能力、动力因素为借口，排斥社会力量，封闭解决矛盾和美化信息。因为民主的生命力和信仰是内在的，非功利的，这好比即使一个自己不力的民族，依靠贤主人，圣君获得了好东西，也是缺少活力的。因为，一个这样的民族顺利的航行自己却没有出多少力，我们对于他的评价还不及在一个逆境中奋斗而且成就远为逊色的人的评价更高。[2]

　　（三）严格保障其他方面法制的实施

　　除了城市规划法的严肃执法和监督之外，公车改革宜纳入各级政府改革的重要范畴。2011年3月7日，中共中央办公厅和国务院办公厅下发了“党政机关公务用车配备使用管理办法”，分别针对省部级和省部级以下单位做出规定，省部级官员提升职务后，也不能换车，“车随人走”。[3]依笔者所见，从预算透明化和民主化角度强化不同级别国家机关公车的购入约束迫在眉睫，完善以公车规范利用为中心的社会监督激励机制刻不容缓。监督内容上，重点监督财政公车费用的支出情况，公务人员的用车行为和用车规范。对于北京政府来说，全防全控约束，充分保证民众合法权益的前提下奖励举报公车违法行为，不仅必要，还具有典型示范意义。

　　在行人违法方面。以交通协管员的监督实效发挥为逻辑起点，提升非机动车的自我安全意识和自律性，逐布形成非机动车和行人的守法局面。笔者曾在北京市多个路口做过调查，只要交通协管员对违法非机动车予以指责行人就没有违法的。由此，一方面需扩大协管员的数量，另一方面解决非机动车违法的重心转向现有的交通协管职能的真正发挥上，还有待于通过自律，交警监督，电子摄像监督、民众监督和教育解决。拒不完全统计，北京市近年来机动车和非机动车事故在路口或是路口附近的数量占大多数，一旦交通协管员和交警有效的解决了路口的秩序，不仅路口拥堵问题解决了，事故纪律也将大大降低。根除这一问题，还需要做好道路交通知识的的普及宣传，安全教育引导作用的发挥。

　　（四）落实社会与技术设计保障机制

　　这一措施的完善有赖于一些列机制的跟进。其一，推进新城建设和资源转移的均等化，建立以住房、子女教育和社会保障为先导的京津冀京都市圈合理的高精尖产业岗位激励规范。其二，加大城市地铁交通的投入力度，参考东京的成功经验，科学规划，合理改造。日前，北京市已经开始考虑东京经验，不过，只能对新建地铁规划发挥作用，旧的改造是否考虑还不得而知。其三，务必戒除“摊饼”式的交通路网扩张思路，做好现有六环之内的路网改造。取消六环路以内范围道路的所有道路附加收费（五环、六环以及六环范围内高速路的收费），提高既有道路的利用率。在路桥设计、交通标志标线设置等管理技术层面实现突破。最后，土地财政制度的改革有赖于政府的信心和决心、既得利益链条的切断。经济发展模式的更新需要以民营企业的投资经营环境改善为逻辑起点，城乡一体化建构为主线，以失地农民利权利维护为中心，社会保障的全面推进为后盾，立足于供求理论这一根本市场法则，加大对各地保障住房切实供应的监督检查力度，形成合力，才能全面贯彻落实“藏富于民”的理念。

　　四、结语

　　后危机时代，对中国大量处于工业化中后期的城市以及京郊欠发达地区而言，北京市遗留的交通弊病更大价值体现在经验教训的汲取上。拥堵矛盾，不仅是智能交通系统调控下的信息技术、通信技术、控制技术、传感技术等综合系统技术的集成反映，还与社会角色期待，地理环境、土地利用、产业结构及社会环境等诸多外部环境有关。从一定视角考量，是文化认知和观念惯性，是城市规划的合理化和落实问题，是体制机制和法治的贯彻问题，还是社会层面的问题。对于北京政府而言，以资源的合理化配置为逻辑起点，通过均衡，民主，公正，法制化的决策程序与制度保障，才能逐步消除中国城市交通顽疾的深层矛盾。而中央政府的角色认知的预先转化是突破深层结构矛盾的关键。从今后一段时期来看，北京市和谐交通目标之实现，任重而道远。




【作者简介】
潘佳，单位为河北大学政法学院。glasha lee，单位为北京大学中文系。


【参考文献】
[1]首都经济圈写进北京十二五人口疏解首提“业城均衡”河北打造环京路网，长江网，//www.hebei.com.cn/zygl/system/2011/01/16/010262660_01.shtml，最后一次访问时间2011-3-1.
[2][英]霍布豪斯著，朱曾汶译：《自由主义》，商务印书馆，1999年6月版，第115-116页。
[3]省部级官员“车随人走”，凤凰网，//news.ifeng.com/undong/detail_2011_ 03/09/5043385_0.shtml，最后一次访问时间2011-4-1.