往返流盼：检察机关一般监督权的考证与展望

【出处】《法律科学》2012年第2期
【摘要】受革命道路、政体结构、法制传统、诉讼资源等因素影响，检察机关一般监督权在法律发展史中命运跌宕，经历了数百年的枯荣和沉浮。从俄国彼得大帝的初步实践，到苏联的系统运行，强调最高性、全面性、单向性的一般监督权在维护法制统一上有得有失、毁誉参半。当前，包括俄罗斯在内的两大法系主要国家，仍然存续着有限的一般监督权，并在监督方式上呈现出针对性、有效性、双向性的发展趋势。基于法制统一、保障人权等目标，我国可在合宪性监督、劳动教养监督、检察建议权、行政执法监督上明确有限的一般监督权。
【关键词】一般监督权；法制统一；人权保障；合法性
【写作年份】2012年


【正文】

　　针对国家机关、社会团体、公职人员和公民的行为是否遵守法律，作为国家公诉机关的检察机关有无权力予以监督，学术界普遍称之为一般监督权问题。在我国改革开放以来的三十多年间，学术界围绕检察机关究竟定位于国家公诉机关，还是法律监督机关，以及公诉职权与监督职权的关系等，展开了深入的研究，推出了一系列成果。{1}51-52其中，在一般监督权上，仍然存在“否定”抑或“复苏”的巨大争议。{2}190-195有关一般监督权的历史流变、基本模式、发展趋势等基本范畴的研究成果并不多见。“否定论”者认为，由于历史的原因，我国检察机关目前并不享有一般监督权，应该抛却苏联的一般监督权模式，效仿两大法系纯粹国家公诉机关，将检察机关的职权限定在诉讼职权。“复苏论”者认为，随着行政执法、司法解释、劳动教养等领域合法性问题日益突出，一般监督权不仅是检察机关法律监督权不可或缺的重要组成部分，而且是提升检察机关在我国法制建设中影响力的关键环节。要厘清上述争议，需要明确：中国目前究竟有无一般监督权；如何客观认识和评价一般监督权的历史轨迹；一般监督权在我国检察机关职权配置改革中有无“英雄用武之地”。 在检察机关“十二五”规划中，一般监督问题是检察机关职权改革规划中的重要议题。本文拟对一般监督权进行认真考证，梳理相关理论争议，力求为我国检察学的完善提出有益对策。

　　一、中国有无一般监督权

　　在学术界，一般将检察机关针对公安机关、人民法院等诉讼活动合法性的监督职权称之为诉讼监督，将检察机关针对国家机关、社会团体、公职人员和公民是否遵守法律的监督职权称之为一般监督。为什么要赋予检察机关一般监督权？在历史上，围绕这一问题，有两次集中的大讨论：一是在苏联斯大林时代结束后一直到苏联解体，立法者和学者围绕检察机关应否坚持对国家机关、社会团体、公职人员和公民的全面的一般监督，展开了针锋相对的长达半个多世纪的辩论；二是美国尼克松“水门事件”之后至二十世纪90年代，美国民众围绕独立于司法部和联邦最高法院之外的独立检察官制度是否突破了三权分立结构以及有无滥权、卷入政治斗争的危险等进行了广泛辩论，各种观点林立。在我国，要厘清“否定论”与“复苏论”在检察机关一般监督权上的争议，首先要解决的问题是，在目前法律体系和司法实践中，检察机关一般监督权究竟是一个实然问题，还是一个应然问题？

　　（一）绝对取消还是相对限缩的争议

　　对于一般监督权在我国“存在与否”，许多学者予以了否定性的回答。其主要论据有二：一是援引法律条文上的变动。该论认为，在革命根据地时期、新民主主义时期、建国初期，我国曾模仿苏联规定设立过检察机关的一般监督权。在我国1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》和1954年《宪法》第81条第1款都有模仿苏联一般监督权的规定：“最高人民检察院对国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权”。但是，在 1979年在《人民检察院组织法》和1982年《宪法》中，上述表明一般监督权的条文被取消了。二是援引立法者的经典表述。很多人引用全国人大前委员长彭真同志在第五届人大二次会议上的发言，认为我国不存在一般监督权：“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法的案件，概由党的纪委检查部门和政府机关去处理。”{2}190-195上述论据是否充分？

　　仔细研究彭真同志的表述，可以发现，它并不能在逻辑上推导出我国彻底取消了一般监督权。相反，它恰好说明，我国当时的立法者只是在范围和对象上相对限缩了一般监督权的对象和方式。这是为什么呢？关键在于如何定性“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督”这一职权。我们可以发现它的三个基本特征：（1）它是一种监督权。“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件”，换种表述方式，就是国家机关和国家工作人员违反刑法，需要追究刑事责任的，检察机关以提起刑事诉讼的方式予以监督。（2）它不是诉讼监督权。在权力特征上，它是检察机关针对国家机关和国家工作人员的行为是否遵守刑法的监督，而不同于检察机关针对公安机关、人民法院在诉讼活动上是否具有合法性的诉讼监督权。（3）它的对象和方式特殊。相对于“对国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权”而言，我们的前辈立法者实际上结合当时社会条件限缩了一般监督的对象和方式，即仅对涉嫌违反刑法的国家机关和国家工作人员通过提起刑事诉讼的形式予以一般监督。

　　对权力存在与否的理解不能机械地考据法律文字。我国《宪法》条文虽然没有明确规定“一般监督”的字句，但可以通过解释《宪法》129条关于检察机关是“法律监督机关”的规定，进一步印证上述逻辑推理——作为“法律监督机关”的检察机关实际上承载了有限的一般监督与专门的诉讼监督相互交叉的职权配置——对于国家机关和国家工作人员违反刑法的，依据有限的一般监督权启动追究刑事责任的程序；同时，追究任何人的刑事责任必须依法进行，因此，检察机关对追究刑事责任中诉讼活动合法性予以专门的诉讼监督。如此解释可能更加符合以彭真同志为代表的前辈立法者的原意。

　　（二）如何解释实际运行的一般监督权

　　按照“否定论”的逻辑，一般监督权对于我国检察机关属于“画中饼”、“水中月”范畴，那么，我们如何理解我国检察机关实际承担的提起违宪或违法审查权、劳动教养监督权、检察建议权以及行政执法备案监督权呢？从权力特征来看，这些实际运行的监督权与诉讼监督权有着明显差别，但是均符合一般监督权的实质要件。

　　1.提起违宪或违法审查权。我国《立法法》第19条规定，最高人民检察院认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。在权力特征上，检察机关对国务院、地方人大、地方政府等制定的规范是否违反宪法或者法律，提起权力机关予以审查的权力属于一般监督权。而且，最高人民检察院在行使该权力时，可以直接提请最高权力机关的常设机构予以审查，说明这一职权具有相当的刚性特质。

　　2.劳动教养监督权。劳动教养是我国一特色的行政处罚制度。虽然与西方国家相比，许多在国外界定为轻微犯罪的行为在我国可依据劳动教养予以处理，但是，从我国劳动教养的决定和执行等程序上看，它体现行政执法属性，而不是刑事司法范畴。从我国有关劳动教养方面行政法规、部门规章有关条文来看，检察机关进行法律监督的对象是劳动教养的决定机关、实施劳动改造的机关等是否遵循法律。[1]在权力特征上，它不属于我国检察机关的诉讼监督权，而是一种特殊的针对劳动教养的一般监督权。

　　3.检察建议权。在行使检察权中发现涉案单位存在“诱发违法因素”的，我国检察机关有权发出检察建议，告知其法律规定并督促其在一定期限内予以纠正；对于不予及时纠正的，检察机关往往提请上级检察机关向同级行政主管机关提出督办意见。在权力特征上，检察建议权的实质是监督存在“诱发违法因素”的涉案单位遵守法律，并依法完善其内部治理结构或者积极履行其法定职责。不难判断，它并不是诉讼监督权，而是针对特定机关行为合法性的一般监督权。

　　4.行政执法备案监督。近年来，由于环境保护、食品药品安全、工商执法、金融执法、税务执法、住房建设审批等领域违法犯罪问题突出，一些地方的检察机关正在试点“行政执法资料移送检察机关备案制度”，以预防和惩戒其中的职务犯罪。其具体内容是：当地的上述行政执法机关将执法依据、执法文书等在每年固定期限内交付检察机关备案审查；检察机关发现违法犯罪的转交司法程序处理，同时对行政执法中“以罚代刑”问题进行监督。许多人认为，这类试点有利于实质性督促行政执法机关遵守法律，是检察机关法律监督权改革的一次重要突破。{3}3-11我们认为，有一点是明确的，就是在行政执法备案的试点中，检察机关确实有监督行政执法机关遵守法律的“要求”和“手段”，这也符合一般监督权的实质要件。

　　当前，如果说，在我国现行法律体系和司法实践中存在一般监督权，究竟是予以规范化、体系化，还是依据“提请违宪审查”予以废止呢？对此，我们可对一般监督权的“前世今生”进行往返流盼的比较和考证，发掘其在法律发展史中存在的制度优势和风险。

　　二、苏联模式的“前世今生”

　　在一般监督权的历史考证中，我国许多学者以及检察官都将其渊源认定为列宁的法律监督思想体系。其实，这是不尽全面和准确的。近年来，在俄罗斯学术界，许多学者经过严格考证，认为一般监督权早在彼得一世创建检察机关的时候就已经被确定为当时检察机关的基本职权。1722年彼得一世为变革图强建立了检察制度，希望使其成为“消灭或弱化源于案件审理中的司法不公、贿赂和违法行为”的特殊监督机构。为此，沙皇俄国参政院设立了总检察长与首席检察长职务，对中央和地方各级国家权力机关的活动是否遵守法制予以监督。检察学的一些基础的重要概念，如检察监督、一般监督、检察权能等，均在这段时期可以找到渊源。[2]

　　当然，这段历史只是检察机关一般监督权的初步尝试。在当时的历史条件下，检察机关受制于皇权专政，主要角色是“沙皇的眼睛”，监督国内各部门是否服从沙皇统治；不仅检察学学科远未形成，有关一般监督权的理论研究、效果评述等也相当粗糙或者鲜有论述。因此，真正在理论上对检察机关一般监督权作出系统建构，并付诸实施，要数列宁为代表的苏联时期。一般监督权在苏联的历史上有得有失、毁誉参半。

　　（一）一般监督权的制度优势

　　目前，我国许多学者和检察官在论证我国法律监督权时，将法律监督的外延无限扩展，涵括检察机关的一切职权。{1}51-52这种观点是否准确？应当说，与我国有所不同的是，在列宁的论述以及苏联的实践中，检察机关一切职权都是维护法制统一任务的具体体现，包括诉讼监督权等都是由一般监督权衍生而来的。这与苏联政体层级化的结构形式有关。检察机关的一般监督是在苏维埃中央领导下的最高监督，具有全面性、单向性等特征。根据《苏联宪法》第113条规定，苏联检察总长对各部和各部所属的各机关以及各个公务人员和全体苏联公民是否确切遵行法律，负最高的监督责任。其具体权能反映在三个方面：（1）监督有关机关决定、命令、措施的合法性；（2）监督国家工作人员违法行为；（3）监督普通公民违法行为。对于有关机关决定、命令、措施，检察机关可向人民委员会及全俄中央委员会（不是法院）等提出抗议，启动审查程序；对于国家工作人员、普通公民违法行为，根据《苏联检察院组织法》第27条第1款规定，检察长有权根据违法的性质作出附具理由的决定，以提起刑事案件、纪律程序或行政程序。此外，根据《苏俄民事诉讼法典》第2条规定，为保护国家或者劳动人民利益时，检察机关可提起民事诉讼或参与民事诉讼实行监督。在提起刑事程序中，为保障侦查人员、调查人员、审判人员、执行人员本身在诉讼活动中遵守法律，检察机关被赋予了侦查监督、民警活动监督、审判监督、监所监督等专门监督职权。（参见表1）

　　表1：苏联一般监督权与检察机关各项职权关系的逻辑图解[3]

　　可以说，在苏联的语境下，正是由于一般监督权的广泛存在，使得检察机关领导侦查、实施公诉与监督诉讼活动合法性等职权都被认为是维护法制统一的具体体现，并在实际运行中呈现互相融合的状态。苏联学者指出：“法制是检察长评价国家机关、社会团体、公职人员和公民行为的标准。”{4}3一般监督权以及衍生的专门监督权构成苏联检察机关最最核心的职权，并对外代表了苏联检察机关的角色。可以说，正是由于一般监督权的存在，保障法制统一既成为检察机关提起刑事程序，进而领导侦查、实施公诉时的一个基本任务，也成为检察机关监督诉讼活动合法性的一个基本任务。同时，监督职权与诉讼职权的融合还体现在：检察长直接参加个别案件的侦查被认为是检察长实施侦查监督最实际有效的形式。检察长参加法院预审庭、参加公判庭、支持公诉等被认为检察机关实现审判监督的重要方面。{5}234-237通过提起刑事程序处理犯罪，包括领导侦查、实施公诉，检察机关比起其他任何机关都更清楚、更全面地掌握有关机关和公民的守法状况，这是完成一般监督任务的重要保证。

　　应当说，一般监督权是苏联法律监督权的核心内容，其最鲜明的特色是：它针对立法、执法、司法和守法领域一切行为，针对公法和私法领域是否遵守法律予以了全方位的监督。检察机关不仅对刑事犯罪行为行使公诉权，而且对行政违法、民事违法等行为行使检察权，甚至还承担有政纪、党纪等纪律监督的职能。在苏联计划经济时代，检察机关的一般监督权被赋予了较强的政治功能和社会功能。根据列宁的解释是，苏联是通过“城市革命”夺取政权建立的国家，广大农村地区党组织尚不健全，历史上缺乏法制传统，公法、私法界限不明（尤其行政法制等发展滞后），各联邦执法不统一，官僚主义和形式主义比较突出。面对这些问题，以保障法制统一的一般监督权自然走到了各种舞台的前列。{6}198尽管如此，强调监督的最高性、全面性、单向性的一般监督权还是给苏联的社会发展带来了许多制度风险。

　　（二）一般监督权的制度风险

　　苏联立法者试图控制一般监督权的滥用，他们设计的最有力的防控措施是：将一般监督权的方式界定在程序性监督上，即主要依靠提起、启动行政程序或司法程序实施监督，而不是直接纠正违法行为或作出最终裁决，其监督不具有终局性或实体性处理问题的效力。但是，仅仅如此，防控的努力是远远不够的。

　　列宁提到由党对中央检察权进行监督，但没有提及最高国家权力机关监督中央检察权的问题，苏联的检察权实际上被赋予了最高监督的地位，凌驾于其他国家机关之上。在一般监督权的实际运行中，许多检察机关过分信奉自我约束、拒绝外部制约。最为明显的问题是，对于检察机关自身合法性的监督，它往往是通过检察长以及上级检察机关内部自行解决的。结果，在苏联总检察长一系列关于严格行使一般监督权的命令背后，许多检察机关不了解一般监督的任务、内容和方法，甚至借口一般监督权插手工厂、农场等具体经营（如检查春耕、秋收、锄草等）。{5}191滥用职权、谋取私利等情形大量存在。更为严峻的是，由于检察权权力过于集中，缺乏来自被害人、法院、社会公众的外在制约，这为在斯大林时代检察机关沦为政治斗争打击异己的工具埋上了伏笔。正因为此，许多俄罗斯学者将一般监督斥为“最令人厌恶的规定”，主张消除这一“中世纪的残余”。戈尔巴乔夫在苏共第十九次全苏大会上指出：“对检察院一般监督估计不足”、“必须消除误差”。 {7}297-299

　　（三）俄罗斯的继承方法

　　在俄罗斯检察制度改革中，对苏联时代一般监督权没有彻底抛弃，而是实施了积极改革，并将其与司法审查机制、人权保障目的积极融合。在俄罗斯，许多学者对一般监督权能否在三权分立体系的改革中存活争论不休。立法者在尊重历史和现实国情的基础上进行了一次次“手术”。由于犯罪形势恶化等因素，俄罗斯继续沿用了苏联时期一般监督权的基本结构，但进行了必要的修正。他们逐步意识到，在犯罪不断增加的情况下，一般监督权作为同非法行为作斗争的重要手段是必要的；同时，不能再固守监督的最高性、全面性、单向性，有必要引入权力制约机制，预防检察权滥权。

　　上述理念的核心体现是《俄罗斯联邦检察机关法》对检察机关一般监督权的规定。其第1条第1即规定检察机关“对现行法律状况和宪法遵守情况进行法律监督”，在监督对象上排除了政党和普通公民，主要限定在合法性问题较为突出的特定机关或组织。这一限缩说明立法者意识到了：一般监督的有效性必须建立在有针对性的基础上。第2款进一步明确了一般监督的具体目的，包括：保障法律至上；保障法制统一与巩固；保卫公民的权利和自由；保护国家和社会的法定利益。也就是说，在一般监督权的价值权衡中，立法者认为保卫公民的权利和自由、保护国家和社会的法定利益与维护法制统一其实是具有一定的差别的。在俄罗斯，不少法学家对此津津乐道，认为上述一般监督权的规定使俄罗斯从“法制统一时代”过渡到了“法制统一与人权保障并行时代”。

　　表2：《俄罗斯联邦检察机关法》中检察机关一般监督权以及与苏联时期的对比

　　当然，更为重要的是，为了防控一般监督权的滥用，俄罗斯在监督手段上下足了功夫。其总体思路是，既要强化检察机关一般监督的效力，又要使其受到司法审查的控制，避免苏联时期的制度风险。我们看到，在维护法制统一时，一般监督权具有预先警告禁止违法、检察长建议、检察长抗议、对不合法法令可向法院或仲裁法院提请抗议、对非法行政羁押的人员可自行决定是否释放等权限；在保障人权方面，一般监督权具有审查有关申诉、指控与其他投诉，采取措施预防与制止损害，针对行政违法检察长可依据行政违法程序起诉加害人，针对民事侵权协助被害人提起诉讼，检察长抗议，检察长建议，总检察长就侵害公民宪法权利与自由问题的法律向联邦宪法法院提出意见等权限。俄罗斯为推动国内的这一改革进程，开始积极借助欧洲人权法院这一区域国际因素。针对俄罗斯公民在欧洲人权法院上诉的案件，俄罗斯逐步从“抵触”走向“包容”，并积极整改国内公职部门和检察机关的违法情形。当然，目前的改革并非完美无瑕。虽然俄罗斯试图实现法制统一与人权保障的有机融合，但在司法实践中，由于政治体制改革进程缓慢，加上长期以来存在的官僚主义作风，许多检察机关的人员素质状况令人堪忧，一般监督权的运行，尤其是体现人权保障的一般监督，在很多情形名不副实。有关“贿赂通关”、“公务敲诈”等问题的报道层出不穷。

　　三、两大法系有无一般监督权

　　在任何法制国家，都有促进法制统一、保障人权的利益诉求。我国许多学者在论述检察机关职权时，认为除了俄罗斯之外的两大法系主要国家，检察机关不存在监督职权，尤其是一般监督权。{8}47-48果真如此吗？仔细考察两大法系主要国家的检察制度，我们认为，许多国家检察机关承担了有限的一般监督权，而且在权力配置、运行效果上达到“令人震惊的程度”。以监督特定社会主体行为合法性为标准，大陆法系许多国家的检察机关承担了有限的一般监督权，而且规定得相当详尽；在英美法系，英国的议会监督，美国的国会监督、联邦最高法院等分担了这一职权，但它们的检察机关也有一般监督的场合，而且表现“不俗”。

　　（一）大陆法系检察机关一般监督权

　　我国学者普遍注意到，在具有大陆法系传统国家，检察机关普遍承担了对警察侦查、法院审判、执行等诉讼活动的合法性的诉讼监督权。{9}4-5这里需要强调的是，法国、德国、葡萄牙等国还规定了检察机关对特定机关行为合法性予以监督的一般监督权。在欧洲，诉讼法学界普遍认为，检察机关的角色定位，不仅是刑事诉讼中控方当事人，代表公共利益追究犯罪，维护社会秩序，更是政府的公务员，应赋予保障法律平等和公正的期望。此外，与其他机关相比，检察机关在行使诉讼职权时，更了解真实的法制状况，更熟悉合法与违法的界限，由它们承担“法律守护人”角色，进而维护法律正确实施和执行是再也合适不过了。

　　但是，与担忧法官滥权、警察滥权一样，这些大陆法系国家同样担心检察机关在一般监督权上滥权。{9}4-5与苏联相比，它们在一般监督权的范围和对象上进行了严格限制：检察机关只针对特别领域的机关的合法性予以监督。譬如，在法国，最高检察长对国家整体执法运动进行监督；各级检察机关有权监督司法辅助人员（律师执业、公务助理人员、司法助理人员、司法鉴定人员），特定的公共机构（狱政机构、私人教育机构、精神病机构、酒业零售机构），民政事务，司法援助事务，出版与通讯的备案与声明，银行储息保护，劳资委员会和海事法院的选举。在德国，检察机关有权监督律师活动的合法性。根据现行的《联邦律师条例》第122、123条，在律师纪律惩戒程序中，驻高等州法院总检察院履行检察院职能的两种方式：一是律师协会会长有权请求总检察院提交指控书开启律师法院程序；二是被怀疑违反义务的律师本身也有权请求总检察院开启律师法院程序，以洗脱自己的嫌疑。驻高等州法院律师法院经申请可对该理由进行审查，其可以强制总检察院提交指控书。在葡萄牙，检察机关有权监督常规法律的合宪性，总检察长可要求宪法法院审查违宪的规定。{10}533-535

　　与苏联相比，法国、德国、葡萄牙等国检察机关的一般监督权突出对违法问题突出的特定机关而非公民个人的监督。这是因为，这些国家的法制传统比较久远，公法、私法界限较为清晰，尤其是民事法、行政法的发展使得许多机关、公民的合法性问题依据行政、民事法律得以解决。在监督的手段上，与苏联提请行政主管机关或司法机关裁决模式不同，这些国家主要提交宪法法院、律师法院等法院机构裁决，体现了司法最终解决原则。

　　（二）英美法系检察机关一般监督权

　　在监督特定机关是否遵守法律上，尤其是合宪性监督上，权柄交给谁，英美法系国家内部差别较大。英国立法者的选择是议会任命的特别机构以及法院。[4]那么，我们能否由此得出结论，英美法系检察机关没有一般监督权呢？

　　我们发现，在一般监督权上，美国检察机关表现活跃，并富有创造性。在美国，检察机关是享有有限的一般监督权并主要体现在以下三个方面：一是独立检察官制度中的特别监督权。在尼克松“水门事件”中，尼克松为了让联邦检察官停止调查，频频用“行政特权”，在一个周末宣布解除司法部部长、副部长和办案检察官职务。这被称为“星期六大屠杀”。为弥补这一漏洞，美国突破传统三权分立原则设置了独立检察官制度：既不隶属司法部，也不隶属联邦法院系统，但专门调查国家高级官员犯罪，并具有组织人事权、调查权、传讯权、向国会报告和提供弹劾案情以及特别诉讼权。这一美国总统和行政高官的“克星”可谓西方国家检察制度史上的一个权力巅峰之作，以至于有人怀疑它还是否属于检察官序列。它在监督力度上可以与苏联模式中最高监督相互媲美。这一制度在1999年6月30日退出历史舞台。其根本原因是，美国人发现，他们信奉的宪法分权原则的权力结构不能被这一制度任意打乱，他们害怕出现比政客们的丑闻更危险的东西，那就是循环报复的党派倾轧。{11}62-63二是总检察长的司法审查请求权。根据司法审查原则，最高法院可撤销违反宪法的法规、命令等。苏联将此权限授予检察机关专门行使。美国法院的判例创造了“私人检察总长”理论：为保护公共利益，国会既可以授权检察总长，也可以授权私人对行政行为申请司法审查。[5]三是总检察长的执法监督权。相对英国，美国总检察长既领导联邦的检察官，同时又负责联邦的司法行政工作。美国总检察长享有执法监督权，监督有关执法机关和公职人员是否遵守法律。确切的说，总检察长有权对联邦司法部的所有执法活动进行监督，包括司法部所属的各诉讼局、联邦检察官、联邦执行官署、联邦调查局、药品管理局、移民归化局、监狱局、假释委员会、赦免律师署等主要联邦执法机构；有权对联邦执行官、托管人的职务行为、记录和账簿进行调查；有权应联邦法官管理局局长的请求，对联邦法院和维尔京群岛地区法院的书记官、缓刑监督官、联邦治安法官、法庭记录员进行调查。{12}155-156

　　在一般监督权上，美国公众对检察机关的态度并不一致。在大陆法系传统中，由于存在法官专横的历史记录，使得立法者希望通过检察机关的一般监督促进法制的统一和人权的保障。而在美国，社会公众更倾向于法官在司法系统中的独立性和消极性，他们对检察机关滥用权力的担心要高于法院。作为一种观念，很多人认为，凡能控制美国检察官者，就能控制刑事司法的运作，使刑事司法符合其自身的利益。 美国独立检察官制度在政治斗争中的“失足”以及巨额耗费下的低效产出，呈令美国公众惊慌失措，至今他们还没有缓过神来……

　　四、中国一般监督权的未来方向

　　在当前中国立法中，是否需要明确一般监督权，或者将实际运行的权力进行立法确认？观察检察机关一般监督权数百年的枯荣与沉浮，我们认为，中国应该确立有限的一般监督权，而非全面的一般监督权。应当说，将检察机关定性为纯粹国家公诉机关的学者未能充分考虑到一般监督权在中国的现实政治意义和法律意义。在我国转型社会时期，合法性问题是一个重要的政治问题和法律问题。我们看到，无论是在诉讼活动领域，还是在行政执法领域，法制的统一性问题、程序的正当性问题、人权保障问题等，与我国人民的预期均有相当大的差距。许多涉诉上访案件、群体性事件的背后，都涉及程度不等的有法不依、执法不严、知法犯法现象。法制在政治、经济、文化的一些领域还没有成为主要的治理手段或者发挥应有的功能。博登海默从规范性制度与法治的角度指出：“规范性制度的存在以及对该规范性制度的严格的遵守，乃是在社会中推行法治所必须依凭的一个不可或缺的条件。”{13}255可以说，法制统一、人权保障等任务在当代中国还非常严峻。

　　可惜的是，在我国现有的法律环境下，检察机关在合法性的监督上总体疲软，在“政府主导法制”进程中的地位和作用也有待进一步提升。实际上，在我国承担了诉讼职权的检察机关可以发挥它熟悉社会治安状况、了解违法犯罪的界限的优势，进而承担一定的一般监督权。当前，需要慎重思考的问题反而是，一般监督权的制度空间究竟有多大？有学者提出全面的一般监督模式：检察机关有权对政府机关及工作人员的违法行为和违法措施提出建议、提出纠正意见、提交法院裁判以及提交人大常委会决定；对于普通社会组织、企业法人以及普通公民的违法现象可提出纠正意见并提交相关部门处理；等等。我们认为，一般监督的最高性、全面性、单向性立场不可取，坚持监督的针对性、有效性、双向性更适合我国检察机关的实际地位和能力。[6]检察机关的一般监督权与其全面“撒网”，不如在与法制建设最为急迫的领域有所作为。具体反映在以下四个方面。

　　（一）完善检察机关的合宪性监督

　　法律本身必须是可争诉、可裁判的，这是杜绝恶法所必须的制度设置。{14}76当前，由于我国法律解释权限的多元布局，加上地方主义、部门理性等因素，越权立法与地方化立法倾向明显，造成法律规范虽然貌似繁荣，但执行力总体偏差，内部冲突不断。法律的可诉讼性和可裁判性不足深刻影响了正当法律程序在我国的实质发展。我国《立法法》第19条虽然赋予了最高人民检察院有向全国人大常委会提出有关违宪或违法的审查权，但可惜的是，无论从审查的具体数量来看，还是从审查的实际结果来看，均与社会公众的预期有较大差距。我国可将提请违宪审查作为突破口，即通过合宪性监督，推动我国宪政的发展进程。当然，在我国还没有建立宪法法院的情况下，检察机关可依据一般监督权强力推动全国人大常委会的合法性审查，促进宪法的权威性和“应用性”。作为保障措施，可明确合宪性监督是检察机关的一项重要职责和义务，监督情况需纳入到最高人民检察院年度工作报告中。

　　（二）强化检察机关的劳动教养监督

　　劳动教养制度在剥夺公民自由上的严厉性以及决定程序的行政化在我国存在不少争议。在我国没有废止劳动教养制度，而且将其作为一重要的行政处罚制度的情况下，依据检察机关一般监督权予以规范，具有理论和实践的价值。尽管我国《关于劳动教养的补充规定》等规定了人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督，但在这一监督权如何定性上语焉不详，从而也影响了这一监督权的实际运行效果。客观地说，由于我国还没有确立以法官为核心的司法审查机制，加上劳动教养程序具有一定封闭性，强化检察机关对劳动教养监督变得尤为必要。依据法制统一、保障人权目标，可将检察机关对劳动教养的监督范围扩展到其全过程——对劳动教养机关的受案、审查、实施进行系统化的监督，在必要时也可引入法院的事后司法审查机制。确切的说，一旦发现违反法定条件的情形或不必要关押的，可赋予检察机关直接撤销、提请法院裁决等有效的监督权能。如此规定，有望大大减轻外界对劳动教养制度过分行政化的责难和非议。

　　（三）丰富检察机关的检察建议权

　　在检察机关实际享有的检察建议权中，经常遇到的问题是涉案单位“置之不理”或者“阳奉阴违”等问题。一些涉案单位不尊重检察机关这一权限，有的甚至直接依据检察建议内容简单抄写整改情况“忽悠”检察机关。对此，许多检察机关表现得无可奈何，或者只能通过当地党政部门协调解决。丰富检察机关的检察建议权，思路之一就是依据一般监督权的权能体系完善其方式、效力等内容。具体而言，在行使诉讼职权过程中，检察机关对于有关单位涉及犯罪的，对其“诱发违法因素”提出检察建议，督促其在一定期限内纠正并强制作出书面回复，这是促进我国“法人守法”，完善我国“单位社会”状况的重要举措。对于涉案单位不予理睬、不予纠正或者整改情况不符合法制要求的，可明确检察机关向其主管机关的抗议权，其主管机关必须受理并督促纠正。如主管机关仍拒绝检察建议，情节严重的，宜提交法院裁决，同时追究责任人行政责任、刑事责任。

　　（四）促进检察机关的行政执法监督权

　　众所周知，近年来，我国在环境保护、食品药品安全、工商执法、金融执法、税务执法等领域的案件频发，而且伴随不少突发性事件、群体性事件。我国每年都能查处大量的行政违法案件，但随后移送到公安机关、检察机关的犯罪线索却非常少。直到一些渎职犯罪案件的出现，“真相”才被披露：许多应当移送刑事司法机关追究其刑事责任的案件，被人为地“降格”处理，以罚代刑，有案不送。对于检察机关而言，一方面要完善立案监督，监督刑事司法机关接受、审查、处理行政执法机关移送案件环节的合法性；另一方面，可赋予其一般监督权，促进行政执法合法化：检察机关可要求一些违法犯罪案件频发的或者执法风险极大的行政执法机关定期将执法资料移送检察机关备案，以便检察机关从中发现职务犯罪线索或者行政执法重大瑕疵。移送的资料主要包括反映行政执法机关是否遵守法律的执法依据、法律文书、基本证据等。这种事后的一般监督方式不仅有利于督促这些行政执法机关“防微杜渐”地遵守法律，而且有利于检察机关发现、查证职务犯罪线索，强化检察机关应对特殊领域犯罪的能力。




【作者简介】
雷小政（1980-），男，湖南省郴州人，北京师范大学刑事法律科学研究院讲师，法学博士，博士后。


【注释】
[1]参见国务院《关于劳动教养的补充规定》；公安部《劳动教养试用办法》、《劳动教养试行办法的补充规定》；最高人民检察院《人民检察院劳教检察工作试用办法》。
[2]相关的俄罗斯文献，参见 Конституционное право: Учебник Отв. Ред. А. Е. Козлов — М: Издательство БЕК, 1997. — 464 с.; Буганов В.И. Петр Великий и его время. - М.: Наука, 1989. - 192 с.值得注意的是，1862年沙皇俄国国务会议正式颁布了《检察机关基本条例》，进一步明确了检察机关的一个重要任务和目的在于：对国家领域内各部门是否遵守法律规范予以监督。
[3]在苏联一般法律监督权中，除了宪法和刑事诉讼法典外，最主要的是苏联总检察长颁布的一系列命令、规范文件：1922年《检察监督条例》、1935年《关于加强革命法制监督的命令》、1942年苏联总检察长《关于加强区检察长侦查监督的命令》、1946年苏联总检察长《关于严守法律加强一般监督的命令》、1946年苏联总检察长批准的《一般监督细则》。
[4]在英国，根据“议会至上”传统，法院除了议会授权自己进行为数不多的违宪审查外，在实践中往往通过在“普通法”外衣下对议会立法实施“变相抵制”或者通过重新解释“不成文宪法”而悄悄实现这一任务。此外，议会往往任命一个特别委员会或授权某人对政府官员在执行政策过程中违法行为进行调查。特别机构的任务是收集证据，提出报告和建议，最后由议会决定。
[5]在此，“私人”就起到了检察总长的作用。换句话说，竞争者、环境消费者等当事人都可以对不法行政决定提起诉讼。当然，有关“私人”的标准，经历了权利损害到法律利益损害等的发展变化。
[6]权力过大、过多，容易减损权力的寿命。在建国初期，我国检察机关依据《一般监督厅工作试行方法》实施的一般监督就有与苏联类似的教训：一些地方检察机关把国营商店螃蟹跑掉、韭菜烂掉和工厂环境差等也依据一般监督权加以查处。具体论述，参见孙谦：《人民检察制度的历史变迁》，中国检察出版社2009年版，第242页。在苏联一般监督权运行中，也曾存在类似情况。


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{14}See Hermann Kantorowicz， The Definition of Law， Cambridge University Press，1958， p.76.